II OSK 189/23

II OSK 189/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 1/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-08-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106, 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5, 39, 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 42, 77, 97, 107, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 1/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 1/22, oddalił skargę A. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) nakładającą na E. G. i A. G. - współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...] - obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez: 1/ skucie odspojonych i uszkodzonych tynków, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, poprawienie mocowań obróbek blacharskich gzymsów i obramień okiennych (usunięcie luźnych i uszkodzonych elementów obróbek) na elewacji frontowej; 2/ uzupełnienie ubytków w pokryciu z dachówki, oczyszczenie dachówek z porostów i zaprawy uszczelniającej, naprawę bądź wymianę obróbek blacharskich pasów nad rynnowych, oczyszczenie konstrukcji drewnianej dachu ze śladów korozji biologicznej i zaimpregnowanie środkami grzybobójczymi, zabezpieczenie miejsc styku muru z drewnem papą zgodnie z zasadami wiedzy technicznej; 3/ naprawę ścian zewnętrznych, gzymsów, obramień okiennych w miejscach ubytków, spękań i uszkodzeń mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie znanych metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego; 4/ remont elewacji budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich elewacji. Dla wykonania obowiązków określonych w pkt 1 organ pierwszej instancji ustalił termin miesiąca od dnia doręczenia decyzji, w zakresie punktu 2 – czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie punktu 3 i 4 - dwunastu miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zaznaczył również, że nakazane prace dotyczące elementów zewnętrznych należy wykonać po uzyskaniu pozwolenia konserwatora zabytków.
Przedmiotowa decyzja podjęta zapadła w wyniku postępowania które wszczęte zostało w 2019 r. w związku z informacją o zagrożeniu związanym z nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego dachu, elewacji, brakiem balustrad przy biegach schodowych i nadmiernym obciążeniem stropu na poddaszu budynku. Decyzją z dnia 2 września 2019 r. PINB nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie stwierdzonych zagrożeń, w tym między innymi, wymianę wyeksploatowanego pokrycia dachowego, wymianę zniszczonych i uzupełnienia brakujących elementów konstrukcji dachu, skucie odspojonych i uszkodzonych tynków na elewacjach zewnętrznych, zamontowanie brakujących balustrad. Decyzją z dnia 30 października 2019 r. [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 10/20 uchylił tę decyzję w całości. Sąd stwierdził, że organ nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie odniósł się do kwestii ponoszonych w odwołaniu - w tym, czy wszystkie wskazane w decyzji PINB elementy budynku powodujące jego nieprawidłowy stan faktyczny rodzą zagrożenie dla zdrowia, życia i innych dóbr chronionych i czy nie doszło w etapie postępowania instancyjnego do zmiany stanu faktycznego ze względu na podnoszoną przez skarżącego okoliczność wykonania części nałożonych obowiązków. W następstwie tego wyroku DWINB decyzją kasacyjną z 28 grudnia 2019 r. uchylił w całości decyzję PINB z 2 września 2019 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu PINB uzupełnił materiał dowodowy celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy – uzyskał protokoły z kontroli 5-letniej obiektu z 3 marca 2021 r., protokół z kontroli rocznej obiektu z 6 lipca 2020 r. oraz książkę obiektu. W dniu 15 lutego 2021 r. PINB przeprowadził też własną kontrolę przedmiotowego obiektu podczas której potwierdzono zły stan techniczny elewacji budynku wskazując na widoczne znaczne ubytki tynków (ściana szczytowa południowa i część elewacji podwórzowej w całości bez tynków), zniszczone istniejące tynki elewacyjne (przebarwienia, zacieki, zwilgocenia, korozja, miejscowe odparzenia i odspojenia tynków) oraz ubytki cegieł i spoinowaniach w murach zewnętrznych. Wskazano także na uszkodzone gzymsy i obramienia okienne, z ubytkami materiału, ze skorodowanymi i zdeformowanymi obróbkami blacharskimi oraz na brak części obróbek elewacyjnych i zużycie istniejących obróbek. W protokole z kontroli odnotowano, że w tym dniu pokrycie dachowe było niewidoczne (pokryte śniegiem). Od frontu pod połacią dachową znajdował się daszek ochronny. Kominy ponad dachem bez widocznych wad. Rynny i rury spustowe od strony ulicy ze śladami zużycia eksploatacyjnego. Od podwórza widoczne nowe fragmenty orynnowania. Konstrukcja drewniana dachu z widoczną korozją biologiczną, śladami zawilgoceń. Podczas kontroli skarżący oświadczył, że w czerwcu 2020 r. została przełożona część pokrycia dachowego, natomiast ¼ części jest nowa. Jako dowód załączono dokumentację zdjęciową (10 zdjęć). Właściciel oświadczył także, że po wydaniu nakazu w 2019 r. skuto odspojone tynki elewacyjne.
W dniu 25 czerwca 2021 r. PINB dokonał ponownej kontroli w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego budynku wielorodzinnego stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie i odpowiada ustaleniom kontrolnym z 15 lutego 2021 r. Elewacja budynku nadal jest w złym stanie technicznym (widoczne odparzenia i odspojenia tynków - szczególnie na ścianie szczytowej północnej). Dach ze spadkiem w kierunku ulicy bez zmian - pod okapem dachowym zabezpieczenie w postaci daszku ochronnego. Dachówki w części północnej połaci dachowej z widocznymi złuszczeniami, przebarwieniami, zabrudzeniami i porostami. Nie uległ zmianie także stan techniczny przegród elewacyjnych, który nadal jest zły i wymaga działań naprawczych. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego obiektu w zakresie poszycia dachowego uległ zmianie – doszło do przełożenia dachu z wymianą części dachówek. W aktualnych protokołach z kontroli obiektu stan poszycia oceniono już jako średni. Według organu nakazanie wymiany całego pokrycia dachowego po jego przełożeniu byłoby więc zbyt daleko idące. Stwierdzono jednak, że nadal w złym stanie są elewacje budynku oraz drewniana konstrukcja dachu z widoczną korozją biologiczną i śladami zawilgocenia. Zdaniem organu stan elewacji – obejmujący znaczne ubytki tynków (na ścianie szczytowej i południowej i części elewacji podwórzowej ) zniszczone tynki i obróbki blacharskie, ubytki cegieł i spoinowania murów zewnętrznych – świadczą o wieloletnich, rażących zaniedbaniach w zakresie ich utrzymania. Po nakazie z 2019 r. skuto co prawda odspojone tynki elewacyjne, jednak podczas kontroli przeprowadzonych w 2021 r. nadal widoczne były odspojone i odparzone tynki, co wymagało ponownie wydania nakazu ich skucia, gdyż utraciły one przyczepność do elewacji. Upływ czasu i negatywne działania czynników atmosferycznych będą powodować kolejne odspojenia i odparzenia zniszczonych tynków. Organ stwierdził, że nakaz nie może jednak ograniczyć się tylko do usunięcia bezpośredniego zagrożenia poprzez skucie tynków. Niezbędny jest remont przegród zewnętrznych – elewacji – przywracający ich pierwotną sprawność techniczną, co jest celem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.
Reasumując PINB stwierdził, że w najbardziej pogorszony jest stan techniczny przegród zewnętrznych elewacyjnych. Działań naprawczych i zabezpieczających wymaga także pokrycie i konstrukcja drewniana dachu. Pomimo widocznych wad i złego stanu przegród elewacyjnych zewnętrznych zagrażających bezpieczeństwu mienia i ludzi, przez wiele lat nie podjęto działań naprawczych. W tym zakresie należy mówić o rażących zaniedbaniach w utrzymaniu obiektu. Dotyczy to także pokrycia dachowego obecnie przełożonego. Samo doraźne skucie tynków – po interwencji organu – nie przywróciło należytego stanu elewacji. Są na niej w dalszym ciągu widoczne odparzenia i odspojone tynki – co, zdaniem organu, jest zjawiskiem nieuchronnym w wyniku oddziaływania na zniszczone tynki czynników atmosferycznych. Uszkodzenia i ubytki tynków elewacyjnych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury, co skutkuje ich zawilgoceniem i wzrostem wilgotności pomieszczeń, destrukcją cegieł i spoin a w konsekwencji, obniżeniem trwałości murów zewnętrznych obiektu – rodząc zagrożenie dla bezpieczeństwa miejsca. Dodatkowe odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, mogą zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku przez możliwość niekontrolowanego odpadnięcia uszkodzonych tynków. Do czasu remontu elewacji należy zatem skuć odspojone i odparzone tynki. Wskazując na powyższe okoliczności organ uznał, że konieczne było wydanie opisanej na wstępie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G., a po jego rozpoznaniu wydana została zaskarżona obecnie decyzja DWINB.
Argumentując przyjęte w sprawie stanowisko organ II instancji odwołał się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli z 2021 r. i podzielił stanowisko organu I instancji, że wynikające z nich ustalenia co do stanu tynków elewacji zewnętrznych, (odpadnięcia, odparzenia i inne miejscowe zniszczenia), gzymsów i obramień okiennych jednoznacznie wskazują na zły stan techniczny obiektu. Zdaniem organu odwoławczego nadmiernie pogorszony stan techniczny, wymagający podjęcia działań naprawczych i będącym wynikiem wieloletnich zaniedbań osób odpowiedzialnych za utrzymanie tego obiektu wynika z braku wykonywania regularnych remontów i napraw w ramach bieżącej konserwacji i jego utrzymania, a także braku realizacji zaleceń pokontrolnych na co wskazuje zbieżny materiał dowodowy tj. protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego tego budynku a także protokół z przeprowadzonej kontroli przez PINB. Znajdująca się w aktach sprawy książka obiektu budowlanego zawiera jedynie wykaz protokołów okresowych kontroli stanu technicznego budynku (od 20 września 2019 r.) bez wskazania zakresu robót remontowych określonych w protokołach, jak i daty wykonania tych robót. Współwłaściciele obiektu nie udokumentowali prowadzenia robót w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 18 stycznia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (brak dziennika budowy dokumentującego ciągłość robót i ważność pozwolenia, tablicy informacyjnej ani innych oznak prowadzenia robót na podstawie pozwolenia). Organ zaznaczył również, że realizacja inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawem inwestora, zależnym całkowicie od jego woli i nie podlega egzekucji. Zgoła odmienny charakter ma natomiast realizacja decyzji objętych reżimem art 66 Prawa budowlanego, gdyż w przypadku braku ich terminowej realizacji, organy nadzoru budowlanego mają możliwość wdrożenia egzekucji i ewentualnego wykonania zastępczego. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu.
W ocenie organu odwoławczego zrealizowane dotychczas przez współwłaścicieli prace nie przywracają należytego stanu technicznego, a jedynie czasowo eliminują istniejące zagrożenie. Może dojść do dalszej degradacji poszycia dachowego i pojawieniem się kolejnych niestabilnych dachówek. W ocenie organu zrealizowane zabezpieczenie, w postaci daszków ochronnych także nie daje całkowitej pewności, ze dobra chronione użytkowników budynku zostały prawidłowo zabezpieczone. Również skucie odspojonych i uszkodzonych tynków oraz innych luźnych elementów elewacji – zdaniem organu II instancji - nie przywróciło należytego stanu technicznego. Stopień degradacji, dalszy upływ czasu oraz wpływ warunków atmosferycznych będzie bowiem powodować dalsze uszkodzenia elewacji, co stwarza możliwość, że będą się pojawiać nowe elementy grożące upadkiem na całe otoczenie budynku stwarzając zagrożenie dóbr prawnie chronionych. W tej sytuacji DWINB nie zgodził się z zarzutem, że nienależyty lub nieestetyczny stan elewacji nie wynika ze skrajnych zaniedbań właścicieli nieruchomości, lecz jest poniekąd skutkiem wykonania robót nakazanych przez nadzór budowlany". Dopiero bowiem, po interwencji organu szczebla powiatowego (w związku ze spadającymi dachówkami na chodnik) skuto w 2019 r. odspojone tynki i wykonano zabezpieczenie połaci dachowej od strony ulicy. Jednak samo doraźne skucie tynków (blisko 2 lata temu) nie przywróciło należytego stanu elewacji. W dalszym ciągu widoczne są bowiem na niej odparzone i odspojone tynki (co jest zjawiskiem nieuchronnym w wyniku oddziaływania warunków atmosferycznych na zniszczone tynki). DWINB podkreślił, że uszkodzenia i ubytki tynków elewacyjnych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury, co skutkuje zawilgoceniem muru i wzrostem wilgotności pomieszczeń (obniżenie izolacyjności ścian), destrukcją cegieł i spoin, a w konsekwencji obniżeniem trwałości murów zewnętrznych obiektu (zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia). W ślad za organem I instancji DWINB podkreślił fakt, że odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji mogą zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku - możliwość niekontrolowanego odpadnięcia uszkodzonych tynków. Stąd też nakazano do czasu remontu elewacji skucie odspojonych i odparzonych tynków oraz poprawienie mocowania obróbek blacharskich. Organ pokreślił, że budynek wpisany jest do rejestru zabytków, więc także z racji zabytkowego jego charakteru wymaga podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Także ta okoliczność potwierdza zasadność nałożonych obowiązków na właścicieli ww. budynku.
Zdaniem organu odwoławczego całokształt zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, iż stan techniczny przedmiotowego obiektu, odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - przedmiotowy budynek jest nieodpowiednim stanie technicznym wobec czego organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
DWINB nie uwzględnił zawartego w odwołaniu wniosku o wydłużenie terminu realizacji nałożonych obowiązków w punktach 2-4 decyzji o co najmniej 12 miesięcy. Termin wyznaczany do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi być bowiem ustalany w sposób racjonalny. Wyznaczając go trzeba się kierować zarówno oceną zakresu prac, o których orzeczono w decyzji jak i całokształtem okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, takich jak np. konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno-budowlanej czy też pora roku. Innymi słowy, termin ten nie może być zbyt krótki dla podjęcia działań określonych w decyzji, jak również nie może być dłuższy niż okres, który jest niezbędny do wykonania obowiązku. Stan naruszenia prawa, jakim jest istnienie obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, w którym występuje zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, nie może być zaś tolerowany dłużej niż przez okres, jaki jest niezbędny, aby wykonanie obowiązku było technicznie możliwe. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie zróżnicował termin wykonania robót, uwzględniając istniejące zagrożenie, zakres robót i techniczne możliwości ich wykonania, konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych oraz konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Organ I instancji wyjaśnił także przyczyny nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie pkt 1 decyzji - ze względu na zagrożenie jakie mogą stanowić odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji oraz nieprawidłowo zamocowane (obluzowane i uszkodzone) obróbki blacharskie gzymsów i obramień okiennych na elewacji frontowej - co zdaniem DWINB było jak najbardziej uzasadnione. DWINB zaznaczył także, że skoro celem art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, istnieje konieczność możliwie szybkiego reagowania przez organy na stwierdzone nieprawidłowości i uwzględnienia, że wyznaczenie zbyt długiego terminu może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego a w konsekwencji powstania bądź pogłębienia bezpieczeństwa osób znajdujących niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Poprzez wzgląd na powyższe - wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku, zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz postępującej jego degradacji - PINB trafnie określił termin na wykonanie robót budowlanych.
Reasumując DWINB uznał, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powodują że może ona zagrażać życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Zagrożeniem dla tych wartości jest fakt, że odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji oraz nieprawidłowo zamocowane (obluzowane i uszkodzone) obróbki blacharskie gzymsów i obramień okiennych na elewacji frontowej mogą w niekontrolowany sposób spaść na przylegający teren oraz chodnik. Dach stanowi natomiast kluczową przegrodę zewnętrzną chroniącą obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej do jego wnętrza. Jako element zewnętrzny jest szczególnie narażony na negatywne działanie czynników atmosferycznych. Jest to poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia (postępująca degradacja budynku). W ocenie organu II instancji jak najszybsze usunięcie tych nieprawidłowości, poprzez dokonanie stosownych robót budowlanych ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i eliminację zagrożeń dla zdrowia lub życia, a także przywróceniu się w obrębie budynku, a także przywrócenie wartości estetycznych obiektu zabytkowego.
Skargą A. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 42 k.p.a.; art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organy nadzoru budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. Pozyskane w sprawie protokoły z przeprowadzonych w 2020 i 2021 r. kontroli okresowej i rocznej z oraz z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w toku postępowania, bezspornie wskazują na spełnienie przesłanek wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Pomimo bowiem, że stan obiektu - w stosunku do stanu z 2019 r. – na skutek wykonanych przez skarżącego robót budowalnych uległ niewątpliwej poprawie (w szczególności w zakresie stanu dachu, który został w części wymieniony a w części przełożono dachówki) to jednak nie osiągnął on takiego stanu który eliminowałby zagrożenia określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 przywołanej wcześniej ustawy. Zdaniem Sądu w oparciu o materiał dowodowy organy prawidłowo wywiodły, że przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Pomimo bowiem skucia części tynku z elewacji nadal widoczne są zniszczenia tynków elewacyjnych w postaci przebarwień, zacieków, zawilgoceń korozji oraz miejscowych odparzeń i odspojeń – szczególnie na ścianie szczytowej północnej. Na murach zewnętrznych stwierdzone zostały ubytki w cegłach i spoinowaniach oraz uszkodzone gzymsy i obramowania okienne z ubytkami materiału jak też zdeformowane i skorodowane obróbki blacharskie. Nadto na konstrukcji drewnianej dachu stwierdzono ślady korozji biologicznej. Opisane uszkodzenia wskazują na zły stan techniczny obiektu wynikający z wieloletnich zaniedbań i braku działań naprawczych. Jednocześnie zły stan przegród zewnętrznych elewacyjnych stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Należy bowiem w ocenie Sądu zgodzić się z organami, że uszkodzenia i odspojenia tynków zewnętrznych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury co skutkuje zawilgoceniem muru i wzrostem wilgotności pomieszczeń, destrukcją cegieł i spoin a w konsekwencji obniżeniem trwałości murów zewnętrznych. Odspojone i niezabezpieczone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych mogą także zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku przez możliwość niekontrolowanego odpadnięcia. Powyższe wskazuje, że już tylko sam stan elewacji zewnętrznych spełnia przesłanki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego
Sąd podzielił także stanowisko organów (oparte o ustalenia kontrolne), że wykonane dotychczas roboty budowane zarówno w zakresie pokrycia dachowego jak i tynków elewacji nie przywracają należytego stanu technicznego budynku a tylko czasowo eliminują istniejące zagrożenie. Aktualne protokoły okresowej kontroli budynku, stan pokrycia dachowego – po wykonanych pracach – oceniają jako średni i zalecają docelowo kompleksowy jego remont, a obecnie uzupełnienie ubytków, oczyszczenie dachówek oraz impregnację konstrukcji drewnianej dachu. PINB nie nałożył jednak obowiązku wymiany całego pokrycia dachowego poprzestając tylko na obowiązku oczyszczenia dachówek i zaimpregnowania konstrukcji drewnianej dachu, uznając, że takie roboty eliminują zagrożenie. Organ trafnie jednak uznał, że wykonane po nakazie z 2019 r. skucie tynków elewacji nie usunęło istniejącego zagrożenia. Nadal bowiem ustalenia kontrolne wykazują odspojone i odparzone tynki które jak wcześniej opisano stwarzają zagrożenie dla mienia oraz życia i zdrowia ludzi.
Sąd podkreślił przy tym, że skarżący powyższych ustaleń w istocie nie kwestionuje. W konsekwencji skarga nie kwestionuje także obowiązków nałożonych w pkt 1 -3 decyzji PINB. Sporny jest natomiast obowiązek nałożony w pkt 4 decyzji nakazujący wykonanie remontu elewacji budynku przez odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich. Nakaz ten – zdaniem strony skarżącej – nałożony został bezpodstawnie i za mocno ingeruje w prawo własności. Skarżący podnosi, że jest w trakcie usuwania tynków i ma zamiar pozostawić nietynkowane ściany zewnętrzne w formie murów licowych, co jego zdaniem jest dopuszczalne i prowadzące do odpowiedniego stanu technicznego. Organy tej okoliczności nie analizowały i w żaden sposób nie wykazały, że wykonanie obowiązku określonego w pkt 4 decyzji jest niezbędne dla odtworzenia odpowiedniego stanu technicznego budynku. Sąd nie podzielił jednak tego zarzutu skargi. Wskazał, że przede wszystkim nie można zgodzić się z prezentowaną w niej argumentacją, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu (o którym stanowi art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego) jako pojęcie nieostre, powinno odnosić się tylko do obowiązujących przepisów, tzn. że obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym tylko gdy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi a stan ten może być wykazany przez organy jedynie poprzez odwołanie się do odpowiednich przepisów, które zostały naruszone tym (nieodpowiednim) stanem technicznym.
Powołując się na orzecznictwo Sąd wyjaśnił, że "nieodpowiedni stan techniczny" o którym mowa w art. 66 ust. 1 ww. ustawy, to stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów i właściwej dbałości o stan techniczny. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie zdaniem Sądu wskazuje, że stan w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt, w szczególności co do konstrukcji dachu jak też stanu elewacji, jest wynikiem wieloletnich zaniedbań wynikających ze zużycia i braku właściwego użytkowania, remontów i dbałości o stan techniczny. W świetle przedstawionej wyżej definicji spełnia on zatem kryteria nieodpowiedniego stanu technicznego.
Jednocześnie Sąd podkreślił, iż dostrzega poglądy orzecznictwa, według których nieodpowiedni stan techniczny budynku jest wynikiem nie tylko zużycia technicznego lub zdarzeń które miały miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania ale także, naruszenia przepisów techniczno-budowalnych (o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę). W ocenie Sąd w oparciu o powyższe poglądy nie można jednak – jak czyni to skarżący - utożsamiać nieodpowiedniego stanu technicznego wyłącznie z sytuacją opartą na niezgodności tego stanu z przepisami techniczno-budowalnymi. Niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi nie musi być bowiem wyłączną przyczyną nieodpowiedniego stanu techniczno-budowlanego (wystąpienie tego rodzaju niezgodności może być wręcz następstwem samowoli budowlanej). W związku z powyższym, stwierdzając nieodpowiedni stan techniczny obiektu, organy nie miały obowiązku wskazywania konkretnych przepisów techniczno-budowalnych – nawet gdyby takie były naruszone. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3741/19, w którym podniesiono, że "przepisy (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), określają wymogi dotyczące projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nie wymogi dotyczące warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie przewidziano obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jakie przepisy rozporządzenia zostały naruszone stanem technicznym budynku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie musi być równoznaczny z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle wynika bowiem z jego zużycia, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Co więcej, nie każde wymagania odnoszące się do nowo wznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach rozporządzenia. Te bowiem wielokrotnie odsyłają do polskich norm budowlanych, które zatwierdzane są wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemniej jako takie nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Z przedstawionych powyżej względów, podanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest wystarczające. (...) Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji. W sytuacji zatem, gdy w aktach sprawy znajdują się uznane przez organ za wiarygodne i przywołane w uzasadnieniu decyzji dowody, wymóg odniesienia się do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy uznać za nieznajdujący podstawy w obowiązujących przepisach (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2619/17; z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1123/14)". Podzielając w całości przedstawione wyżej stanowisko Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że organ nadzoru budowlanego spełnił powyższe wymagania. Nakładając obowiązek w pkt 4 decyzji, PINB wyjaśnił bowiem, że dla przywrócenia należytego stanu technicznego nie wystarczy samo usunięcie bezpośredniego zagrożenia przez skucie odspojonych i odparzonych tynków ale konieczny jest także remont przegród elewacyjnych przywracający ich pierwotną sprawność techniczną. Nałożenie takiego obowiązku uzasadnia cel decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jakim jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego, przez który w orzecznictwie rozumie się stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Mając zaś na uwadze, że konieczność wykonania remontu elewacji wynika także z okresowych kontroli obiektu, w których stan elewacji oceniono jako zły i zalecono jej remont, uznać zdaniem Sądu należy, że organ w dostateczny sposób wykazał jakimi względami kierował się nakładając obowiązek określony w pkt 4 decyzji. Za nietrafiony zatem należy w ocenie Sądu uznać podniesiony w skardze argument wskazujący, że w zakresie przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego elewacji budynku wystarczającym byłoby – zgodnie z zamiarem skarżącego - poprzestanie na skuciu tynków i pozostawienie muru licowego. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem wpisanym do rejestru zabytków i z tej racji objętym ochroną o jakiej stanowi ustawa o ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jej art. 5 właściciel lub posiadacz zabytku ma zapewnić jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie; ma też korzystać z zabytku w sposób zapewniający jego trwałe wartości. W związku z tym wszelkie prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – w szczególności polegające na ingerencji w jego substancję i powodujące zmiany – wymagają pozwolenia konserwatora zabytków. Na okoliczność tę zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru budowalnego. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy ma ona znaczenie także w kontekście obowiązku kwestionowanego przez skarżącego. Skoro bowiem przedmiotowy obiekt zabytkowy posiadał otynkowaną elewację (chronioną jako zabytkowa), to przywrócenie go do pełnej sprawności technicznej także z tego względu wymagało odtworzenia takiej elewacji a nie pozostawienia muru bez tynku - tym bardziej, że skarżący nie ujawnił zezwolenia konserwatora na dokonanie zmian w zewnętrznej elewacji obiektu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przedstawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazujące na wadliwość sporządzenia uzasadnienia oraz brak rozważenia przez organ, czy konieczność wykonania prac określonych w pkt 4 decyzji wiąże się z wyeliminowaniem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, jak też wiążący się z tą oceną zarzut naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną A. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni organów I i II instancji administracji dotyczącej art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej P.b.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ocena czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, nie musi odnosić się do obowiązujących przepisów, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że nieprawidłowy stan techniczny obiektu wskazany w tym przepisie musi prowadzić do naruszenia określonych norm prawa budowlanego, a to przepisów techniczno-budowlanych, które odnoszą się do prawidłowego stanu technicznego obiektów z uwagi na ich przeznaczenie oraz sposób użytkowania.
II. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji administracyjnej wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
b) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przejawiające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia oraz nieprawidłowym ustaleniem stanu prawnego sprawy - w związku z brakiem rozważenia przez organ drugiej instancji tego, czy konieczność wykonania dodatkowych prac nałożonych na skarżącego w pkt 4 decyzji organu I instancji wiąże się z koniecznością wyeliminowania powołanego w decyzji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, w sytuacji gdy odtworzenie wypraw tynkarskich i powłok malarskich nie jest konieczne do odtworzenia odpowiedniego stanu technicznego z uwagi na możliwość pozostawienia ścian licowych po ich odpowiedniej naprawie i impregnacji lub zastosowania innych środków najmniej uciążliwych dla adresatów nakazu;
c) art. 97 ust.1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., a to opinii technicznej celem wykazania faktu możliwości przeprowadzenia remontu w sposób mniej uciążliwy dla właścicieli budynku i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego.
Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. skarżący przedstawił kolejną opinię techniczną z maja 2025 r., w której wskazano, iż możliwe jest wykonanie przedmiotowego remontu w sposób mniej uciążliwy dla właściciela budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw a nadto Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., stąd skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez WSA we Wrocławiu była decyzja organów nadzoru budowlanego podjęta w trybie art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 P.b. nakładająca na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez: 1/ skucie odspojonych i uszkodzonych tynków, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, poprawienie mocowań obróbek blacharskich gzymsów i obramień okiennych (usunięcie luźnych i uszkodzonych elementów obróbek) na elewacji frontowej; 2/ uzupełnienie ubytków w pokryciu z dachówki, oczyszczenie dachówek z porostów i zaprawy uszczelniającej, naprawę bądź wymianę obróbek blacharskich pasów nad rynnowych, oczyszczenie konstrukcji drewnianej dachu ze śladów korozji biologicznej i zaimpregnowanie środkami grzybobójczymi, zabezpieczenie miejsc styku muru z drewnem papą zgodnie z zasadami wiedzy technicznej; 3/ naprawę ścian zewnętrznych, gzymsów, obramień okiennych w miejscach ubytków, spękań i uszkodzeń mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie znanych metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego; 4/ remont elewacji budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich elewacji.
Jak trafnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne organów administracji (oparte o czynności kontrolne) wykazały, że wykonane dotychczas (w prowadzonym od 2019 r. postępowaniu) roboty budowane zarówno w zakresie pokrycia dachowego jak i tynków elewacji nie przywracają należytego stanu technicznego budynku a tylko czasowo eliminują istniejące zagrożenie. Aktualne protokoły okresowej kontroli budynku, stan pokrycia dachowego – po wykonanych pracach – oceniają jako średni i zalecają docelowo kompleksowy jego remont, a obecnie uzupełnienie ubytków, oczyszczenie dachówek oraz impregnację konstrukcji drewnianej dachu. Słusznie podzielono stanowisko organu nadzoru budowlanego, że wykonane po nakazie z 2019 r. skucie tynków elewacji nie usunęło istniejącego zagrożenia. Nadal bowiem ustalenia kontrolne wykazują odspojone i odparzone tynki które stwarzają zagrożenie dla mienia oraz życia i zdrowia ludzi.
Sąd podkreślił przy tym, że skarżący powyższych ustaleń w istocie nie kwestionuje. W konsekwencji skarga nie kwestionowała także obowiązków nałożonych w pkt 1 - 3 decyzji PINB. Sporny jest natomiast obowiązek nałożony w pkt 4 decyzji nakazujący wykonanie remontu elewacji budynku przez odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich.
Również i skarga kasacyjna nie kwestionuje tych elementów decyzji nakładającej na współwłaścicieli budynku obowiązków opisanych wyżej w decyzji PINB dla miasta Wrocławia zawartych w pkt od 1 do 3, natomiast odnosi się wyłącznie do kwestii przyjęcia w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i nakazania podjęcia czynności w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. wobec opisanego wyżej pkt 4 decyzji pierwszoinstancyjnej. Przedstawione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania pozostają jednak całkowicie chybione w okolicznościach tej sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady słusznie uznano, w realiach tego postępowania prowadzonego od 2019 r. nakładając obowiązek w pkt 4 decyzji, że dla przywrócenia należytego stanu technicznego nie wystarczy samo usunięcie bezpośredniego zagrożenia przez skucie odspojonych i odparzonych tynków i dokonania następnie ich naprawy (są to obowiązki zawarte w pkt 1-3 decyzji pierwszoinstancyjnej) ale konieczny jest także remont przegród elewacyjnych przywracający ich pierwotną sprawność techniczną. Nałożenie takiego obowiązku uzasadnia cel decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jakim jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego, przez który w orzecznictwie rozumie się stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Jest to o tyle istotne, że w toku postępowania ustalono, iż stan elewacji jest zły i zalecono jej remont, co niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę obowiązku określonego w pkt 4 decyzji. Warto nadto w tym zakresie podnieść, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem położonym na terenie objętym ochroną konserwatorską a więc i budynek ten podlega takiej ochronie (budynek mieszkalny przy [...] [...] w [...] położony jest na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]dnia 7 września 2004 r.) i z tej racji objęty jest ochroną o jakiej stanowi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jej art. 5 właściciel lub posiadacz zabytku ma zapewnić jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie; ma też korzystać z zabytku w sposób zapewniający jego trwałe wartości. W związku z tym wszelkie prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – w szczególności polegające na ingerencji w jego substancję i powodujące zmiany – wymagają pozwolenia konserwatora zabytków. Na okoliczność tę zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru budowalnego. Słusznie więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy ma ona znaczenie także w kontekście przedmiotowego obowiązku skoro ten obiekt zabytkowy posiadał otynkowaną elewację (chronioną jako zabytkowa), zatem przywrócenie go do pełnej sprawności technicznej także z tego względu wymagało odtworzenia takiej elewacji a nie pozostawienia muru bez tynku - tym bardziej, że skarżący nie ujawnił zezwolenia konserwatora na dokonanie zmian w zewnętrznej elewacji obiektu.
Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość nałożonego obowiązku w zakresie pkt 4 decyzji pierwszoinstacyjnej, co zostało należycie udokumentowane zebranym materiałem dowodowym sprawy.
Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. przyjmując, iż ocena stanu technicznego danego obiektu jako nieodpowiedniego nie musi odnosić się do obowiązujących przepisów, gdy tymczasem zdaniem strony skarżącej nieprawidłowy stan techniczny obiektu wskazany w tym przepisie musi prowadzić do naruszenia określonych norm prawa budowlanego.
Zgodnie z przepisami P.b. do podstawowych obowiązków właścicieli i zarządców obiektów budowlanych należy utrzymywanie i użytkowanie obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. - zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
Tym samym, pod pojęciem właściwego utrzymania obiektów należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. W przypadku stwierdzenia, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust.1 pkt 1-4 P.b.). Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 P.b. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z 14 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1420/96). Niewątpliwie jest to przepis, który bezpośrednio ingeruje w sferę prawa własności, wymuszając na właścicielu obowiązek określonego zachowania, lecz przepis ten ma na celu utrzymanie odpowiedniego stanu obiektu, zgodnie z zasadami prawidłowego i bezpiecznego użytkowania obiektu.
Norma art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. znajduje zastosowanie jeśli ustalenia organów wskazują, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Oznacza to, że stan techniczny obiektu wymaga naprawy poprzez podjęcie czynności, które doprowadzą do odzyskania obecnie utraconych pierwotnych cech i właściwości. Nie znajduje zatem zastosowania kiedy obiekt nie utracił jeszcze swoich właściwości a wymaga jedynie konserwacji czyli zabezpieczenia jego właściwości przed degradacją. Podzielić należy stanowisko, że art. 66 P.b. w żaden sposób nie odnosi się do konieczności zachowania obiektu w niezmienionym (nieodpowiednim) stanie technicznym i na jego mocy nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania obowiązków związanych z konserwacją obiektu. Przeciwnie - chodzi o odtworzenie poprzedniego stanu technicznego, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu, zaś nakazy w nim określone mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 4 tego przepisu, w tym wykonania robót naprawczych, mających cechy co najmniej remontu, a nie tylko konserwacji obiektu- patrz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 649/22. Czyli nakaz orzeczony w pkt 4 decyzji pierwszoinstancyjnej może dotyczyć także podjęcia czynności, które doprowadzą do odzyskania obecnie utraconych pierwotnych cech i właściwości obiektu.
Poza tym należy dodać, iż celem art. 66 P.b. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Z uwagi na fakt, że brak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie istnieje również przepis prawa materialnego, który nakładałby na organ nadzoru budowlanego obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jakie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały naruszone stanem technicznym budynku, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Za wystarczające należy uznać wskazanie w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. co skutecznie uczyniono w tej sprawie.
Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego niekoniecznie musi być wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, zazwyczaj jest bowiem wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nie przeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw, do czego doszło w niniejszej sprawie. Niezależnie nawet od powyższego, obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można wywodzić również dlatego, że nie każde wymagania odnoszące się do nowowznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów, mają swoje odzwierciedlenie w przepisach tego rozporządzenia. Część wymagań z tym związanych wynika np. z polskich norm budowlanych, zatwierdzonych wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemających jednak charakteru powszechnie obowiązującego prawa - por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2619/17, z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1123/14.
Dotychczasowe rozważania przedstawione powyżej uzasadniają stanowisko, iż nie można skutecznie wskazywać w niniejszej sprawie, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7, 77 107 § 3 k.p.a. czy art. 42 § 1 k.p.a. w sposób opisany w petitum kasacji. W sprawie tej wbrew stanowisku skarżącego wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności mając wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo po wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 10/20 przeprowadzono wymagane postępowanie dowodowe, które doprowadziło do poczynienia wystarczających ustaleń by zastosować podstawę materialnoprawną w szczególności z art. 66 ust.1 pkt 3 P.b., do czego odnosi się przecież skarga kasacyjna. Powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej nie zostały naruszone, przy czym w skardze kasacyjnej, w tym jej motywach, brak jest precyzyjnego wyjaśnienia tej formy zarzutu. Nie oznaczono w jakiejkolwiek formie, na czym miałoby polegać obraza przepisu art. 42 § 1 k.p.a., dot. miejsca, w którym doręcza się osobom fizycznym korespondencję.
Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przepisu art. 97 ust.1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Przepis art. 97 ust.1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie spraw i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przypadku obiektów zabytkowych oprócz obowiązków ciążących na właścicielu na mocy przepisów budowlanych, zgodnie art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega, m.in. na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.
W sytuacji, gdy na obiekcie budowlanym, podlegającym ochronie konserwatorskiej, stwierdzone zostaną nieprawidłowości zagrażające bezpieczeństwu, organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz usunięcia tych nieprawidłowości na podstawie art. 66 P.b. Równocześnie, konieczne jest uwzględnienie przepisów dotyczących ochrony zabytków i podjęcie działań zgodnych z konserwatorskimi wytycznymi.
W tej sprawie jak wyżej już zaznaczono, ochroną konserwatorską objęty jest historyczny układ urbanistyczny miasta [...] a więc i znajdujący się na nim, stanowiąc element tego układu, budynek przy ul. [...] [...] w [...]. Fakt ten był jednak brany pod uwagę zarówno przez organ administracji, który wprost powoływał się na potrzebę zapewnienia ochrony konserwatorskiej spornego obiektu przy konstruowaniu obowiązków nakładanych na stronę skarżącą w trybie art. 66 P.b. Właśnie z momentem objęcia ochroną konserwatorską spornego zabytku powstała konieczność utrzymania go w należytym stanie technicznym wymagającym podejmowania czynności i wykonania robót mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Powołany przepis art. 66 P.b. służy więc usunięciu powstałych nieprawidłowości i jak już wyżej zaznaczono pozwala na odtworzenie poprzedniego stanu technicznego, dla zachowania wartości historycznej obiektu budowlanego.
Niemniej jednak przed wydaniem skarżonej decyzji nie toczyło się przed organami konserwatorskim inne postępowanie, od którego uzależnione byłoby wydanie decyzji w tej sprawie. Zatem nie istniało jakiekolwiek zagadnienie prejudycjalne uzasadniające zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej poza powołaniem się na powyższy zarzut nie przedstawiono wymaganej argumentacji na jego poparcie. Zdaniem NSA w realiach tej sprawy trudno mówić by jakiekolwiek zagadnienie prejudycjalne z uwagi na wymogi konserwatorskie determinowało potrzebę uprzedniego zajęcia stanowiska organu konserwatorskiego. Zarzut naruszenia art. 97 ust.1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny.
W przepisach P.b nie ma takiej normy jak w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 53 ust. 4 pkt 2, zobowiązującej organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia jej z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Natomiast art. 39 ust.1 P.b. statuuje zasadę , że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną (wpis do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do zabytków) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót. Taki przypadek nie ma miejsca w tej sprawie. Również przepis art. 39 ust. 2 i 3 P.b. nie ma zastosowania w tym postępowaniu, bowiem dotyczy on odpowiednio nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jak i zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Przede wszystkim jednak postępowanie prowadzone w trybie art. 66 P.b. w ujęciu do zabytkowego układu urbanistycznego miało na celu zachowanie wartości historycznych spornego obiektu znajdującego się w granicach tego układu urbanistycznego, stąd nałożone obowiązki sprowadzają się odtworzenia zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich oraz wymiany zużytych obróbek blacharskich elewacji nie ingerując w materię budynku, która wymagałaby stanowiska konserwatorskiego zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Powyższe jednak nie oznacza, iż w przypadku wykonywania nakazanych obowiązków objętych zaskarżoną decyzją w przypadku powstania wątpliwości związanych z doborem odpowiednich metod jego realizacji powstanie zagadnienie budzące wątpliwości natury konserwatorskiej to strona zobowiązana jest wówczas podejmować odpowiednie działania po zawiadomieniu organu konserwatorskiego z uwagi właśnie na zabytkowy charakter układu urbanistycznego miasta [...]. Wszelkie bowiem działania zachowawcze wobec obiektu a związane z wykonawstwem przy ewentualnie występujących wątpliwościach z wyborem metody ich realizacji rozstrzyga wówczas organ konserwatorski.
Jednocześnie na koniec należy podnieść, iż przedstawiona do skargi opinia techniczna z 2022 r. jak i dołączona w trakcie rozprawy przed NSA kolejna z maja 2025r. w zakresie przeprowadzenia remontu w sposób mniej uciążliwy dla właściciela budynku nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem nie mogły być uwzględnione przez Sąd odwoławczy.
Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania.
Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy.
Niemniej jednak podstawowe znaczenie dla nieuwzględnienia obu tych dowodów ma okoliczność, iż są to niewątpliwie pisma sporządzone w 2022 i 2025 r. już po wydaniu zaskarżonej a ocenianej przez Sądy administracyjne decyzji z 21 października 2021 r. i nie mają charakteru dowodu z dokumentów.
Zasadą jest bowiem orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności.
Nie powinno budzić wątpliwości, że opiniom sporządzonym na zlecenie strony, a tak jest w tej sprawie, nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową. Sąd Najwyższy na tle analogicznego uregulowania dowodu z opinii biegłego w Kodeksie postępowania cywilnego przyjął, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyrok SN z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt I CKN 92/00). W ocenie składu orzekającego w sprawie stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Opiniom takim wprawdzie przydaje się też walor dokumentów prywatnych (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00). Odróżnić należy je jednak od dowodu z opinii biegłych. Jeżeli zatem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, dowód z opinii biegłego nie może być zastąpiony dowodem z prywatnej opinii.
Wobec tych konstatacji Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się podstaw prawnych do tego, aby opracowanie przygotowane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi uznać za dowód uzupełniający z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego zapatrywania przeczyłoby funkcji pełnionej przez środki dowodowe, którymi są opinia biegłego i ekspertyza naukowa. Brak jest przeszkód do posługiwania się nimi na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Korzystania z takich środków nie dopuszczają jednak przepisy p.p.s.a. - patrz wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2466/10.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i wniosków w niej zawartych.
Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.