II OSK 1886/23

II OSK 1886/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1336/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust.1, art. 3 pkt 3a , art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K., M. K., P. K., A. K., A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1336/22 w sprawie ze skargi I. K., M. K., P. K., A. K., A. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r., nr 772/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu "Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kralowie", wpisuje "Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek R. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1336/22 oddalił skargę I. K., M. K., P. K., A. K., A. O. (skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. nr 772/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. nr 29/22, którym, na podstawie art. 48 w zw. z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej pr.bud.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...] oraz nakazał skarżącym zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także zasądzenie od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono nadto o dopuszczenie jako dowód dokumentów w postaci:
1. zgłoszenia budowy 2 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.161.2021.KB;
2. zgłoszenia budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz utwardzenie terenu na części działki nr ewid. [...], zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.337.2021.KB;
3. zgłoszenia budowy 2 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.660.2020.KB;
4. pisma Starosty [...] wydanego dnia 15.12.2021 r. w sprawie oznaczonej nr GG-RDG.6124.25.2021;
5. decyzji nr PO.3120.3879.2023 z 07.02.2023 r. Wójta Gminy [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2023.
Sądowi I instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 (w poprzednim stanie prawnym), art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej, które przejawiało się w nieprawidłowym uznaniu, że:
a. utwardzenie pasa służebności działek [...] stanowiło budowę budowli, podczas gdy stanowiło utwardzenie terenu będące urządzeniem budowlanym związanym z budową na działkach [...] oraz częściowo [...] budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a dokonanych na podstawie:
- zgłoszenia budowy 2 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.161.2021.KB,
- zgłoszenia budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz utwardzenie terenu na części działki nr ewid. [...], zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.337.2021.KB,
- zgłoszenia budowy 2 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, zarejestrowanego pod sygnaturą AB.6743.660.2020. KB,
wobec których Starosta nie zgłosił sprzeciwu, a powyższe zostały zrealizowane;
b. utwardzenie pasa służebności działek [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy utwardzenie to nie wymagało ani konieczności pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;
c. o zakwalifikowaniu pasa służebności na działkach o nr ewid. [...] jako budowli decydowało przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntów [...], jako działki budowlanej, podczas gdy w świetle poglądów judykatury o takim zakwalifikowaniu jako budowli decyduje brak związku funkcjonalnego z innym obiektem budowlanym; tymczasem w niniejszej sprawie utwardzenie pasa służebności nie stanowiło budowli, gdy pomiędzy przedmiotowym utwardzeniem, a prowadzoną budową obiektów na działce [...] i częściowo [...] istnieje związek funkcjonalny, a wobec czego utwardzenie pasa służebności stanowiło urządzenie budowlane;
2. art. 4, art. 6 pr.bud. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 59, art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 1 pkt 4, art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż o charakterze przeznaczenia gruntu, a w konsekwencji o tym czy działka ma charakter budowlany czy rolny decyduje informacja z ksiąg wieczystych - co doprowadziło do błędnego uznania, że działki o nr ew. [...] maja charakter rolny i niemożliwe było przeprowadzenie przedmiotowej budowy (bez uzyskania pozwolenia na budowę), a koniecznym stało się wdrożenie postępowania legalizacyjnego, podczas gdy:
a. w myśl decyzji o warunkach zabudowy (w aktach sprawy) działki o nr ewid. [...] stanowią działkę budowlaną o klaso użytkach V i VI, przy czym oznaczenie jest wtórne (organ I Instancji zupełnie pominął, iż prima facie zgłoszenie w księgach wieczystych przeznaczenia gruntu jako grunt budowlany ma charakter jedynie podatkowo-ewidencyjny, a nie stanowi o przeznaczeniu gruntu, co czyni się dopiero po normalnoprawnym przystąpieniu do użytkowania);
b. z pisma Starosty [...] wydanego dnia 15.12.2021 r. w sprawie oznaczonej nr GG-RDG.6124.25.2021 wynika, że działka sąsiadująca do działek [...], a mianowicie o nr ewid. [...] położona w [...], w klasie gruntu RV i RVI zgodnie z mapą glebo-rolniczą objęta jest glebą pochodzenia mineralnego, oznaczoną symbolem Bw-gleby brunatne i gleby kwaśne, tym samym nie podlega wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej;
3. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 760, ze zm.; dalej zwanej u.d.p.) w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud. poprzez przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżących, polegające na utwardzeniu terenu poprzez wysypanie na jego powierzchni żwiru będące przygotowaniem do prowadzenia na nieruchomości o charakterze budowlanym inwestycji budowlanej, są w istocie drogą jako budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 pr.bud., w sytuacji gdy w rzeczywistym stanie faktycznym, wykonany przez skarżących dojazd nie stanowi całości techniczno- użytkowej, o której mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p.
Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w nieprawidłowym przyjęciu w toku kontroli sądowoadministracyjnej, że w postępowaniu administracyjnym ustalono rodzaj prac wykonanych przez skarżących podczas przygotowania terenu do utwardzenia, a następnie wykonania tychże prac, gdy okoliczności faktyczne wyraźnie wskazują, iż prace polegały wyłącznie na zdjęciu 20 cm warstwy humusu i wysypaniu warstwy tłucznia oraz żwiru i wyrównanie dostarczonego materiału, celem stworzenia odpowiedniego dojazdu do planowanej (notabene istniejącej) inwestycji, pomimo wyraźnie wskazywanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń. Organ oparł swoje wywody wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej poczynionej podczas pierwszej kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia 10.11.2020 r. o sygnaturze NB.5140.2.212.2020, gdy prace związane z utwardzeniem były na etapie realizacji. Ponadto, odnosząc się do rodzaju gruntu, na którym powstało utwardzenie, organ przyjął nijako z góry, że skoro nie ma zabudowania na tymże gruncie (na dzień wykonywania utwardzenia), to ma ono przeznaczenie rolne, bez badania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym faktu prowadzenia przez skarżących na tymże terenie prac budowlanych polegających na budowie 5 budynków rekreacji indywidualnej, a także wydania przez Wójta Gminy [...] dnia 07.02.2023 r. decyzji nr PO.3120.3879.2023 w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2023, z którego wynika, iż grunty te przeznaczone są pod działalność gospodarczą, a zatem nie mogą mieć charakteru rolnego, jak wskazywał to organ I Instancji. Organ oparł swoje ustalenia wyłącznie na treści wynikającej z księgi wieczystej o numerze [...], powadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], która to treść ma wyłącznie charakter ewidencyjno - podatkowy i nie stanowi o przeznaczeniu gruntu;
2. art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez organ I instancji sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, z uwagi na niedokładne zbadanie oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, jakoby na gruncie powstała droga, a wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, a nie utwardzenie szlaku drogowego nietrwale z gruntem związanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że powstała budowla, do której zastosowanie ma procedura naprawcza (legalizacja) określona w art. 48-49 pr.bud., podczas gdy sporne utwardzenie terenu nie wyczerpuje pojęcia drogi, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p., bowiem nie stanowi całości techniczno-użytkowej, tj. nie posiada odwodnienia, przepustek, studzienek.
W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2023 r. uczestnik postępowania R.R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Poprzez zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. - w znacznej części poruszające tożsame zagadnienia - skarżący dążą do podważenia prawidłowości dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych, a w konsekwencji zasadności skierowania do nich postanowienia o wstrzymaniu budowy, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. Według skarżących w sprawie tej nie doszło, jak ustaliły to organy, do budowy drogi, tj. obiektu liniowego o którym mowa w art. 3 pkt 3a pr. bud., a utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Takiego pozwolenia wymaga natomiast budowa drogi (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 3a pr.bud).
Wyjaśnić więc trzeba, że utwardzenie powierzchni gruntu może być urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr.bud, ale może być rodzajem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud (np. placem składowym). Z uwagi na to, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest uregulowane w art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud jako wykonywanie innych robót budowlanych niż budowa z ust. 1, wyjściowo należy przyjąć zamierzenie ustawodawcy, zgodnie z którym utwardzenie nie prowadzi do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, chyba że sposób jego wykonania (sposób utwardzenia powierzchni gruntu) i pełniona funkcja (samodzielność, odrębność, brak roli służebnej wobec budynku, który również i bez utwardzenia może funkcjonować) będą wykraczać poza dopuszczalne granice zakwalifikowania robót jako utwardzenia a nie budowli.
Oceniając legalność wykonanych robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 pr.bud.) albo budowy prowadzącej do powstania obiektu budowlanego, należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając w myśl art. 3 pkt 9 pr.bud. możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót. Innymi słowy, kwalifikacja w konkretnej sprawie będzie zależała od zastosowanej techniki wykonania robót, rodzaju użytych materiałów budowlanych, ale także pełnionej przez utwardzenie funkcji, czy celów którym służy.
Uwaga ta jest istotna, gdyż dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przy użyciu ciężkiego sprzętu i polegały na zdjęciu warstwy biologicznie czynnej (humusu), wykonaniu korytowania na głębokość ok 30 cm, a następnie wykonaniu podbudowy drogi wraz z zagęszczeniem - kamieniem o frakcji 80 mm i nadaniu jej odpowiedniej nośności oraz stateczności. W ich wyniku powstał utwardzony ciąg pieszo-jezdny stanowiący drogę dojazdową do budynków rekreacji indywidualnej, którego szerokość waha się od 3,50 do 4,68 m. W północno-zachodniej części działek nr ewid. [...] wykonane zostały poszerzenia utwardzenia przed powstałymi budynkami służące komunikacji i miejsc postojowych. W części północno-wschodniej działki nr ewid. [...] zrealizowano również poszerzenie utwardzenia w strefie zjazdu z drogi na działce nr ewid. [...] o zatokę o wymiarach 16,40 x 4,5 m. Wzdłuż zachodniej części zatoki biegnie drewniane ogrodzenie tj. żerdzie wraz z przestawnym szlabanem. W tej sytuacji powoływana przez skarżących okoliczność, że pomiędzy utwardzonym pasem służebności a prowadzoną budową obiektów na działce nr ewid. [...] i częściowo nr ewid. [...] istnieje związek funkcjonalny nie przesądza jeszcze, że utwardzenie pasa służebności doprowadziło do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 pr.bud.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud., do którego zaliczają się budowle - obiekty liniowe, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 pr.bud. Sporna inwestycja odpowiada też definicji obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a pr.bud. Zgodnie z tą legalną definicją przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. W pozostałej części definicja ta tylko przykładowo wymienia jakie obiekty budowlane należy uznawać za obiekty liniowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zakwalifikowanie dróg, jako obiektów liniowych, do budowli (art. 3 pkt 3 i pkt 3a pr.bud.), przy jednoczesnym braku definicji legalnej tego obiektu, nakazuje stosowanie szerokiej wykładni. Przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej, np. płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. wyroki NSA z dni: 12 czerwca 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 1698/16, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3370/14, 28 listopada 2014 r. II OSK 1147/13. Na uwagę zasługuje, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych m.in. droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg jest drogą wewnętrzną.
Samo twierdzenie skarżących, że dokonali jedynie utwardzenia terenu nie jest wystarczające, ponieważ w rzeczy samej takie utwardzenie terenu, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, nie jest utwardzeniem gruntu samym w sobie, lecz stanowi wykonanie drogi wewnętrznej stanowiącej dojście i dojazd do pięciu budynków rekreacji indywidualnej. Nawiązując do przytoczonej przez nich argumentacji wyjaśnić trzeba, że wykonanie robót budowlanych na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej nie oznacza automatycznego przyjęcia, że roboty te zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jak już zaznaczono, oceniając charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako utwardzenie terenu, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić zastosowaną technikę wykonania robót, rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2363/14, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1240/19, z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2266/19). Organy nadzoru nie mogły pominąć sposobu korzystania z przedmiotowego obiektu jako drogi dojazdowej do budynków rekreacji indywidualnej, jak i rodzaju użytych materiałów budowlanych oraz sposobu wykonania robót.
W konsekwencji irrelewantne znaczenie dla wyniku sprawy ma charakter działek inwestycyjnych, który stał się przedmiotem rozważań zarówno organów, jak i Sądu I instancji. Nawet gdyby przyjąć, jak wskazują skarżący, że wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 15 maja 2019 r. ustalającej warunkach zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości wywołało taki skutek, że rolne działki zyskały przeznaczenie budowlane (pogląd taki zaaprobował np. NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1382/15), to w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud., którego realizacja zwolniona jest w myśl tego przepisu z wymogu uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Podsumowując, skoro wybudowany obiekt jest obiektem liniowym w postaci drogi wewnętrznej, to do jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego to obowiązku skarżący nie dopełnili. Przyjęcie, iż inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane przy budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 48 pr.bud. (ten kluczowy dla wyniku sprawy przepis stanowiący postawę skarżonego postanowienia został pominięty przez autorkę skargi kasacyjnej w podstawach kasacyjnych).
Ocena ta czyni zarzuty kwestionujące poprawność dokonanej i zaakceptowanej przez Sąd I instancji kwalifikacji robót budowlanych, tj. naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. (przepis ten stanowi odpowiednik art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud., niezasadnymi.
Z wskazanych przyczyn zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 4, art. 6 pr.bud. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 59, art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 1 pkt 4, art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż o charakterze przeznaczenia gruntu, a w konsekwencji o tym czy działka ma charakter budowlany decyduje informacja z ksiąg wieczystych. Co się tyczy zarzutów odniesionych do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to przywołane przez autorkę skargi kasacyjnej jednostki redakcyjne w ustawie tej nie występują. Choć z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej intencją było sięgnięcie po regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i stosownie do art. 176 p.p.s.a. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, które to wymogi w tym wypadku nie zostały przez autorkę tego środka zaskarżenia zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Także z tego powodu, zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.
Nie są trafne także zarzuty odniesione do art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy, a jego ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Szczegółowe ustalenia organów znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności w opinii geodezyjnej sporządzonej do postępowania sądowego sygn. [...], dokumentacji fotograficznej i protokole kontroli z dnia 15 czerwca 2021 r., który - co wymaga podkreślenia - został podpisany przez pełnomocnika skarżących bez wniesienia zastrzeżeń. Argumenty na poparcie zarzutów dotyczących poczynienia w sprawie błędnych ustaleń faktycznych mają jedynie charakter polemiczny z wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Przede wszystkim skarżący nie wskazali okoliczności - które znajdowałyby oparcie w materiale dowodowym sprawy - przemawiających za przyjęciem, że zrealizowane przez nich roboty budowlane należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 pr.bud. zwolnione z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Dodać trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 78/18). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno i precyzyjnie. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy też oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania, co w istocie było intencją autorki skargi kasacyjnej i jest niedopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie oczywistej niedokładności w oznaczeniu organu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.
Nie podlegał uwzględnieniu wniosek o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.