II OSK 1885/24

II OSK 1885/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 49/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 3 pkt 2 u.o.c., art. 211 ust. 1 u.o.c.,
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c i 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 49/24 w sprawie ze skargi Z.E. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 4 i w tej części oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 maja 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 49/24, rozpoznając skargę Z.E. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 maja 2023 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Jednocześnie Sąd Wojewódzki zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Z.E. – obywatelka Arabii Saudyjskiej wystąpiła do organu w dniu 5 maja 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniach 10 i 13 listopada 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenia w związku z przewlekłym działaniem organu, które pozostały bez odpowiedzi. Następnie, pismem z 27 stycznia 2024 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody.
Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił zagadnienia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a. oraz terminy rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519), zwanej dalej u.o.c.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda Śląski nie wydał decyzji w terminie, co potwierdza, że dopuścił się bezczynności w sprawie.
Sąd pierwszej instancji za nietrafne uznał powoływanie się przez organ na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), zwanej dalej specustawą ukraińską. Sąd stwierdził, że nie ma w sprawie zastosowania dodany art. 1 pkt 32 ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.) i obowiązujący z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 32 pkt 1 lit. e przywołanej ustawy nowelizującej, art. 100d specustawy ukraińskiej. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy ukraińskiej zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, mając na uwadze brak odpowiednich regulacji w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Śląskim w niniejszej sprawie, w której wnioskodawczyni jest obywatelką Arabii Saudyjskiej, przebywająca na terenie Polski od 29 września 2022 r. bez związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie.
Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, choć nie załatwił jej terminowo. Sąd Wojewódzki uwzględnił również okoliczność, że Wojewoda musiał załatwiać liczne inne sprawy cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaniedbanie Wojewody nie miało cech rażącego naruszenia prawa.
Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia stosownego aktu załatwiającego wniosek cudzoziemca. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej wskazując, że spełnienie tak wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze nie ma żadnych podstaw.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, tj. co do pkt 1, 2, 4, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 100a ust. 1 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 149 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 w zw. z art. 100a ust. 1 specustawy ukraińskiej poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów specustawy ukraińskiej, podczas gdy skarga powinna być oddalona;
- art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 112a u.o.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku części, tj. co do pkt 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w części) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy.
Objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej okazały się zasadne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd co do stosowania art. 100d specustawy ukraińskiej do cudzoziemców in genere, bez względu na kraj pochodzenia i cel przybycia na terytorium RP oraz wpływ tych regulacji na ocenę obu stanów zaniechania, bezczynności i przewlekłości w postępowaniach określonych w ustępie pierwszym tego artykułu. Przyjęto mianowicie, że przepis art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, podobnie jako analogiczny przepis art. 100c specustawy ukraińskiej, rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23, z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574, z 25 lipca 2024 r.).
Za wykładnią przyjętą we wskazanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia wykładnia językowa, częściowo systemowa oraz wykładnia funkcjonalna, która prowadzi do odmiennych wyników niż interpretacja art. 100d specustawy ukraińskiej oparta na argumentacji odwołującej się do umiejscowienia przepisu w specustawie ukraińskiej (argumentum a rubica).
W istocie w wypadku wykładni art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma powodu do odstąpienia od wykładni pojęcia "cudzoziemiec" użytego w przywołanym przepisie zgodnej językowym znaczeniem tego pojęcia w języku naturalnym i definicją legalną pojęcia "cudzoziemiec" w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.c. Zgodnie z tym cudzoziemcem jest osoba, która nie posiada obywatelstwa polskiego, a nie tylko, jak postuluje Sąd pierwszej instancji tylko obywatel Ukrainy.
Wyżej wskazany zakres odniesienia pojęcia, zgodny z wykładnią językową i definicją ustawową zawartą w ustawie o cudzoziemcach wspiera także analiza materiałów pochodzących z procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie nowelizacji specustawy ukraińskiej (rządowy projekt nowelizacji druk nr 2147), wprowadzono do polskiego systemu prawnego art. 100c specustawy ukraińskiej, pierwowzór art. 100d. Jak wynika z Pełnego Zapisu Przebiegu Posiedzenia sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2022 r. (nr 111), intencją ujęcia przepisu w specustawie ukraińskiej nie było zawężenie podmiotowe zastosowania regulacji, ale oddanie związku przyjęcia ogólnego rozwiązania z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (str.55). Celem nowelizacji była było wsparcie wojewodów w trudnej sytuacji spowodowanej zwiększoną ilością zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zamierzony przez ustawodawcę efekt w postaci usprawnienia rozpoznawania spraw cudzoziemców mógł zostać osiągnięty wówczas, gdy wprowadzone rozwiązania w zakresie biegu terminów odnosiły się do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską.
Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c. Przy tym dostrzec należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej.
Odniesienie pojęcia "cudzoziemiec", jak przedstawione wyżej, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną, np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100d (podobnie jak art. 100c) specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem podmiotowym osób, które nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Podsumowując, wbrew bowiem stanowisku Sądu Wojewódzkiego do oceny zarzucanej Wojewodzie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy zastosowanie miał przepis 100d specustawy ukraińskiej, skutkując tym, że w okresie od złożenia w tej sprawie wniosku (5.05.2023 r.) do chwili orzekania przez Sąd a quo (jak również aktualnie) nie było prawnych możliwości sankcjonowania bezczynności czy przewlekłości Wojewody w rozpoznaniu tego wniosku. Wskazane przez Wojewodę w skardze kasacyjnej przepisy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały bowiem rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a specustawy ukraińskiej) oraz uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 tej ustawy). Przeszkodą do ich zastosowania nie był fakt, że skarżąca jest obywatelem innego państwa niż Ukraina i nie przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Wskazane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie bezczynności. Stan zaniechania, który w niniejszej sprawie trwał od 5 maja 2023 r. (data złożenia wniosku), oceniać należało bowiem przy uwzględnieniu art. 100d specustawy ukraińskiej, z którego wynika, że przez cały okres postępowania w przedmiotowej sprawie organowi w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy nie można było przypisać bezczynności ani przewlekłości, jak również nie można było wymierzyć mu grzywny bądź przyznać od niego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W konsekwencji, na podstawie art. 100d ust. 3 specustawy ukraińskiej we wskazanym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności i przewlekłości, nie wymierza grzywny i nie zasądza sum pieniężnych. Z kolei ust. 4 przesądza, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Powyższe uprawnia do wyłączenia okresu "zamrożenia" spraw pobytowych cudzoziemców z okresu załatwienia spraw przy ocenie bezczynności lub przewlekłości postępowania przed wojewodą. Brak podstaw do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości powoduje niemożność wydawania orzeczeń stwierdzających bezczynność lub przewlekłość.
Uzasadniało to w niniejszej sprawie oddalenie skargi a nie jej uwzględnienie, w czym trafnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd a quo przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej nie zaczął swojego biegu, co wykluczało możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu i zobowiązania Wojewody do wydania aktu w wyznaczonym terminie.
Tym samym skarga cudzoziemca zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia, wymierzenia mu grzywny i zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.