II OSK 1884/22

II OSK 1884/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Op 4/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 1 pkt 4 i 6, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 4/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 października 2021 r., nr IN.I.7721.7.7.2021.AS w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 4/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę A. W., uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 21 października 2021 r., nr IN.I.7721.7.7.2021.AS, i utrzymaną na w mocy decyzję Starosty Nyskiego z 30 czerwca 2021 r., nr 27/21, o zmianie w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", własnej decyzji z 15 marca 2016 r., nr 134/16, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w N. przy ul. [...] (dz. nr [...] k.m. 8), w ten sposób, że zatwierdzono zamienny projekt budowlany, uwzględniający zmiany w stosunku do poprzedniego projektu polegające na zmianie parametrów technicznych i użytkowych budynku (zmiana powierzchni całkowitej, użytkowej oraz kubatury budynku), oraz udzielono pozwolenia na budowę – w zakresie wprowadzonych zmian – zgodnie z treścią zamiennego projektu.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedłożony przez inwestorkę zamienny projekt budowalny, po jego uzupełnieniu, jest zgodny z prawem. W ocenie Sądu, stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Sąd, powołując się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdził, że organy administracyjne nie sprostały tym wymogom.
Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji, w tym powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 36a ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Artykuł 107 § 3 K.p.a. konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia decyzji organu organ I instancji wynika, że Starosta skupił się głównie na realizacji wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Wojewody Opolskiego z 1 marca 2021 r., czyli wyjaśnieniu kwestii pozostawania ww. decyzji z 15 marca 2016 r. w obrocie prawnym, ustalenia kręgu stron postępowania i ilości lokali mieszkalnych planowanych do realizacji w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W pozostałym zakresie decyzja Starosty praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1 lipca 2016 r., a inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. Natomiast organ w ogóle nie wskazał przepisów planu miejscowego, które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo, jakie warunki przewidziane w planie miejscowym, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy, spełnia planowana inwestycja w zakresie wprowadzonych przez inwestorkę zmian w projekcie budowlanym obejmujących zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku. W przekonaniu Sądu stanowisko Starosty w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Dlatego zdaniem Sądu, lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten badał przedłożone rozwiązania projektowe, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 P.b., choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w zamiennym projekcie budowlanym, nakazując inwestorce ich usunięcie w wydanym postanowieniu z 6 kwietnia 2021 r. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego projektu zamiennego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez inwestorkę uzupełnienia tegoż projektu, w tym głównie w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji ogólnie jedynie stwierdził, że inwestor spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b.
Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który swoją ocenę ograniczył do przytoczenia art. 35 P.b. i generalnego podsumowania, że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a także pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 P.b. Poza tym organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Zdaniem Sądu, niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do stwierdzonej zgodności inwestycji z planem miejscowym. Mianowicie nie został wskazany ani jeden przepis miejscowego planu, który był przedmiotem jego badań w kontekście wprowadzonych przez inwestorkę zmian w projekcie budowlanym.
Natomiast skarżący w odwołaniu wyraźnie akcentował niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie wysokości dopuszczalnego spadku dachu, w tym przekrycia lukarn, oraz wskazywał na wadliwość projektu zagospodarowania działki wobec wykonania mapy, która nie uwzględnia ustaleń aktualnego planu miejscowego.
W tych warunkach Sąd uznał, że z uwagi na niedostateczną argumentację Wojewody w omówionym powyżej zakresie, nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy analizował wszystkie konieczne przepisy planu miejscowego. Z kolei w pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy planowanej inwestycji pod kątem wprowadzonych przez inwestorkę zmian, a mimo to stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym Wojewoda – poza jednym przepisem dotyczącym szerokości biegu schodów dla budynku – nie wskazał innych przepisów techniczno-budowlanych, które wziął pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planowanej inwestycji w zakresie przedmiotowych zmian w projekcie. Nie wiadomo zatem, w świetle jakich przepisów oceniano planowaną inwestycję i co tak naprawdę było przedmiotem badania Wojewody. Zdaniem Sądu, tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w obu decyzjach wydanych w sprawie. Nadto z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda przede wszystkim zajął się odpowiedzią na zarzuty odwołania i to tylko w wybranym przez siebie zakresie, a mianowicie co do ilości projektowanych lokali mieszkalnych, skutków niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia z 6 kwietnia 2021 r. oraz braku aktualności dołączonej do projektu mapy.
W opinii Sądu, ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnień – głównie wobec niewyjaśnienia przez organy stanowiska w sprawie – uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek inwestorki. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty.
Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego dotyczącego uchylenia postanowienia z 19 listopada 2021 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, wydane w trybie art. 111 K.p.a., nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2018 r., I OSK 2955/18; z 6 grudnia 2018 r., I OSK 2005/18). Brak samodzielnego bytu postanowienia z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem utratę jego bytu prawnego na skutek uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła H. R. (inwestorka), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz bez uprzedniego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przypisanie organom obu instancji naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasad wyrażonych w tych przepisach;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 K.p.a. przez uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Otóż argumentacja skargi kasacyjnej opiera się zasadniczo na wywodach doktrynalnych dotyczących tego jak powinno wyglądać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz ogólnym (a więc gołosłownym) twierdzeniu, że organy obu instancji prawidłowo wywiązały się ze swoich obowiązków wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a związanych z oceną pod względem zgodności z prawem przedstawionego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego. Sęk w tym, że w rzeczy samej organy administracyjne, wydając swoje decyzje, dokonały "jakiejś" oceny projektu budowlanego zamiennego, jednak ocena ta była rzeczywiście lakoniczna, ponieważ nie zawierała żadnych konkretów, na co niewadliwie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wykazano aby lakoniczna ocena organów administracyjnych była prawidłowa – co już na etapie wniesienia skargi kasacyjnej wymagało przedstawienia konkretnego wywodu, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z prawem, np. planem miejscowym. To wymagało zaś wykazania, że, z uwagi na konkretną treść przepisów prawa materialnego i w zestawieniu z konkretnymi rozwiązaniami projektowanymi zamiennie, rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, pomimo istniejących niedostatków w uzasadnieniu tych decyzji. W tym miejscu jest to o tyle istotne, że zasadniczo organ I instancji, jeżeli akceptuje wniosek (tu: o pozwolenie na budowę) to może odstąpić od uzasadnienia, o tyle organ odwoławczy już nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 K.p.a.). Oznacza to, że co najmniej stanowisko organu odwoławczego powinno stanowić przejaw realizacji wszelkich obowiązków procesowych ciążących na organach administracji publicznej, a wynikających m.in. ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji zapadła na skutek decyzji kasatoryjnej, co wiązało się już z koniecznością przeprowadzenia przez organ I instancji stosownych rozważań, czemu organ I instancji powinien dać wyraz w sporządzonym uzasadnieniu decyzji.
W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby dokonana przez inwestorkę ponowna analiza uzasadnień spornych decyzji prowadziła do wniosków, że: została określona zarówno faktyczna, jak i prawna podstawa prowadzenia postępowania, opisane kolejne etapy sprawy. Nie wiadomo bowiem na czym konkretnie opiera się skarga kasacyjna, w której twierdzi się, że "nie sposób zgodzić z argumentacją Sądu wiążącą brak odniesienia się do analizy uzupełnionych rozwiązań projektowych z rzekomym brakiem badania tej dokumentacji". Skuteczności tych twierdzeń skargi kasacyjnej nie dowodzi okoliczność, że organ, stwierdziwszy braki w dokumentacji, wezwał inwestora do jej uzupełnienia. Oczywiście być może zbyt daleko idące jest w tym przypadku domniemanie, że skoro w treści uzasadnienia organ nie rozpisał się na temat ponownej analizy tej dokumentacji, to jej faktycznie nie przeprowadził – niemniej w skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich konkretnie względów lakoniczna ocena organów obu instancji miałaby zasługiwać na aprobatę stanowiska co do legalności wydanych decyzji. W ten sposób nie wykazano aby ewentualne naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy (wymóg z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.