II OSK 1883/24

II OSK 1883/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 62/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., art. 3 pkt 2 u.o.c, art. 211 ust. 1 u.o.c.,
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 100c
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 62/24 w sprawie ze skargi O.B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 4 i w tej części oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 maja 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 62/24, rozpoznając skargę O.B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia (pkt 2) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Jednocześnie Sąd Wojewódzki zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że obywatel Tunezji O.B. wystąpił do organu w dniu 20 marca 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 26 czerwca 2023 r. skarżący dokonał korekty wniosku. W dniach 7 sierpnia 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. skarżący wniósł ponaglenia w związku z przewlekłym działaniem organu. Ponaglenia pozostały bez odpowiedzi. Następnie, pismem z 7 lutego 2024 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody. Pismem z 7 marca 2024 r. Wojewoda Śląski wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w siedzibie organu w celu pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, załącznika nr 1 oraz okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem.
Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność Wojewody jest częściowo zasadna. Sąd wyjaśnił zagadnienia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a. oraz terminy rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519), zwanej dalej u.o.c.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda Śląski nie wydał decyzji w terminie, dopuszczając się bezczynności w sprawie.
Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne powoływanie się przez organ na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), zwanej dalej specustawą ukraińską. Sąd stwierdził, że nie ma w sprawie zastosowania dodany art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.) i obowiązujący z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 32 pkt 1 lit. e przywołanej ustawy nowelizującej, art. 100d specustawy ukraińskiej. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2, zakresu podmiotowego i przedmiotowego specustawy ukraińskiej oraz konieczności zapewniania wszystkim cudzoziemcom skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), wykluczona jest interpretacja art. 100d specustawy ukraińskiej rozciągającej zastosowanie tego przepisu na inne kategorie cudzoziemców niż tych, których dotyczy specustawa ukraińska, czyli obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym. W ten sposób regulacja nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Śląskim w niniejszej sprawie, w której wnioskodawcą jest obywatel Tunezji.
Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, choć nie załatwił jej terminowo. Sąd Wojewódzki uwzględnił również okoliczność, że Wojewoda musiał załatwiać liczne inne sprawy cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaniedbanie Wojewody nie miało cech rażącego naruszenia prawa.
Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia stosownego aktu załatwiającego wniosek cudzoziemca wskazując, że będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł wskazując, że spełnienie tak wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze nie ma żadnych podstaw.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu.
W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu i wniosku skarżący kasacyjnie organ podniósł dalsze zarzuty mające skutkować oddaleniem skargi.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej w zw. z art. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy powinno być interpretowane wąsko, a w związku z tym obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 specustawy ukraińskiej, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c.;
- art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez niezastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie daty, w której rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy, gdy tymczasem w dniu 8 kwietnia 2024 r. cudzoziemiec uzupełnił braki formalne (złożył odciski palców), a zatem 60-dniowy termin na załatwienie sprawy upływałby w dniu 7 czerwca 2024 r., wobec czego w dacie orzekania (29 maja 2024 r.) organ nie pozostawał bezczynny bowiem termin nie upłynął (abstrahując od kwestii zawieszenia terminu);
- art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Wojewody Śląskiego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co oznacza, że rozpoznanie należy ograniczyć do kwestii wyartykułowanych w podstawach określonych wskazanymi naruszeniami prawa oraz wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii samej dopuszczalności skargi, która to kwestia, w okolicznościach sprawy, podlega badaniu w związku z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem oraz uprawnieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania tej kwestii nawet poza zarzutami skargi kasacyjnej wynikającym z art. 189 p.p.s.a.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedopuszczalności skargi oparty na podstawie naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. został postawiony w kontekście art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej. Istota zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej ze wsparciem przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska doktryny sprowadza się do stwierdzenia, że wniesienie ponaglenia w okresie od wejścia w życie art. 100d ust.1. specustawy ukraińskiej do upływu terminu wskazanego w tym przepisie (obecnie 30 września 2025 r.), w którym to okresie nie rozpoczyna się lub ulega zawieszaniu bieg terminu do załatwienia m.in. spraw dotyczących wydania zezwolenia na pobyt czasowy, skutkuje niedopuszczalnością skargi i wyłączeniem możliwości merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że regulacje art. 100d ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 specustawy ukraińskiej nie dają podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności lub przewlekłości organów w sprawach wskazanych w ust. 1. Wskazane regulacje wpływają jedynie na ocenę merytoryczną skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków jej dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania w oparciu o art. 37 § 3a k.p.a. Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 (a także art. 100c ust. 1) specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23).
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, rozpoznając merytorycznie skargę, a zarzut w tym zakresie okazał się nietrafny. W okolicznościach sprawy nie występują również inne przesłanki negatywne dopuszczalności skargi, badane zgodnie z art. 189 p.p.s.a.
Niezasadność zarzutu odwołującego się do niedopuszczalności skargi nie oznacza, że skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej okazały się bowiem zasadne.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego do oceny zarzucanej Wojewodzie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy zastosowanie miał przepis art. 100d specustawy ukraińskiej, skutkując tym, że w okresie od złożenia w tej sprawie wniosku (20.03.2023 r.) do chwili orzekania przez Sąd a quo (jak również dalej) nie było prawnych możliwości sankcjonowania bezczynności czy przewlekłości Wojewody w rozpoznaniu tego wniosku. Sąd pierwszej instancji nietrafnie zawęził zakres przedmiotowy wskazanej regulacji wyłącznie do spraw dotyczących obywateli Ukrainy, co w okolicznościach sprawy sprzeciwiało się zastosowaniu tej regulacji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd co do stosowania wskazanych wyżej przepisów specustawy ukraińskiej do cudzoziemców in genere, bez względu na kraj pochodzenia i cel przybycia na terytorium RP oraz wpływu tych regulacji na ocenę obu stanów zaniechania, bezczynności i przewlekłości. Przyjęto bowiem, że przepisy art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, podobnie jako analogiczny przepis art. 100c tej ustawy, rozwiązania generalne, dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23, z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574, z 25 lipca 2024 r.).
Za wykładnią przyjętą we wskazanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia wykładnia językowa, częściowo systemowa oraz wykładnia funkcjonalna, która prowadzi do odmiennych wyników niż interpretacja art. 100d specustawy ukraińskiej oparta na argumentacji odwołującej się do umiejscowienia przepisu w konkretnym akcie prawnym tu: specustawie ukraińskiej (argumentum a rubica). W istocie w wypadku wykładni art. 100d nie ma powodu do odstąpienia od wykładni pojęcia "cudzoziemiec" użytego w przywołanym przepisie zgodnej z językowym znaczeniem tego pojęcia w języku naturalnym i definicją legalną pojęcia "cudzoziemiec" w art. 3 pkt 2 u.o.c. Zgodnie z tym cudzoziemcem jest osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego, a nie, jak postuluje Sąd pierwszej instancji, tylko obywatel Ukrainy.
Analiza materiałów pochodzących z procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie nowelizacji specustawy ukraińskiej i wprowadzenie do systemu art. 100c specustawy ukraińskiej – pierwowzór art. 100d tej ustawy, w szczególności zapis prac sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 kwietnia 2022 r. (nr 111), wskazuje, że pomimo zawarcia przepisów w akcie prawnym ściśle powiązanym z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozwiązanie miało dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Celem nowelizacji było wsparcie wojewodów w trudnej sytuacji spowodowanej zwiększoną ilością zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zamierzony przez ustawodawcę efekt w postaci usprawnienia rozpoznawania spraw cudzoziemców mógł zostać osiągnięty wówczas, gdy wprowadzone rozwiązania w zakresie biegu terminów odnosiły się do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską.
Również wyniki wykładni art. 100d specustawy ukraińskiej uwzględniającej kontekst innych przepisów tej ustawy, potwierdzają trafność stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Przy tym dostrzec należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej.
Odniesienie pojęcia "cudzoziemiec", jak przedstawione wyżej, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną, np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100d (podobnie jak art. 100c) specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem podmiotowym osób, które nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również naszkicowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywania o sprzeczności przedstawionej wyżej wykładni specustawy ukraińskiej z art. 13 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wywody Sądu pierwszej instancji są w tym zakresie nieprzekonujące i dokonane abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy, bez uwzględnienia dyskryminujących konsekwencji stosowania wskazanych regulacji wyłącznie wobec obywateli Ukrainy, którzy w ten sposób znaleźliby się w mniej korzystnej sytuacji, niż pozostali cudzoziemcy.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Regulacja art. 100d ma zastosowanie do każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie bezczynności. Stan zaniechania, który w niniejszej sprawie trwał od 20 marca 2023 r. (data złożenia wniosku), oceniać należało bowiem przy uwzględnieniu przepisów art. 100d specustawy ukraińskiej. Z łącznie zastosowanych powyższych przepisów wynika, że przez cały okres postępowania w przedmiotowej sprawie organowi w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy nie można było przypisać bezczynności ani przewlekłości, jak również nie można było wymierzyć mu grzywny bądź przyznać od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a od 1 marca 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W konsekwencji, na podstawie art. 100d ust. 3 specustawy ukraińskiej we wskazanym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności i przewlekłości, nie wymierza grzywny i nie zasądza sum pieniężnych. Z kolei zgodnie z ust. 4 powyższych artykułów, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Powyższe uprawnia do wyłączenia okresu "zamrożenia" spraw pobytowych cudzoziemców z okresu załatwienia spraw przy ocenie bezczynności lub przewlekłości postępowania przed wojewodą. Brak podstaw do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości powoduje niemożność wydawania orzeczeń stwierdzających bezczynność lub przewlekłość.
Uzasadniało to w niniejszej sprawie oddalenie skargi a nie jej uwzględnienie, w czym trafnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd a quo przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego nie zaczął swojego biegu, co wykluczało możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu i zobowiązania Wojewody do wydania aktu w wyznaczonym terminie.
Tym samym skarga cudzoziemca zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.