II OSK 1882/22

II OSK 1882/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 111/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
par 6 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 111/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 lutego 2022 r., nr IN.I.743.4.2022.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 24 maja 2022 r., II SA/Op 111/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 4 lutego 2022 r., nr IN.I.743.4.2022.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g., oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica B. [...]" w X. (Dz. Urz. Woj. Opol. z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p. w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...] i [...] oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały - § 5 ust. 1 (karta terenu nr [...]), § 5 ust. 4 (karta terenu nr [...]) i § 5 ust. 5 (karta terenu nr [...]). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwestionowany akt narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek zignorowania wiążącego charakteru przepisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego X. przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (dalej: Studium), co oznacza uchybienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Powyższa wadliwość odnosi się do ustalenia maksymalnej intensywności zabudowy na terenie oznaczonym jako [...] i [...] oraz maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym jako [...]. W tym zakresie Wojewoda Opolski wyjaśnił, że m.p.z.p. znajduje się w granicy dwóch jednostek urbanistycznych: Y. oraz Z. Tereny o symbolu [...], [...] i [...] położone są w granicy strefy usługowej [...]. Dla terenu o symbolu [...] ustalono w m.p.z.p. wysokość zabudowy do 40 m, podczas gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej ([...]) wartości graniczne wysokości przyjęte dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (s. 212 Studium) - 12-15 m. Dla terenu o symbolu [...] ustalono z kolei w m.p.z.p. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości 2,5 w sytuacji, gdy zapisy Studium dopuszczają dla sfery usługowej ([...]) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) o wartości do 2,0. Podobna sytuacja dotyczy terenu o symbolu [...], dla którego ustalono w m.p.z.p. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 2,4, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej ([...]) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) jako maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości do 2,0. Organ nadzoru wskazał, że stwierdzone odstępstwo od polityki przestrzennej w zakresie wskaźników dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej ([...]) i zabudowy usługowej ([...] i [...]) nie znajduje uzasadnienia ani w stanie istniejącym, ani we wcześniejszych ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, Studium nie daje podstaw do tak swobodnego modyfikowania polityki przestrzennej, jak uczyniono to w kontrolowanej uchwale. Na stronie 268 Studium zawarto następującą dyrektywę interpretacji zapisów studium: "Uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium wtedy, gdy: - wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego, - wypełniają lub rozszerzają zakazy, - wypełniają lub rozszerzają nakazy." W opisanej sytuacji - ustaleniu wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie dwukrotnie większym niż zakłada to polityka przestrzenna oraz podniesienie maksymalnej intensywności zabudowy o 20% - nie ma mowy ani o rozszerzeniu zakazu ani o rozszerzeniu nakazu. Wręcz przeciwnie - wystąpiło tu istotne poluzowanie ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu względem tych, jakie określono w Studium. Związanie Rady [...] ustaleniami Studium, jak podkreślił Wojewoda Opolski, oznacza, że dla nowych terenów wyznaczanych pod zabudowę, bądź dla takich, na których zabudowa nie osiągnęła jeszcze granicznej powierzchni lub intensywności określonych w Studium, istnieje ustawowy, bo wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., obowiązek przestrzegania jego ustaleń.
Gmina [...] złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzuciła mu naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, iż związanie organu planistycznego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza przenoszenie ustaleń studium do ustaleń miejscowych planów bez możliwości ich modyfikacji stosownie do potrzeb, charakteru i uwarunkowań danego terenu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ nadzoru, że doszło do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., a w rezultacie do stwierdzenia nieważności tej części przedmiotowego planu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że pozostaje ona niezasadna, ponieważ rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem. Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewoda Opolski 27 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2021 r., a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z 4 lutego 2022 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności przeprowadzenia jego kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., albowiem złożenie skargi zostało poprzedzone podjęciem przez Radę [...] uchwały z 24 lutego 2022 r. nr LI/967/22 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, Sądu I instancji przyjął, że organ nadzoru słusznie uznał za sprzeczne z postanowieniami Studium ustalenie w m.p.z.p. maksymalnej intensywności zabudowy na terenie oznaczonym jako [...] i [...] oraz przekroczenie maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym jako [...]. Wojewoda nie zakwestionował oceny organu dotyczącej tego, że tereny o symbolu [...], [...] i [...] położone są w granicy strefy usługowej [...], przy czym dla terenu o symbolu [...] ustalono w m.p.z.p. wysokość zabudowy do 40 m, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej ([...]) wartości graniczne przyjęte dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej wysokości zabudowy 12-15 m (s. 212 Studium). Dla terenu o symbolu 1U natomiast ustalono w planie maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości 2,5, gdy zapisy Studium dopuszczają dla sfery usługowej ([...]) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) o wartości do 2,0. Podobna sytuacja dotyczy też terenu o symbolu [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną danej gminy. Stopień związania planu postanowieniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia konkretnych zapisów tego studium, które nie muszą być przenoszone do części tekstowej planu wprost. Jednak w sytuacji, gdy postanowienia studium określają wskaźniki intensywności i wysokości zabudowy w sposób maksymalny, to postanowienia planu miejscowego muszą być z nimi zgodne. Nie są to bowiem wartości postulowane, lecz wartości graniczne. Jeżeli studium wprowadza takie wartości maksymalne, to swoboda organu planistycznego w zakresie kształtowania wskaźników intensywności i wysokości zabudowy ograniczona jest do tej właśnie wartości maksymalnej bez względu na – jak to sugeruje skarżąca – potrzebę nawiązania do istniejącej zabudowy śródmiejskiej na obszarach sąsiadujących z terenem objętym planem miejscowym. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźników intensywności i wysokości zabudowy z przekroczeniem wartości sztywno wyznaczonych w studium oznacza, że plan jest rażąco sprzeczny z prawem, co obliguje do stwierdzenia jego nieważności w części lub w całości. W ramach postępowania nadzorczego wojewoda bada, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Punktem wyjścia do dokonania tej oceny jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji, zarówno treść postanowień m.p.z.p., jak i treść uzasadnienia skargi jednoznacznie dowodzą, że organ planistyczny nie tylko dokonał bardzo swobodnej, a wręcz dowolnej interpretacji sztywnych ustaleń Studium, ale także dokonał ich całkowitej zmiany. Wskaźniki intensywności zabudowy wprowadzone postanowieniami m.p.z.p. objętego postępowaniem nadzorczym odbiegają o 20-25% od wskaźników maksymalnych przewidzianych w zapisach Studium, natomiast wskaźnik wysokości zabudowy wprowadzony do m.p.z.p. odbiega o około 160% od wskaźnika maksymalnego przewidzianego w zapisach Studium. W takich okolicznościach Wojewoda Opolski słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady [...] w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...], [...] oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały: § 5 ust. 1 (karta terenu nr [...]), § 5 ust. 4 (karta terenu nr [...]) i § 5 ust. 5 (karta terenu nr [...]) z powodu istotnego naruszenia prawa.
Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą, wybiórczą ocenę materiału procesowego - pominięcie fragmentu akt sprawy - analizy uzasadnienia Studium, z którego treści wynika odmienny od przyjętego przez organ nadzoru i Sąd I instancji charakter zapisów o zakwestionowanych wskaźnikach wysokości zabudowy oraz intensywności zabudowy, co miało bezpośredni wpływ na przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, opartego na uznaniu, że m.p.z.p. jest niezgodny z warunkami Studium;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że związanie organu planistycznego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza przenoszenie ustaleń studium do ustaleń miejscowych planów bez możliwości ich modyfikacji stosownie do potrzeb, charakteru i uwarunkowań danego terenu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p., a w rezultacie do stwierdzenia nieważności przedmiotowego m.p.z.p. w tej części;
2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis ten nie pozwala na modyfikację w planie wskaźników zagospodarowania przestrzennego, przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako programowe.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Pozbawiony skuteczności pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Powołana w skardze kasacyjnej regulacja prawna określa, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co manifestuje się m.in. w nałożonym na organ wykonawczy gminy obowiązku sporządzenia projektu planu miejscowego, zawierającego część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Na gruncie wskazanych przepisów formułowana jest zasada, zgodnie z którą ustalenia planu miejscowego powinny stanowić konsekwencję ustaleń studium i im odpowiadać. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do zakresu i stopnia związania ustaleń planu zapisami studium wskazuje się, że studium, nie będąc aktem prawa miejscowego, ale aktem polityki wewnętrznej gminy, służącym określeniu polityki przestrzennej gminy, ma charakter ogólny, wyznaczając podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium zasadniczo mają charakter ogólny i kierunkowy, przez co ich konkretyzacja jest funkcją planu miejscowego, który powinien mieć na celu maksymalne uwzględnienie aktualnych warunków i potrzeb lokalnych. Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., powinien być zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Wiążący charakter studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia jego ustaleń do planu miejscowego. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania, jak się przyjmuje, powinna nastąpić dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza treść ustaleń wynikających ze studium. W tym kontekście w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena wynikającego z art. 20 ust. 1 m.p.z.p. warunku "nienaruszania" przez plan ustaleń studium powinna mieć na uwadze, że stopień powiązania treściowego obu aktów będzie różny w zależności od szczegółowości ustaleń studium. Im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Jeśli ustalenia będą sformułowane ogólnie, konsekwencją tego będzie wymóg traktowania związania ustaleniami studium w sposób słabszy, co umożliwia organowi gminy w szerokim zakresie doprecyzowanie ustaleń studium, jednakże granicą tego działania jest zawsze wymóg niedoprowadzenia postanowieniami planu do ich zmiany (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21; wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18; wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 1343/20; wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). W piśmiennictwie odnoszącym się do powyższego zagadnienia jego ocena nie jest ujmowana odmiennie (por. O. Sachanbińska-Dobrzyńska, Brak sprzeczności planu miejscowego ze studium jako jedna z zasad sporządzania planu miejscowego, ST 2022, nr 4, s. 45 i n.).
Jeżeli z punktu widzenia wskazanych zasad normatywnych poddać rozważeniu zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, to nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ Sąd nie oparł się przy dokonywaniu ich wykładni na przypisaniu ww. przepisom znaczenia odmiennego od wyżej zaprezentowanego. Wnoszący skargę kasacyjną sprzeciwił się możliwości postrzegania związania organu gminy ustaleniami studium w sposób polegający na przenoszeniu ustaleń studium do treści miejscowych planów bez możliwości ich modyfikacji stosownie do potrzeb, charakteru i uwarunkowań danego terenu. Nie inaczej jednak charakter tego związania zinterpretował Sąd I instancji, albowiem w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że studium jest z założenia aktem elastycznym, który przy tworzeniu regulacji planu miejscowego ma pozwalać na uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych. Wskazał również jednoznacznie, że konkretne zapisy studium nie muszą być przenoszone do części tekstowej planu wprost, ponieważ zawsze uzależnione to jest od woli rady gminy, która uchwalając studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwiony charakter ma również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Opolskiego z 4 lutego 2022 r. nie można przypisać uchybienia w zakresie, w jakim w oparciu o uznanie naruszenia przez m.p.z.p. (uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica B. [...]" w X.) ustaleń Studium organ nadzoru zdecydował o stwierdzeniu nieważności m.p.z.p. w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...] i [...] oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały - § 5 ust. 1 (karta terenu nr [...]), § 5 ust. 4 (karta terenu nr [...]) i § 5 ust. 5 (karta terenu nr [...]).
Nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że w określonych w § 5 ust. 1, 4 i 5 m.p.z.p. kartach terenu nr [...]: [...], nr [...]: [...] oraz nr [...]: [...] Rada [...] określiła parametr zabudowy w postaci jej wysokości do 40 m (pkt 4 lit. c dla terenu [...]), a także wskaźnik wykorzystania terenu odnoszony do intensywności zabudowy od 0,1 do 2,5 (pkt 4 lit. a dla terenu [...]) i od 0,1 do 2,4 (pkt 4 lit. a dla terenu [...]), a równocześnie dla terenów o symbolu [...], [...] i [...] położonych w granicy strefy usługowej [...] Studium w tabeli 32 opisującej parametry i wskaźniki urbanistyczne przyjęła, że dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej wysokość zabudowy powinna pozostawać w przedziale 12-15 m, natomiast intensywność zabudowy o funkcji usługowej powinna się mieścić w przedziale 0,1-2,0. Sąd I instancji, biorąc pod uwagę stopień niezgodności, której miernikiem była różnica dzieląca wartości wskaźnika intensywności oraz parametru wysokości zabudowy dopuszczonych w Studium i przyjętych w m.p.z.p., jak również sam charakter tychże ustaleń, które będąc określone "widełkami" (od-do) wskazują na wartości graniczne niemogące być przekroczone (naruszone), uznał, że swoboda organu planistycznego w tejże sprawie wyrażała się w dopuszczalności ukształtowania omawianych wskaźników zabudowy wyłącznie w zakresie opisanym podanym przedziałem wartości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowane stanowisko pozostaje w pełni trafne, albowiem Sąd, posługując się odpowiednim kryterium potwierdzającym "nienaruszanie" przez m.p.z.p. postanowień Studium, przypisał właściwe znaczenie podanym w Studium parametrom i wskaźnikom urbanistycznym. Nie może budzić wątpliwości, że o ile plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, o tyle treść studium nie może być poddawana dowolnej interpretacji, która prowadzi do zasadniczej zmiany jego postanowień w sytuacji, gdy z nadanej tymże postanowieniom przez ustawodawcę funkcji, jak i z samego ich brzmienia wynika, że stanowić one mają nieprzekraczalne ramy wyznaczające normy kształtujące ład przestrzenny na terenie gminy. W tenże sposób ocenić należy określony w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy, jak i określony w nim wskaźnik maksymalnej dopuszczonej intensywności zabudowy usługowej. W przypadku, gdy oznaczone wartości graniczne zostaną w planie miejscowym niezachowane, nie jest możliwe uznanie, że organ planistyczny spełnił warunek wymieniony w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Wartości te miały w sprawie charakter prawnie wiążący dla Rady [...], a nie, jak wskazuje skarżący kasacyjnie - postulowany, z czym wiązałoby się dopuszczenie ich modyfikacji w sytuacji, gdyby uwarunkowania stwierdzone w toku procedury planistycznej, przy zachowaniu przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, wymuszały tego rodzaju działanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uchybił art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., opierając wynik kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na stanowisku, że zamieszczone w Studium w formie tabelarycznej wartości dotyczące parametrów i wskaźników urbanistycznych nie mają charakteru programowego (kierunkowego). Wniosek pozwalający określić, czy organ nadzoru, stosując art. 91 ust. 1 u.s.g., był upoważniony do stwierdzenia, że uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. obarcza wadliwość wymieniona w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Sąd I instancji był zobowiązany sformułować w oparciu o treść Studium w jego brzmieniu wyznaczonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego z 10 sierpnia 2018 r. znak IN.I.742.12.2018.MK. Stwierdzenie przez organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu naruszenia zasad sporządzania Studium, skutkujące stwierdzeniem nieważności części tekstowej uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w odniesieniu do tych sformułowań, które ujęte w tabeli wartości parametrów i wskaźników urbanistycznych pozwalały postrzegać wyłącznie jako wartości postulowane, nakazywało Sądowi I instancji przypisać w konsekwencji tymże wartościom charakter wiążący i tejże oceny nie mogły zmienić przytoczone w skardze kasacyjnej fragmenty Studium dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów obejmujących obszary zabudowy (s. 213) oraz uzasadnienia Studium (s. 270, wadliwie określona jako s. 268). Sformułowanie, że w tabeli 32 podano "postulowaną, optymalną dla X. wysokość zabudowy [...]" nie może być rozumiane jako określenie przez Studium parametru pozostającego niewiążącą sugestią skierowaną do organu planistycznego przy opracowywaniu planu miejscowego. Nie mogła prowadzić do przełamania tego wniosku treść uzasadnienia Studium. Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić, że obowiązek zamieszczenia w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności wiążąco określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju wynikał w rozpatrywanym stanie prawnym z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), znajdując swoją podstawę ustawową w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.