II OSK 1881/24

II OSK 1881/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 183/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 2 pkt 16b i 16c, art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 283
§ 143, § 146 ust. 1 pkt 1-4
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C. i M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 183/24 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C. i M.H. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miasta N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 183/24, oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C. i M.H. na uchwałę Rady Miasta N. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta N.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wskazana wyżej uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez: N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C. oraz M.H. Skarżący zarzucili jej:
1. naruszenie art. 37a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez brak określenia terminu dostosowania istniejących ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz placach targowych, o których mowa w § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały;
2. naruszenie art. 37b ust. 1 w zw. z art. 37a ust 1 u.p.z.p. przez pominięcie w ww. uchwale kwestii dotyczących gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia sytuowane na terenie miasta N., pomimo, że kwestie te są regulowane w zaskarżonej uchwale, co stanowi wyjście poza ramy uchwały zakreślone uchwałą Rady Miasta N. nr [...] z dnia [...] 2016;
3. naruszenie art. 37b ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez wszczęcie procedury uchwałodawczej w trybie przewidzianym dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dla podjęcia uchwały w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń został przewidziany odrębny tryb, a kwestie te nie mogą być podejmowane w trybie przewidzianym dla uchwalania miejscowych planów;
4. naruszenie art. 37b ust. 2 pkt 3-4 i pkt 6-7 u.p.z.p. przez niezasięgnięcie opinii oraz zaniechanie uzgodnienia wersji projektu uchwały z dnia 17 maja 2019 r., która to wersja została wyłożona do publicznego wglądu oraz ostatecznej wersji tego projektu;
5. naruszenie art. 37b ust. 3 u.p.z.p. przez brak rozpatrzenia wszystkich uwag zgłoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 37b ust. 2 ww. ustawy i tym samym brak sporządzenia przez burmistrza listy wszystkich nieuwzględnionych uwag do projektu, a w szczególności nie umieszczenia na tej liście uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie;
6. naruszenie art. 37b ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu zaskarżonej uchwały po upływie 1,5 roku od dnia podjęcia uchwały o przygotowaniu przez wójta projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ww. ustawy, który to termin nie stanowi niezwłocznego sporządzenia projektu uchwały;
7. naruszenie art. 37b ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez podanie informacji o podjęciu ww. uchwały z dnia [...] 2016 r. do publicznej wiadomości przez burmistrza dopiero po 4 miesiącach od podjęcia uchwały co nie stanowi niezwłocznego podania tych informacji do publicznej wiadomości;
8. naruszenie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2021 r. poz. 178 z późn. zm., dalej: "URM") w zw. z § 146 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez dopuszczenie w § 6 ust. 3c zaskarżonej uchwały sytuowania miejskich tablic reklamowych i miejskich słupów ogłoszeniowych bez sformułowania definicji tych pojęć, pomimo że pojęcia te są nieostre i wieloznaczne i mogą być rozumiane w różny sposób;
9. niezgodność pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...]1, a w szczególności § 9 ust. 3 pkt 4e oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...]2 (uznanego za nieważny), a w szczególności: § 8 pkt 4d, których zapisy zezwalają na lokalizowanie ogrodzeń pełnych na działkach będących przedmiotem własności skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie sytuowania reklam, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury na nieruchomościach będących ich własnością bądź współwłasnością. Sąd przyznał, że zaskarżona uchwała, zakazując skarżącym zachowanie istniejących ogrodzeń narusza ich interes prawny.
Następnie zaznaczył, że kierując się zasadą, orzekania jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, dokonał merytorycznej kontroli w odniesieniu do zarzutów ujętych w pkt. 1 i 9. Pozostałe zarzuty skargi wykraczają – zdaniem Sądu – poza granice wyznaczone prawną ochroną przysługującą skarżącym ze względu na przysługujący im tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętych ustaleniami uchwały krajobrazowej.
Poddając kontroli zakwestionowany przez skarżących § 16 ust. 2 uchwały Sąd wskazał, że odkodowanie jego treści powinno nastąpić w oparciu o § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W § 16 ust. 2 Rada ustaliła, że: "utrzymuje się z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały ogrodzenia, za wyjątkiem ogrodzeń o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 2, które należy dostosować do zawartych w uchwale zasad i warunków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały". W § 16 ust. 4 pkt 3 ustalono zaś, że "ogrodzenia pełne z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowane na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzenia na placach targowych winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zapisami uchwały". W ocenie Sądu wskazany wyżej termin 12 miesięcy na dostosowanie ogrodzeń istniejących w dniu wejścia w życie uchwały dotyczy również przypadku przewidzianego w ust. 4 pkt 3 uchwały.
Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt. 9, dotyczącego niezgodności pomiędzy zaskarżoną uchwałą i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...]1, a w szczególności § 9 ust. 3 pkt 4e oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...]2 (uznanego za nieważny), a w szczególności: § 8 pkt 4d, których ustalenia zezwalają na lokalizowanie ogrodzeń pełnych na działkach będących przedmiotem własności skarżących, Sąd wskazał, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym (do 11 września 2015 r.) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. umożliwiał ustalenie w planie miejscowym postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednakże przepis ten został uchylony. Jak wynika zaś z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 z późn. zm.) oraz w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały 6 lutego 2020 r., ustalenia zawarte w planach miejscowych, dotyczące obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, utraciły moc.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C., M.H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 101 u.s.g. przez jego błędną, zawężającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego w stawianiu zarzutów dotyczących procedury uchwałodawczej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały, pomimo, że błędy proceduralne wskazane w zarzutach skargi miały istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały i tym samym prawa i uprawnienia skarżących, a w konsekwencji brak jego zastosowania i tym samym brak odniesienia się do zarzutów skargi wskazanych w punktach 2-8, a w szczególności:
a. zarzutu wskazanego w punkcie 2. skargi dotyczącego wyjścia poza ramy uchwały określone uchwałą Rady Miasta N. nr [...] z dnia [...] 2016 r. i uregulowanie w zaskarżonej uchwale gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów i materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia sytuowane na terenie miasta N., pomimo że uregulowanie takie wpływa na prawa i uprawnienia skarżących przez ograniczenie ich w przysługującym im prawie własności i ograniczenia możliwości sytuowania na swoich nieruchomościach ww. obiektów i urządzeń w postaci określenia materiałów, ich gabarytów i standardów jakościowych,
b. zarzutu wskazanego w pkt 3, 4, 5 dotyczących błędów w procedurze uchwałodawczej;
2. naruszenie art. 37a ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w zaskarżonej uchwale został wskazany termin na dostosowanie ogrodzeń usytuowanych na terenie targowisk, pomimo że w zaskarżonej uchwale brak jest przepisu regulującego dostosowanie ogrodzeń na terenach placów targowych, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie.
Na podstawie art. 173 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
naruszenie art 134 § 1 oraz 135 p.p.s.a. przez brak rozważenia zgodności z prawem wszystkich elementów zaskarżonej uchwały i ograniczenie się jedynie do kwestii podniesionych w zarzutach z pkt. 1 i 9 skargi bez rozpoznania zarzutów dotyczących błędów na etapie procedury uchwałodawczej, których skutkiem było podjęcie uchwały o nieprecyzyjnej treści i dodanie przepisów dotyczących ogrodzeń sytuowanych na targowiskach dopiero na posiedzeniu – sesji Rady Miasta, na której została podjęta zaskarżona uchwała bez ich konsultacji, zasięgnięcia opinii, czy wyłożenia projektu zawierającego takie przepisy, co sąd powinien był zbadać nawet wychodząc poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą zaskarżenia, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto N., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona w całości podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, w szczególności przedstawione w odpowiedzi na skargę, jak i wyrażone podczas rozprawy, uznając zaskarżone orzeczenie za w pełni trafne, jednocześnie zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 857/21, uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że Sąd I instancji, podejmując się rozpoznania skargi, której podstawa wniesienia została wywiedziona z art. 101 ust.1 u.s.g., uznał (słusznie), że skarżący legitymują się interesem prawnym. Ponadto ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących, albowiem ograniczają ich prawa do korzystania z przedmiotu własności, w tym zobowiązują ich do dostosowania istniejących ogrodzeń do standardów i parametrów określonych w zaskarżonej uchwale. Skoro zatem warunki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, Sąd powinien dokonać weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały w zakresie zarówno treści, jak i trybu sporządzania jej projektu oraz trybu jej podejmowania, z perspektywy podniesionych w skardze zarzutów i nie tylko, ponieważ zgodnie art 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Kontrola uchwały krajobrazowej, podobnie jak kontrola planu miejscowego zainicjowana skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga dokonania oceny zgodności z prawem nie tylko samej zaskarżonej uchwały, ale również poprzedzającej ją całej procedury, począwszy od uchwały inicjującej tę procedurę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., NSA zgodził się ze skarżącymi kasacyjnie, że przewidziany w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały termin 12 miesięcy odnosi się do ogrodzeń trwale związanych z gruntem w terenach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolnicze, leśne, zieleni, natomiast w § 16 ust. 4 pkt 3, jest mowa ogrodzeniach pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeniach na placach targowych, które winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zaskarżoną uchwałą. Redakcja § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie daje zaś podstaw do twierdzenia, by przewidziany w nim termin 12 miesięcy uznać za odnoszący się do ogrodzeń opisanych w § 16 ust. 4 pkt 3.
W tym stanie rzeczy, sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpoznaniu skargi uznał, że jest ona niezasadna i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 37b ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwracając uwagę, że skarga nie dotyczy uchwały Rady Miasta N. nr [...] z dnia [...] 2016 r., będącej uchwałą inicjującą, a co za tym idzie nieregulującą kwestii dotyczących gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia. To bowiem stanowi przedmiot uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2019 r. Natomiast rolą uchwały, o której mowa w art. 37b ust. 1 u.p.z.p. jest jedynie zobligowanie organu wykonawczego gminy do przystąpienia do sporządzania projektu uchwały reklamowej i do tego też wskazana uchwała się ogranicza.
Z kolei zarzut naruszenia art 37b ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest sformułowany niejednoznacznie, ponieważ art. 37b ust. 1 u.p.z.p. dotyczy uchwały inicjującej, a nie uchwały reklamowej. Niezależnie od powyższego, wbrew postawionemu zarzutowi, nie sposób wyprowadzić wniosku, że na gruncie tej sprawy doszło do wszczęcia procedury uchwałodawczej w trybie przewidzianym dla uchwalania studium oraz planu miejscowego.
Sąd nie uznał też zasadności zarzutu naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 3-4 i pkt 6-7 u.p.z.p. przez niezasięgnięcie opinii oraz zaniechanie uzgodnienia wersji projektu uchwały z dnia [...] 2019 r., wskazując że ustawodawca nie przewidział obowiązku ponowienia procedury w tym zakresie.
Zdaniem Sądu nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 37b ust. 3 u.p.z.p., albowiem stosownie do wymagań tego przepisu, sporządzona został lista nieuwzględnionych uwag, będąca elementem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu uchwały.
Nie zostały również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 37b ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Opieszałe działania Burmistrza – zdaniem Sądu – nie stanowią takiego naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Niezasadny w ocenie Sądu okazał się też zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 pkt 1 URM w zw. z § 146 pkt 1 ZTP z uwagi na brak potrzeby definiowania pojęć "miejskiej tablicy reklamowej" oraz "miejskich słupów ogłoszeniowych".
Według Sądu bezzasadny jest też zarzut sprzeczności między ustaleniami uchwały reklamowej i planu miejscowego, ponieważ ustalenia planu dotyczące obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń utraciły moc z dniem wejścia w życie uchwały reklamowej.
Odnosząc się do zarzutu "naruszenia art. 37a ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. przez brak określenia terminu dostosowania istniejących ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz placach targowych, o których mowa w § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały", Sąd uznał, że wskazane naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały ani w całości ani też w części. Przyjął bowiem, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim nie zawiera ona określonej regulacji, a ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, czy też w zakresie całego § 16 uchwały skutkowałoby w istocie unieważnieniem tych ustaleń, które przepisów prawa nie naruszają.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli N. sp. z o.o. z siedzibą w N., J.C. i M.H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i przyjęcie, że brak wyczerpania delegacji ustawowej obligującej organ do określenia w uchwale terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie jest istotnym naruszeniem przepisów prawa polegającym na sprzeczności z prawem, prowadzącym do nieważności uchwały,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
A. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została powzięta z naruszeniem:
1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez niewyczerpanie delegacji ustawowej w sytuacji, gdy przewidywała ona obligatoryjne elementy uchwały i brak określenia w § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeń na placach targowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale,
2. prawa materialnego przez niezastosowanie, a to § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ZTP przez dopuszczenie w § 6 ust. 3c zaskarżonej uchwały sytuowania "miejskich tablic reklamowych" i "miejskich słupów ogłoszeniowych" bez sformułowania w uchwale definicji tych pojęć, podczas gdy pojęcie "miejski" jest nieostre, wieloznaczne i może być rozumiane w różny sposób, a skoro przepis zawiera ograniczenia (w pasach dróg publicznych i na terenach miejskich dopuszcza bowiem tylko sytuowanie tablic reklamowych i słupów ogłoszeniowych "miejskich"), winien być sformułowany precyzyjnie tak, aby nie budził wątpliwości,
- a gdyby Sąd dopatrzył się powyższych naruszeń, nie mógłby skargi oddalić,
B. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to co najmniej w zakresie § 16 ust. 4 pkt 3 uchwały, podczas gdy przepis ten został uchwalony z pominięciem obligatoryjnego elementu, a to terminu dostosowania i przyjęcie przez sąd, że uchybienie to nie miało charakteru sprzeczności z prawem w istotnym zakresie skutkującym nieważnością oraz przyjęcie przez sąd, że konieczne byłoby stwierdzenie nieważności całego § 16 uchwały, podczas gdy wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności § 16 ust. 4 pkt 3 uchwały oraz przez uznanie przez sąd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie w jakim nie zawiera ona określonej regulacji, podczas gdy przepis ten nakłada na obywateli dodatkowe obowiązki i zakazy, a został uchwalony bez wymaganego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. terminu i wobec braku elementu obligatoryjnego nie spełnia wymagań ustawowych, a brak określenia terminu skutkuje także powstaniem wątpliwości, po jakim czasie, organy miasta mogłyby egzekwować wykonanie obowiązku usunięcia lub dostosowania,
C. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wzięcia pod uwagę z urzędu, w granicach sprawy, że:
1. zaskarżona uchwała powzięta była z naruszeniem prawa materialnego przez niezastosowanie, § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ZTP przez brak sformułowania w zaskarżonej uchwale definicji "placu targowego" podczas gdy jest to pojęcie wieloznaczne, jego znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe, z uwagi na to, że na terenie Miasta N. "targowiska" są zlokalizowane w różnych miejscach, a skoro przepis wprowadza ograniczenie i nakłada dodatkowe obowiązki na obywatela, skutkujące dla niego szkodą majątkową, winien być określony precyzyjne tak, aby nie budził wątpliwości,
2. zaskarżona uchwała podjęta była z naruszeniem prawa materialnego przez niezastosowanie, a to § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 2 ZTP w zakresie definicji "terenu dostępnego publicznie", która to pojęcie jest nieostre i wymaga ograniczenia nieostrości i sformułowanie definicji, która nie ogranicza nieostrości przez zawarcie w tej definicji dalszych określeń nieostrych takich jak: "powszechnie" "strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta", a skoro przepis wprowadza ograniczenie i nakłada dodatkowe obowiązki na obywatela, skutkujące dla niego szkodą majątkową, winien być określony precyzyjne tak, aby nie budził wątpliwości,
3. zaskarżona uchwała w § 16 ust. 2 w zakresie w jakim stanowi, że "utrzymuje się z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały ogrodzenia, za wyjątkiem ogrodzeń, o których mowa w § 15 ust 1 pkt 2, które należy dostosować do zawartych w uchwale zasad i warunków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały" pozostaje w sprzeczności z § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, która stanowi, że "ogrodzenia (...) winny zostać usunięte", wobec czego powstaje wątpliwość, czy ogrodzenia utrzymuje się czy usuwa,
- a gdyby Sąd dopatrzył się powyższych naruszeń, nie mógłby skargi oddalić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 16, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 4 pkt 3 uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jednocześnie o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przed Sądem I instancji i w postępowaniu kasacyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pisma ograniczyła się do wskazania, że podtrzymuje dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie i uznaje orzeczenie Sądu I instancji za w pełni trafne, zaś zarzuty kasacyjne traktuje jedynie jako polemikę z ustaleniami Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania zostały ze sobą merytorycznie powiązane i koncentrują się w swej istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżących kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych naruszeń: art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez niewyczerpanie delegacji ustawowej oraz § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ZTP oraz § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ZTP, polegających na odstąpieniu od sformułowania w zaskarżonej uchwale definicji: "miejskich tablic reklamowych", "miejskich słupów ogłoszeniowych", "placu targowego" oraz wadliwego zdefiniowania "terenu dostępnego publicznie".
Odnosząc się do § 16 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały (w kontekście art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) należy raz jeszcze podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie oraz Sądu I instancji, co do wadliwej redakcji ujętych tam ustaleń. Wadliwość ta przejawia się w braku określenia terminu, do końca którego powinien być wykonany obowiązek usunięcia lub wymiany ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeń na placach targowych, o którym mowa § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Redakcja § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie daje bowiem podstaw do twierdzenia, by przewidziany w nim termin 12 miesięcy uznać za odnoszący się do ogrodzeń opisanych w § 16 ust. 4 pkt 3.
Brak określenia terminu wykonania obowiązku niewątpliwie może zaważyć na skuteczności i egzekwowalności normy nakazującej. Trzeba jednak wziąć pod uwagę i to, że sanacja zdiagnozowanego stanu prawnego leży w interesie gminy, a równocześnie należy do właściwości jej organów, dysponujących możliwością nowelizacji zaskarżonej uchwały. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dostrzeżonego uchybienia nie należy poczytywać w kategoriach naruszenia prawa skutkującego nieważnością aktu prawa miejscowego bądź jego części.
Natomiast jedynie na marginesie wypada wskazać, że poddany kontroli wadliwie zredagowany § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały, został zmieniony z dniem [...] 2021 r. przez § 3 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2021 r. w sprawie: zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta N. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2021 r. poz. [...]).
Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy – zdaniem skarżących – zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ZTP oraz § 143 w zw. z § 146 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ZTP.
Zgodnie z § 146 ust. 1 ZTP: "W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia."
Uwzględniając przywołany przepis należało przyjąć, że brak definicji "miejskich tablic reklamowych" oraz "miejskich słupów ogłoszeniowych", nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 146 ust. 1 ZTP, prowadzącym do jej nieważności. Trafnie wskazuje Sąd I instancji na ustawowe definicje "tablicy reklamowej" oraz "urządzenia reklamowego" określone odpowiednio w art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., które w razie wątpliwości co do znaczenia wyżej wymienionych pojęć należałoby wykorzystać przy wykładni przepisów uchwały, w których te pojęcia zostały użyte.
Nie wydaje się też konieczne definiowanie "placu targowego", jako pojęcia wieloznacznego, niezrozumiałego powszechnie, czy też wymagającego ograniczenia jego nieostrości. Trzeba bowiem zaznaczyć, że plac jest powszechnie rozumiany jako przestrzeń, w tym przypadku przeznaczona pod targowisko, będące pojęciem ustawowym, zdefiniowanym w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 534 z późn. zm.). Brak definicji "placu targowego" nie stanowi przeszkody w procesie stosowania przepisów zaskarżonej uchwały także z tego względu, że zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Temu bowiem służą również aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (por. M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n).
Nie jest też błędem skutkującym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały użycie w definicji "terenu dostępnego publicznie" zwrotów nieostrych. Definicje zawarte w aktach normatywnych mają bowiem charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (ibidem, s. 312-313).
Należy też wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego: "Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające." (wyrok TK z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90). Nadto, wyeliminowanie aktu lub jego części z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej okoliczności nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższego wynika, że nie mogło również dojść do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 i ust. 4 u.s.g. Przepisy te należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. To z kolei oznacza, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 i ust. 4 u.s.g.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części." Skład orzekający uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest uzasadnione obciążanie stron, które wniosły skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.