II OSK 1880/14

II OSK 1880/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Leszek Kamiński /przewodniczący/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 498/13 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2014-03-18
II OZ 1162/13 - Postanowienie NSA z 2013-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 176 par. 1 i 2, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 16, art. 156 par. 1, art. 61 par. 1, art. 63, art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. S., E. S., J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 498/13 w sprawie ze skargi K. R., J. R., E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Bk 498/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. R., J. R., E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr ... Wójt Gminy N. ustalił na wniosek D. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20 m wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomości nr ew.... położonej przy ul. B. w N. W następstwie rozpatrzenia wniosku Krystyny R., J. R. oraz J. i E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia z dnia 3 kwietnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na brak przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
E. i J. S. oraz J. R. i K. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku czego Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu podzielono wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy N. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad, stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W dacie wydania decyzji istniała podstawa prawna do jej wydania, tj. art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze wszystkimi mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania, Kolegium nie dopatrzyło się, aby decyzja ta naruszała jakikolwiek przepis prawa w sposób rażący.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ówczesnej właścicielki sąsiedniej nieruchomości (działki nr ...), stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże naruszenie to nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie uzasadniać wznowienie postępowania.
Organ uznał za chybiony zarzut sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza bowiem poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy N. nie mógł więc badać kwestii dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem możliwości jej usytuowania z zachowaniem, określonych w § 271 cyt. rozporządzenia. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, za naruszenie prawa nie może być uznane wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest bowiem wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Nie stwierdzono również by wydając decyzję Wójt Gminy N. dopuścił się istotnego naruszenia innych przepisów dotyczących ochrony środowiska. W konsekwencji kwestionowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem, że decyzja Wójta Gminy N. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa). W szczególności przyjęcia takiego stanowiska nie uzasadnia okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono miejsca usytuowania przedmiotowego budynku, ani względem granic sąsiednich nieruchomości, ani też względem innych budynków, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Okoliczność, że przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, nie dowodzi to w żaden sposób wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. O ile realizacja inwestycji została dokonana z naruszeniem prawa, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.
Niezależnie od podniesionych zarzutów, Kolegium stwierdziło wady przeprowadzonej przez Wójta Gminy N. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że w części tekstowej wyników analizy brak jest opisu poszczególnych cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. W ocenie organu wada ta nie jest jednak wystarczająca dla uznania, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy rażąco naruszają prawo. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby zostało ustalone, że wymagania te pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. i J. S. oraz J. R. i K. R. zarzucili naruszenie:
1. przepisów postępowania:
– art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że niezapewnienie K. R. - ówczesnej właścicielce działki położonej w N., oznaczonej nr ..., możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy N. decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, pomimo, że NSA w wydawanych przez siebie orzeczeniach wielokrotnie stwierdzał, że pominięcie właściwych osób jako stron w tego typu postępowaniach, stanowi rażące naruszenie prawa;
– art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadne oddalenie wniosku o unieważnienie przedmiotowej decyzji:
– art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewzięcie w ogóle pod uwagę zarzutów skarżących na etapie wydawania wyżej ww. decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2. prawa materialnego:
– art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz poprzez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;
– art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności;
– art. 8 oraz art. 1 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżących oraz przez pozbawienie skarżących ochrony miejsca zamieszkania i nieruchomości w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji która bezpośrednio negatywnie oddziaływuje na nieruchomości skarżących, w tym na ich domy i inne zabudowania oraz posesje, a przez to naruszenie ogólnej zasady poszanowania mienia wynikającej także z prawa międzynarodowego.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2014 r. skarżący podnieśli, że w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w B. znajduje się decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy N. z dnia 6 sierpnia 2007 r. nr ..., będąca przedmiotem tej sprawy, której treść jest inna, niż treść kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 2007 r. a którą doręczono J. S. W decyzji z dnia 2 sierpnia 2007 r. na pierwszej stronie wskazane są parametry wysokości budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod ... w N. i wynoszą 8 m od poziomu gruntu do kalenicy. Decyzja o warunkach zabudowy znajdująca się w aktach sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w B., o tej samej numeracji, lecz z inną datą, określa natomiast, że parametry wysokości budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod ... w N. wynoszą 11 m od poziomu gruntu do kalenicy; zmieniony jest wers 1 i 40 pierwszej strony przedmiotowej decyzji. Decyzji ze zmienioną datą oraz zmienionymi parametrami wysokości budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod ... w N. nie otrzymał żaden ze skarżących, co może świadczyć o fałszowaniu dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy) przez Urząd Gminy N. Wydanie drugiej - zmienionej decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie i nie doręczenie jej stronom postępowania, stanowi zdaniem skarżących o rażącym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedna z wad wymienionych w art.156 § 1 Kpa. W ocenie Sądu nie mogą być uwzględnione w tym postepowaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. - art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a., ponieważ istota postępowania nieważnościowego sprowadza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zdaniem Sądu zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a, ponieważ w niniejszej sprawie Kolegium nie negowało istnienia po stronie K. R. interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie naruszenie wyczerpuje jednak przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniając wznowienie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenie przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), Sąd przyznał rację organowi, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza poza postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są uprawnione do dokonywania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami, ani nie są uprawnione do określania warunków zabudowy wynikających z tych przepisów. Zdaniem Sądu za rażące naruszenie prawa nie może być również uznane wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu słusznie Kolegium wywiodło, że w świetle art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Oznacza to, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym w niniejszej sprawie, w kwestii znaczącego oddziaływania na środowisko wypowiedział się (przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) Wojewódzki Konserwator Przyrody, który w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2007 r. uzgodnił projekt decyzji w zakresie obszarów objętych ochroną Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. N." i obszaru Natura 2000 "D. G. N." - mając na względzie przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający stanął na stanowisku, że ze względu na charakter inwestycji dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony Natura 2000.
W ocenie Sądu, bezzasadne były również zarzuty dotyczące naruszenia określonych w Konstytucji RP zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało na podstawie prawa w ramach przyznanych mu kompetencji (art. 157 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza również art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ani też art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie pozbawia bowiem nikogo, w tym skarżących, ich mienia, nie ingeruje w ich życie prywatne i rodzinne, czy też prawo do poszanowania mieszkania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności ani uprawnień do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu, decyzja ustająca warunki zabudowy nie jest również dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono bowiem miejsca usytuowania przedmiotowego budynku względem granic sąsiednich nieruchomości, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wymagań dotyczących sytuowania budynków wynikających z § 12, 13 i 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).
Ustosunkowując się do kwestii istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji Wójta Gminy N. ustalającej warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji i tego samego inwestora – D. W., różniących się datą i parametrami dotyczącymi wysokości budynku handlowo – usługowego, Sąd, w kontekście przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia 2 sierpnia 2007 r. a nie późniejsza decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. Okoliczności dotyczące ewentualnego sfałszowania decyzji leżą natomiast w gestii organów ścigania. Wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie był więc niezasadny.
Odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli reprezentowani przez pełnomocników – adwokatów ustanowionych w ramach prawa pomocy: J. R., J. S. i E. S. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W skardze kasacyjnej J. R. kwestionowanemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt i 1 i 2 Ppsa naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104, art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r., w sytuacji gdy o obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje Wójta Gminy N. tj. z dnia 2 sierpnia 2007r. i z dnia 6 sierpnia 2007r. wydane na podstawie tego samego wniosku D. W.;
2) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez niezrealizowanie przez Sąd obowiązku kontroli, co spowodowało oddalenie skargi, a polegające na przyjęciu przez Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ,że decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. nie narusza prawa w sposób istotny, skutkujący nieważnością - w sytuacji gdy w niniejszej sprawie na podstawie tego samego wniosku D. W. Wójt Gminy N. wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 104, art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a;
3) przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy wyszły na jaw okoliczności uzasadniające popełnienie przestępstwa;
4) przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy ma wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił kwestię funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch ww. decyzji Wójta Gminy N. w przedmiocie warunków zabudowy w kontekście przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Z uwagi na odmienne parametry wysokości budynku nie zachodzi bowiem tożsamość sprawy rozstrzygniętej ww. decyzjami. Istniały natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. z powodu rażącego naruszenia art.61 §1 i art.63 Kpa. przez wydanie dwóch decyzji na podstawie tego samego wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. S
J. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, podniósł zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w pkt 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej J. R., przy czym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa powiązano z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazano na ogólną i pobieżną wypowiedź Sądu co do faktu ujawnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy dotyczących tej samej nieruchomości oraz pominięcie konsekwencji prawnych, jakie może nieść za sobą taka sytuacja.
E. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzuciła naruszenie:
1) art. 156 Kpa w zw. z art. 134 § 1 i 2, art. 135 i art. 151 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z powodu odstąpienia od stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., w sytuacji gdy Sąd powinien z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa uwzględnić przesłanki wskazujące na bezprawne działanie organu i usunąć naruszenie prawa bez odsyłania stron do innego postępowania, ponieważ decyzja z dnia 6 sierpnia 2007 r. była wydana "w granicach sprawy, której dotyczy skarga";
2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 134 Ppsa z powodu pominięcia zasad legalizmu i praworządności, co doprowadziło do wydania pozwolenia na budowę na podstawie drugiej, nieznanej stronom decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., tożsamej z decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r., co wskazywało na działanie organu z rażącym i oczywistym przekroczeniem granic prawa.
3) art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uznanie, że ww. działanie organu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy wójt gminy po 4 dniach od wydania pierwszej zaskarżonej decyzji wydał w tej samej sprawie kolejna decyzję, która była podstawą wydania pozwolenia na budowę
4) art. 125 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 Ppsa z powodu niezawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej, pomimo wniosku strony, która złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Wójta Gminy N.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd powinien podjąć działania zmierzające do "uchylenia bezprawia" niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie reagując na fakt wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie, będącej podstawą wydania pozwolenia na budowę zaakceptował rażące naruszenie prawa, co pozostaje w sprzeczności z zasadami państwa prawnego i zasadą legalizmu zagwarantowaną w art.7 Konstytucji RP oraz pozostaje w sprzeczności z dobrą administracją i wiążącego RP prawa międzynarodowego. Przywołując treść art. 106 § 3 Ppsa, zakwestionowano pogląd, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sądowi zarzucono, że przeprowadził dowód na okoliczność wydania pozwolenia na budowę na podstawie drugiej zmienionej decyzji, jednak nie ocenił go w kontekście przedmiotu postępowania, stwierdzając jedynie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zawierają uzasadnionych podstaw, dlatego podlegały oddaleniu.
Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 kwietnia 2013r. utrzymująca, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w mocy własną decyzję z dnia 3 kwietnia 2013r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia 2 sierpnia 2007r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie dodatkowych ustaleń faktycznych.
Na szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku słusznie zwrócił uwagę i podkreślił, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy decyzja dotknięta jest jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a .
Gdy jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się jak w tej sprawie, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwestionowana decyzja oceniana jest w granicach podstaw kasacyjnych tj. pod kątem czy wydana została z rażącym naruszeniem art. 61§1, art. 63, art.104 k.p.a.
Przytoczone w podstawach kasacyjnych przez J. R. i J. S. zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61§1, art.63 i art.104 k.p.a. sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że zostały wydane dwie decyzje ustalające warunki zabudowy na podstawie tego samego wniosku D. W. : w dniu 2 sierpnia 2007r. i w dniu 6 sierpnia 2007r., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. z powodu rażącego naruszenia art. 61§1, art.63 art.104 k.p.a.
Pogląd, że z powodu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu 6 sierpnia 2007r. objęta kontrolą w tym postepowaniu decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. miałaby być nieważna - jest w okolicznościach tej sprawy błędny z następujących względów.
Zgodnie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Takimi przepisami w tej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r.poz.199 tekst jednolity).
Zgodnie z art.52 ust.1 w zw. z art. 64 ust.1 w/w ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany.
Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, jeśli chodzi o wydanie decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. Z akt sprawy wynika, że D. W. w dniu 19 lutego 2007r. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o wskazanych parametrach na nieruchomości położonej w N., oznaczonej nr ew. ....
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wójt Gminy N. decyzją z dnia 2 sierpnia 2007r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20,0 m, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o wskazanych w decyzji parametrach. Wydanie kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło na wyraźny wniosek strony, stąd też w tym postępowaniu nie został naruszony art. 61 par. k.p.a., ani też art.63 i 104 k.p.a. w sposób wskazany w skargach kasacyjnych, dlatego brak jest podstaw do zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest oczywiste, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli wymagany wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości, a wydanie decyzji w takim postępowaniu następuje bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a).
Jednak jak wyżej wskazano w przypadku wydania decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. do takiej sytuacji nie doszło.
Dla usunięcia wątpliwości, wyjaśnić należy, że w tej sprawie brak było także podstaw, jak trafnie to uznał Sąd pierwszej instancji, do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. na podstawie art.156 §1 pkt 3 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy z wniosku D. W., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. i decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. ustalono inną wysokość planowanego budynku handlowo-usługowego. W pierwszej decyzji wysokość tę określono na 8 m. od poziomu gruntu do kalenicy, z kolei w decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. wysokość tę określono na 11 m. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał, że decyzje te różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i że brak jest podstaw do stosowania art.156 §1 pkt 3 k.p.a. i stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. Tak jak to także zauważa w skardze kasacyjnej J. R., nie występuje w tym przypadku tożsamość spraw, która uzasadniałaby zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Natomiast decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zbadanie okoliczności jej wydania może być przedmiotem odrębnego postępowania (w tym karnego) nie mającego jednak wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Z tych względów brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art.125 §1 pkt 2 Ppsa, który umożliwia zawieszenie postępowania z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Powyższe ustalenia wskazują również na to, że nie jest zasady zarzut naruszenia art.133 §1 Ppsa w zw. z art. 134 §1 Ppsa oraz art. 141§ 4 Ppsa w sposób wskazany w skargach kasacyjnych.
Przepis art.133 §1 Ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które były podstawą jej wydania. Skarżący J. R. i J. S. naruszenie tego przepisu upatrują w dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, poprzez uznanie ,że decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. nie jest nieważna. Tymczasem art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 Ppsa będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, odniósł się także do nowej okoliczności podniesionej w piśmie uzupełniającym skargę – że w obrocie prawnym znajduje się także decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana w dniu 6 sierpnia 2007r. i trafnie uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności o jakiej mowa w art.156 §1 pkt 3 k.p.a. Sama zaś decyzja z 6 sierpnia 2007r. nie była przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalony w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stan faktyczny i zgodnie z treścią art.141 § 4 Ppsa swoje stanowisko wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego J. S., Sąd pierwszej instancji, jak to wyżej wyjaśniono, przedstawił swoje stanowisko po uzyskaniu informacji o istnieniu drugiej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 6 sierpnia 2007r.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, podniesionych w skardze zarzutów i ich ocenę, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie. Sam fakt, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów i stanowiska skarżących nie oznacza natomiast, że dopuścił się naruszenia tego przepisu, nie mówiąc już o naruszeniu go w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa oraz art.141 § 1pkt 4 Ppsa, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 Ppsa. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie jest uzasadniony.
Z tych wszystkich względów nie mogły zostać uwzględnione skargi kasacyjne J. R. i J. S.
Nie jest także uzasadniona skarga kasacyjna E. S.
Zarzut naruszenia art. art. 156 Kpa w zw. z art. 134 § 1 i 2, art. 135 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nie stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., w sytuacji gdy sąd powinien z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa uwzględnić przesłanki wskazujące na bezprawne działanie organu i usunąć naruszenie prawa bez odsyłania stron do innego postępowania, ponieważ decyzja z dnia 6 sierpnia 2007 r. była wydana "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest nieuzasadniony.
Po pierwsze decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. nie pozostaje w granicach tej sprawy. Dotyczy ona innej inwestycji i kontrola jej legalności może nastąpić, jak to wyżej wyjaśniono w odrębnym od niniejszego postępowaniu. Nie jest tożsama z decyzją z dnia 2 sierpnia 2007r. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że wskazany w decyzjach planowany obiekt budowlany różni się parametrami technicznymi tj. wysokością. W tej sprawie, przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym przed organem administracji publicznej była wyłącznie decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 2 sierpnia 2007r. i brak było podstaw prawnych, aby Sąd pierwszej instancji z "urzędu" oceniał ważność decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. Wbrew twierdzeniu skarżącej decyzje ustalające warunki zabudowy nie zostały wydane w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która to decyzja w okolicznościach tej sprawy jest konieczna do otrzymania następnie decyzji o pozwoleniu na budowę określonego w niej obiektu budowlanego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy - jeśli jest wymagane - następuje na początkowym etapie działań inwestora zmierzającego do realizacji obiektu budowlanego. Jednak postępowanie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uregulowane jest odrębnymi przepisami prawa materialnego od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różne też są organy administracji publicznej właściwe do wydania tych decyzji. Poza tym, skarżąca błędnie rozumie przesłankę nieważności decyzji wskazaną w art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi wobec tego jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył zatem art. 2 i art.7 Konstytucji RP orzekał bowiem na podstawie i w granicach prawa.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41(Prawo do dobrej administracji) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art.176 §1 pkt 2 Ppsa wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. W/w przepis art.41 zawiera trzy punkty wskazujące na czym polega prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób przepis ten został naruszony w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia tej kwestii, stąd też zarzut ten uznać należy za nieskuteczny.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.135 Ppsa. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten, co wymaga szczególnego podkreślenia, dotyczy więc jedynie orzeczeń uwzględniających skargę.
Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie oddalił skargę Zatem w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonego aktu.
Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa, dlatego skargi te podlegają oddaleniu na podstawie art.184 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom skarżących wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa. Pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.