II OSK 188/06

II OSK 188/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 441/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2005-09-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 40 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 441/05 w sprawie ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 441/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia Przedsiębiorstwu Budowlanemu "U." w T. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej, przebudowie linii kablowych N.N. i S.N. i zasilania kablowego N.N. budynku "K." w T. przy ul. F.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na tym, że organ mimo jasnego i oczywistego brzmienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i negatywnego uzgodnienia projektu tej decyzji przez Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.
Kolegium wskazało, iż po odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (postanowienie z dnia 16 stycznia 2003 r.) Prezydent Miasta T. ponownie wystąpił do tego organu o stosowne uzgodnienie poprawionego projektu tej decyzji. Pismem z dnia 27 stycznia 2003 r. Kujawsko –Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązał organ prowadzący postępowanie do zamieszczenia w treści projektu określonych przez niego warunków w zakresie prac ziemnych oraz wskazał, iż po ich zamieszeniu projekt decyzji powinien być ponownie z nim uzgodniony. Kolegium ustaliło, iż Prezydent Miasta T. uznał to pismo za równoznaczne z postanowieniem uzgadniającym warunki zabudowy i w decyzji zawarł warunek, iż w projekcie budowlanym należy uwzględnić warunki konserwatorskie wskazane w tym piśmie. W ocenie organu orzekającego w sprawie decyzja ta została więc wydana pomimo braku pozytywnego uzgodnienia jej projektu przez właściwego konserwatora zabytków. Okoliczność ta nie mogła więc stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ współdziałający dokonał uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji, lecz było to uzgodnienie negatywne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawiony do uzgodnienia właściwemu konserwatorowi zabytków przez Prezydenta Miasta T. w dniu 22 stycznia 2003 r. był nowym projektem, różniącym się od poprzedniego treścią i szatą graficzną. W związku z tym, że wojewódzki konserwator zabytków ustosunkował się do tego nowego projektu jedynie pismem z dnia 27 stycznia 2003 r., nie został on przez niego w ogóle uzgodniony. Sąd I instancji wskazał więc, że Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinno prowadzić postępowanie nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał również, iż decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zdaniem Sądu I instancji wskazany przepis nie rozróżnia czy uzgodnienie to powinno być pozytywne, czy negatywne. Ma ono bowiem tylko charakter opinii, która nie wiążę organu rozstrzygającego sprawę.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo negatywnego stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie stanowiło podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi R. U.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. było wydanie jej pomimo negatywnego stanowiska Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nie jak wskazał Sąd I instancji – pomimo braku takiego uzgodnienia. W ocenie skarżącego uzgodnienie przewidziane w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza konieczność uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie decyzji o określonej treści. W takim przypadku stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję jest wiążące dla organu decydującego, a decyzja nie jest wyłącznie stanowiskiem organu rozstrzygającego sprawę. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (sygn. akt OPK 14/98, ONSA z 1999 r., Nr 3, poz. 80), czy w wyroku z dnia 23 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1010/99, Lex 76090).
Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2003 r. dotyczyła tego samego zamierzenia inwestycyjnego, co projekt decyzji z dnia 9 stycznia 2003 r., w stosunku do którego Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia. Nie można więc przyjąć, mimo różnic w szacie graficznej i treści, że dotyczyła ona innej, nowej sprawy zawisłej przed Prezydentem Miasta T. W ramach toczącego się przed tym organem postępowania, projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został więc przedstawiony do uzgodnienia właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, lecz organ ten postanowieniem z dnia 16 stycznia 2003 r. uzgodnienia tego odmówił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R. U. wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, iż słuszne było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedłożony Wojewódzkiemu Konserwatorowi za pismem z dnia 22 stycznia 2003 r. nie został uzgodniony w ogóle. Zdaniem skarżącego stanowisko takie prezentował także Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, który w piśmie z dnia 10 grudnia 2004 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu wyjaśniał, iż "projekt decyzji WAiB UM w Toruniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 04.02.2003 r. znak [...] i [...] był uzgadniany w K.-P. WKZ". W ocenie R. U. w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez uprzedniego uzgodnienia z Kujawsko – Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co wyczerpuje przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a..
Uczestnik postępowania R. K. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - obowiązującej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 lutego 2003 r. – decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.
Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie obszar planowanej inwestycji podlegał takiej ochronie i organ prowadzący postępowanie miał obowiązek na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonać uzgodnienia jej projektu z Kujawsko – Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu. Organ ten – postanowieniem z dnia 16 stycznia 2003 r. - odmówił uzgodnienia pierwszego projektu tej decyzji przesłanego mu przez Prezydenta Miasta T. wraz z pismem z dnia 9 stycznia 2003 r.. Po dokonaniu zmian w projekcie decyzji, organ prowadzący postępowanie przesłał go ponownie do uzgodnienia wraz z pismem z dnia 22 stycznia 2003 r.. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż był to już nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, różniący się treścią od projektu poprzedniego, gdyż uwzględniał on uwagi organu uzgadniającego zawarte w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2003 r..
W piśmie z dnia 27 stycznia 2003 r. skierowanym do Prezydenta Miasta T. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, jakie warunki w zakresie prac ziemnych powinny być uwzględnione w tym projekcie, zobowiązując jednocześnie organ do ponownego przedstawienia nowego projektu decyzji do uzgodnienia po dokonaniu stosownych zmian. Treść i formę tego pisma należy ocenić w kontekście treści art. 40 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., ale w postępowaniu wznowieniowym, a nie – jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w postępowaniu nieważnościowym.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, obok postępowania w sprawie uchylenia lub zamiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (w trybie art. 154, art. 155 lub art. 161 k.p.a.) zaliczane są do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Wzruszenie decyzji w jednym z tych trybów stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Enumeratywnie wskazane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania, określone odpowiednio w art. 156 k.p.a. oraz w art. 145 i 145 a k.p.a., stanowiąc wyjątek od zasady ogólnej, podlegać muszą wykładni ścisłej. Ponadto uchybienie, które przepis prawa kwalifikuje wyraźnie jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie może być równocześnie uznawane za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż system weryfikacji decyzji administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 631). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 843/05, nie publ.), stwierdzając, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej – art. 156 p 1 pkt 1-7 k.p.a.. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog, dający podstawę do stwierdzenia nieważności.
Zatem, jeżeli organ wydał decyzję o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej z właściwym organem, to uchybienie to może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skoro naruszenie prawa, do którego doszło w trakcie procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do zastosowania trybu wznowieniowego, nie można tego samego uchybienia uznawać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1986 r. (sygn. akt II SA 1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72), uznając, iż niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 k.p.a.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Zasadnie więc Sąd I instancji uznał za błędne zakwalifikowanie przez Kolegium uchybienia Prezydenta Miasta T. w postaci wydania decyzji bez wymaganego przez prawo stanowiska innego organu jako rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję nie jest wiążące dla organu decydującego, stwierdzić trzeba, że co do zasady stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest błędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje ugruntowany pogląd, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/04, LEX nr 165035, wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r., sygn. akt IV SA 2255/99, Lex nr 55769, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/99, ONSA 1999/3/80). Współdziałanie organów w drodze uzgodnienia należy więc odróżniać od współdziałania w formie zasięgnięcia opinii, w którym to przypadku organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego. Organ, któremu przedstawiono projekt decyzji do uzgodnienia musi wyrazić zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Odmawiając uzgodnienia organ współdziałający musi wskazać normę prawną, która na to pozwala lub przepisy, które zostaną naruszone w przypadku wydania decyzji o projektowanej treści. Prawomocna odmowa uzgodnienia, w przypadku, gdy nie zostanie zakwestionowania w drodze skargi do sądu administracyjnego oznacza, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać decyzji o treści identycznej jak w przedstawionym do uzgodnienia projekcie, lecz powinien sporządzić nowy projekt z uwzględnieniem uwag organu współdziałającego.
W świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy zarzucane uchybienie Sądu I instancji nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku, gdyż zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z innych przyczyn, wskazanych powyżej.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.