II OSK 1879/24

II OSK 1879/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 27/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16 § 1, art. 28, art. 44 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 497
art. 9o ust. 6, art. 9q ust 2
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2020 poz 695
art. 98 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2
Dz.U. 2020 poz 1423
art. 5, art. 11 ut. 1
Ustawa z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. P. oraz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 27/23 w sprawie ze skarg J. sp. z o.o. z siedzibą w W., S. P., T. B. i H. B. oraz E. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r. znak: DLI-III.7620.10.2020.KS.38 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2024 r., VII SA/Wa 27/23, oddalił skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W., S. P., T. B. i H. B. oraz E. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 października 2022 r. znak: DLI-III.7620.10.2020.KS.38, którą uchylono w części decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 maja 2020 r. nr 46/SPEC/2020 i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy a w pozostałej części utrzymano ją w mocy, w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli S. P. i J. sp. z o.o. z siedzibą w W.
S. P. (dalej: skarżący) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i z art. 144 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek braku uznania, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być też prawo cywilne, zwłaszcza własność lub użytkowanie wieczyste, błędne utożsamianie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z jego naruszeniem i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestycja nie narusza prawa podmiotowego skarżącego;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienia, które określałoby w sposób wyczerpujący argumentację i jej podstawy przemawiające za odmówieniem statusu strony postępowania administracyjnego;
2. art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak kontroli postępowania pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.);
3. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. przez nieuwzględnienie skargi wobec nieuprawnionego uznania, że w świetle art. 28 k.p.a. skarżący nie jest stroną postępowania, bo nie wykazał w sposób wystarczający swojego interesu prawnego, który przyznawałby mu legitymację procesową w przedmiotowej sprawie, podczas gdy jest właścicielem działek pozostających w sąsiedztwie i de facto w sferze oddziaływania inwestycji objętej zaskarżonymi decyzjami, co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał w uzasadnieniu wyroku, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego wobec oddalenia skargi z uwagi na uznanie w ocenie Sądu braku legitymacji po stronie skarżącego strony postępowania wobec rzekomego nieistnienia interesu prawnego;
4. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowań przed Ministrem, a także przed Wojewodą następujących przepisów:
a) art. 6 k.p.a. przez brak zgodności uzasadnienia przedmiotowej decyzji z normami prawa, tj. braku wyjaśnienia i prawidłowej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,
b) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów wskutek pominięcia wielu istotnych dla sprawy aspektów i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności przemawiające wyłącznie na korzyść inwestora, w szczególności z pominięciem interesu indywidualnego,
c) art. 80 k.p.a. przez niedokonanie kompleksowo nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co do którego ustaleń dokonały wcześniej organy administracyjne oraz niedokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zwłaszcza przez przyjęcie, że ustalenia dokonane w raporcie odzwierciedlają istniejący stan (pominięcie oceny formalnej przez bezkrytyczne uznanie w tym zakresie ustaleń organów),
d) art. 7 k.p.a. przez uwzględnienie wyłącznie tych okoliczności, które przemawiały na korzyść inwestora, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania, ponadto przez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń inwestora zawartych we wniosku,
e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. przez brak odmowy ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, w sytuacji jej niezgodności z przepisami prawa,
f) art. 7 k.p.a. przez prowadzenie postępowania bez szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem zasad prawdy obiektywnej, mającej na względzie interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli,
g) art. 7b, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji Wojewody nr 46/SPEC/2020 z 19 maja 2020 r., w sytuacji, gdy organ wydając decyzję, naruszył obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów oraz zapewniający stronom postępowania ochronę prawną,
h) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych, niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie,
i) art. 77 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i oparcie się na decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) z 3 lutego 2020 r., nr WOOŚ-II.4210.54.2017.MC.56, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie II linii metra w Warszawie – III etap realizacji odcinka zachodniego, od szlaku za stacją C4 "Powstańców Śląskich" do Stacji Techniczno-Postojowej (STP) Mory, wraz z STP Mory według wariantu 1 (inwestycyjny proponowany przez wnioskodawcę) oraz w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 stycznia 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚZIL.420.6.2020.KM (DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.12.2020.KM), uchylającej w części i umarzającej w tym zakresie postępowanie organu I instancji, uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję RDOŚ, będącej przedmiotem zaskarżenia do WSA, a aktualnie przedmiotem skargi kasacyjnej do NSA,
j) art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w związku z przyjęciem, że RDOŚ w decyzji z 3 lutego 2020 r. rzetelnie zebrał materiał dowodowy w zakresie rodzaju i cech planowanego przedsięwzięcia oraz jego rzeczywistego oddziaływania na środowisko, a także że w raporcie zawarty jest wariant alternatywnego oddziaływania na środowisko, a sam raport jest kompletny; dokonanie błędnej oceny, że brak uszczegółowienia wymogów dotyczących emisji hałasu i pyłu zawieszonego na tym etapie nie ma istotnego znaczenia dla postępowania środowiskowego; niewłaściwe uznanie, że uzupełnienie materiału dowodowego zwalnia od dalszej merytorycznej analizy dokumentu,
k) art. 77 w zw. z art. 15 k.p.a. przez wydanie decyzji przez Wojewodę, podczas gdy decyzja RDOŚ z 3 lutego 2020 r. w dacie wydania przez organ I instancji była nieostateczna i została w części zmieniona dopiero decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 stycznia 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności,
l) art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym przez jego nieprawidłową interpretację, niezgodną z założeniami ustawodawcy wprowadzającego ten przepis oraz wykładnię prowadzącą do założenia nieracjonalnego działania ustawodawcy, a tym samym zachwiania zasadny pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa,
m) art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym przez niewłaściwe zastosowanie, będące skutkiem braku prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny ochrony interesów osób trzecich;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz nieuchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, które powinny zostać uchylone z uwagi na to, że organ wydał decyzję w oparciu o niewyczerpujący materiał dowodowy, pomimo istniejących uchybień w zakresie wariantowania w raporcie, nie podjął z urzędu wszelkich czynności zebranych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, oparł się na raporcie obarczonym brakami formalnymi, co pozbawia tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania.
J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca spółka) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Sądowi I instancji zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a) art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 683 z 2 maja 2024; dalej: ustawa Covid) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie przez Sąd, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącej zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez Wojewodę oraz wydanego przez Wojewodę postanowienia prostującego pkt V decyzji, jak również błędne ustalenie przez Sąd, iż decyzja Wojewody z 19 maja 2020 r. nr 46/SPEC/2020 jest ostateczna;
b) art. 44 § 4 k.p.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w okresie od 18/04/2020 do 20/08/2020 tzw. fikcja doręczenia korespondencji kierowanej przez organy administracji została wyłączona przez przepisy szczególne, a w konsekwencji błędne ustalenie przez Sąd, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącej zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez Wojewodę oraz wydanego przez Wojewodę postanowienia prostującego pkt V decyzji, jak również błędne ustalenie przez Sąd, iż decyzja Wojewody z 19 maja 2020 r. nr 46/SPEC/2020 jest ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego wskazać należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i z art. 144 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek braku uznania, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być też prawo cywilne, okazał się bezzasadny.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest w szczególności każdy, kto ma w tym interes prawny. O legitymacji skargowej rozstrzygają zatem przepisy prawa materialnego, regulujące określone kategorie spraw rozstrzyganych w trybie administracyjnym. Legitymację skargową ma bowiem podmiot, który może wykazać się interesem prawnym w zaskarżeniu danego aktu lub czynności organu administracji. Inaczej mówiąc, może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynika, że może żądać wydania aktu lub dokonania czynności przez organ lub być adresatem nakładanych przez organ nakazów czy obowiązków. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 115/16 ). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Natomiast, jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowym kryterium, jakim ustawodawca operuje, wyznaczając pojęcie strony, będzie interes prawny oraz obowiązek. Przy czym w żadnym akcie normatywnym dotyczącym prawa administracyjnego nie zawarto legalnej definicji "interes prawny". Jak podkreśla się w literaturze, interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie bądź normach prawnych (A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, str. 235). Pomimo że kategoria interesu prawnego jest z zasady osadzona swymi źródłami w prawie materialnym, nabiera ona jednak swojego praktycznego wymiaru głównie na gruncie procedur, w których ów interes jest urzeczywistniany (A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, str. 183). Tematyką interesu prawnego zajmowało się również szeroko orzecznictwo, i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 1999 r., IV SA 1693/97, podkreślił, że: "interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej", zaś w wyroku z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu (...) albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organ". Źródłem interesu prawnego, o którym w art. 28 k.p.a. mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Prawo własności może w wielu przypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o przysługującym danemu podmiotowi prawie bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym (uchwała składu 5 Sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA z 2002, z. 2. poz. 68). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, zaakcentowano, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny".
Podsumowując, o istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego winna być normą dającą się indywidualnie wyodrębnić i określić, a treść jej można do końca ustalić. Winna ona zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego. Interes prawny jest pojęciem języka prawnego i zgodnie z art. 28 k.p.a. jest podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich gałęziach prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalić taki przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można zażądać wszczęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami jakiejś osoby.
Mając na uwadze powyższe rozważania należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji kiedy skargą objęta jest decyzja dotycząca inwestycji liniowej, oddziaływującej na prawa wielu osób wywodzone z własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, skarżący może wywodzić swój interes prawny, uzasadniający jego legitymację czynną, wyłącznie z konieczności ochrony własnego, indywidulanego i określonego prawa i to tylko w tym zakresie, w jakim decyzja lub jej część na prawo to rzeczywiście wpływa. Skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Konsekwencją bowiem szczególnego charakteru przepisów rozdziału 2b [Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych] ustawy z 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 497; dalej: u.t.k.) – mającej zastosowanie w niniejszej sprawie – jest to, że jej przepisy powinny być poddawane wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej. W myśl art. 3 ust. 7 u.t.k. przepisy rozdziału 2b u.t.k. stosuje się odpowiednio do metra. W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych związanych z prowadzeniem inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw) konieczna jest – w aspekcie ustalania katalogu stron – ścisła wykładania art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań, które dotyczą realizacji priorytetowych celów publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedmiotowy odcinek inwestycji (objęty zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Ministra i poprzedzającą ją decyzją Wojewody) nie dotyczy żadnego z praw podmiotowych (ani prawa własności ani użytkowania wieczystego ani ograniczonego prawa rzeczowego) skarżącego. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, skarżący nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie obiektów metra i decyzją Wojewody, brak również dokumentów potwierdzających przysługujące skarżącemu ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości. Skarżący nie udowodnił również, że przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jego działki i korzystanie z niej, a co za tym idzie, nie wpływa na wykonywanie przez skarżącego prawa własności w dotychczasowy sposób. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia braku interesu prawnego skarżącego została w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym za bezzasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że poczynione ustalenia zwalniały Sąd I instancji od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący nie legitymuje się interesem prawnym. Z tych samych powodów odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji, jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę zauważyć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy Covid nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Powyższy przepis, obowiązujący od 18 kwietnia 2020 r., wykluczał zatem przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., w odniesieniu do przesyłek organów administracji publicznej, których termin odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wyjątki od tej reguły, w których możliwe było stosowanie (bez ww. ograniczeń) przepisów dotyczących tzw. fikcji doręczenia, wymienione zostały w ust. 2 tego przepisu, który w pierwotnej wersji nie obejmował organów administracji publicznej. Dopiero na podstawie art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423 z późn. zm.; dalej: ustawa nowelizująca) przepis art. 98 został zmieniony przez dodanie do ust. 2 pkt 4 tego przepisu lit. d). Zgodnie z nowym brzmieniem tej regulacji, przepisu ust. 1 nie stosuje się do przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez organ administracji publicznej. Zmiana ta weszła w życie 20 sierpnia 2020 r. Stosownie do przepisu przejściowego zawartego w ww. ustawie nowelizującej, przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d) ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej). Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru.
W odniesieniu zatem do przesyłek wysłanych przez Wojewodę, tj. zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z 19 maja 2020 r. oraz zawiadomienia o wydaniu postanowienia prostującego jej pkt. V, stosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., było wyłączone jedynie do czasu wejścia w życie ww. nowelizacji art. 98 ust. 2 ustawy Covid. W tym miejscu wskazania również wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 9o ust. 6 i art. 9q ust 2 u.t.k. doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W niniejszej sprawie zawiadomienia Wojewody: z 22 lipca 2019 r. (informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej dla obiektów metra) oraz z 8 czerwca 2020 r. (informujące o wydaniu postanowienia z 8 czerwca 2020 r. prostującego decyzję Wojewody), które wysłane zostały do skarżącej spółki na ujawniony w ewidencji gruntów i budynków adres: "ul. [...], [...] W." i po dwukrotnym awizowaniu zwrócone do nadawcy, były skuteczne zgodnie z art. 9o ust. 6 i art. 9q ust 2 u.t.k. Z kolei zawiadomienie z 1 czerwca 2020 r. o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z 19 maja 2020 r. zostało wysłane na adres: "ul. [...], [...] W.", czyli adres podany przez skarżącą spółkę w skierowanym do Wojewody piśmie z 24 września 2019 r. Natomiast okoliczność, że pomimo ówczesnego brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy Covid nieprawidłowo przyjęto, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., fikcję doręczenia stanowiła wprawdzie naruszenie przepisów, jednakże nie wykazano, aby miała jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że skutek doręczenia i tak nastąpił, ale w późniejszym terminie, albowiem stosownie do treści przepisu przejściowego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej – przesyłki niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej decyzja Wojewody nie była ostateczna i nie została za taką uznana przez Sąd I instancji. Jak wynika zarówno z akt administracyjnych jak i z treści zaskarżonej decyzji Ministra – strony postępowania, w tym skarżąca spółka, wniosły od niej odwołania. Stosownie do brzmienia art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzja ostateczna, to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie sposób zatem uznać, że decyzja Wojewody z 19 maja 2020 r. była ostateczna, w sytuacji gdy stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania i skorzystały z tego prawa. Skarżąca spółka cały czas działała i brała udział w sprawie (w tym wniosła odwołanie od decyzji Wojewody, którego zostało następnie rozpatrzone przez organ odwoławczy). Tym samym zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy Covid przez jego niezastosowanie i art. 44 § 4 k.p.a. przez jego zastosowanie okazały się nietrafne.
Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, o czym orzeczono jak w punkcie 2. sentencji.