II OSK 1879/23

II OSK 1879/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 824/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-03-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
w art. 11a ust 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 824/22 w sprawie ze skarg A.W. i J.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 824/22 oddalił skargi A.W. i J.P. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 12 maja 2022 r. nr I-III.7821.14.2021 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa [...]", wydaną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej specustawa drogowa).
Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących usytuowania słupa na jej działce nr [...] stwierdził, że Wojewoda wyjaśnił, iż usytuowanie słupa wynika z projektu i dokonanych w nim wyliczeń, zachowania odległości celem zapewnienia prawidłowego oświetlenia. Z dołączonej dokumentacji projektowej
wynika, że przebudowa sieci oświetlenia ulicznego została ustalona po przeprowadzeniu narady koordynacyjnej i pozytywnym uzgodnieniu z uczestnikami narady w zakresie realizacji i zabezpieczenia, w tym innego, istniejącego w obrębie inwestowanej drogi, uzbrojenia. Nie mniej zwrócono uwagę, że w piśmie
wyjaśniającym z 13 grudnia 2019 r. inwestor wskazał, iż lokalizacja słupa może ulec zmianie w trakcie realizacji, jako zmiana nieistotna projektu. W piśmie tym inwestor podniósł również, co istotne w związku z podniesionymi przez skarżącą zarzutami, że przebieg granicy pasa drogowego został ustalony z uwzględnieniem istniejących na działkach trwałych ogrodzeń.
2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zaniechano dokonania oceny ważności interesów (tzw. ważenia interesów);
b) art. 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) poprzez jego niezastosowanie i umiejscowienie słupa oświetleniowego przy działce nr [...] w odległości 9,8 m od granicy z działką [...] oraz w odległości 12,22 m od granicy z działką [...], a więc praktycznie na środku granicy działki [...], co narusza zasady bezpieczeństwa w ruchu, z uwagi na potencjalne umiejscowienie wjazdu na teren działki skarżącej;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej Kpa), polegające na przyjęciu, iż kwestia lokalizacji lampy oświetleniowej została należycie zweryfikowana przez organy obu instancji, podczas gdy sprawa ta nie została poprawnie ustalona;
b) art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania władzy publicznej, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przesunięcie słupa oświetleniowego
"do rogu“ działki nr [...] należącej do skarżącej, zgodnie z jej sugestią, pomimo że Prezydent Rzeszowa polecił uwzględnienie jej wniosku, a także przy uznaniu przez inwestora, że zmiana lokalizacji słupa jest zmianą nieistotną i można jej dokonać w toku realizacji inwestycji, czego jednak nie uczyniono;
c) art. 7 Kpa poprzez niezachowanie proporcji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, co miało istotny wpływa na wynik sprawy, a co przemówiło za nieuwzględnieniem słusznego interesu strony i nieuwzględnieniem wniosku skarżącej o przesunięcie słupa oświetleniowego.
Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu
dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż organ orzekający o realizacji drogi trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter
pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy zezwolenie realizacyjne w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.
3.4. Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego stwierdzić należy, że są one niezasadne. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej jest oczywiście błędna. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować projektowanej lokalizacji latarni czy zjazdów, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA z: 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14; 19 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2675/18; 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 198/24).
3.5. Ponadto kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków
społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez
grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji.
3.5. W świetle powyższych stwierdzeń, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 5 specustawy drogowej w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania.
3.6. Niezasadny jest też drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 86 (powinno być §) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie, ponieważ przepisy tego rozporządzenia weszły w życie z dniem 21 września 2022 r. (§ 117 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r.), a więc dopiero kilka miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji i w dniu jej wydania nie były nawet ogłoszone w Dzienniku Ustaw.
3.7. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa. Ze względu na związanie organu wnioskiem inwestora nie był on uprawniony, aby w ramach postępowania odwoławczego dokonywać korekty rozwiązań projektowych z uwagi na subiektywny interes jednej ze stron oraz uwzględnianie jej sugestii co do lokalizacji słupa. W niniejszej sprawie reguła wynikająca z art. 7 Kpa nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie
w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącego. Okoliczność, że zmiana lokalizacji słupa jest nieistotnym odstępstwem projektowym i czy została czy też nie dokonana w trakcie robót budowlanych nie ma znaczenia dla oceny legalności samego zezwolenia realizacyjnego.
3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne.
3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.