II OSK 1651/07

II OSK 1651/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 250/07 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-05-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Maria Rzążewska del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 250/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 250/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" Spółka z.o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w zakresie § 65 ust. 1 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z..
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. "[...]" Spółka z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności § 65 ust.1 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 65 ust.1 uchwały wyznaczono teren usług publicznych symbol B15.UP z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących jest ich uzupełniający i obsługowy charakter w stosunku do podstawowego łączenia. Tymczasem powyższy teren oznaczony jako jednostka ewidencyjna P., obręb [...], składający się z działek [...] i [...] o powierzchni [...] m2 i [...] m2, objętych księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych - został umową notarialną z dnia [...], rep. [...] Nr [...], sprzedany przez poprzednich jego użytkowników wieczystych tj. J. i R. C. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w K. wraz z prawem własności budynków tam usytuowanych. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., Rada Miasta K. określając w § 65 ust. 1 tego planu podmiot inwestora, jako wyłącznie uprawnionego do zagospodarowania powyższego terenu, a którym ma być [...] Szkoła i [...] Centrum Młodzieży, całkowicie pozbawiła jego aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podniósł, iż strona skarżąca formułuje swoje zarzuty odnośnie zaskarżonego zapisu uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] na gruncie prawa cywilnego i posługując się argumentacją wynikającą z instytucji tej gałęzi prawa, jak również mającą znaczenie w zasadzie wyłącznie na płaszczyźnie cywilistycznej. Tymczasem przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego - akt prawa miejscowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest instytucją prawa publicznego (administracyjnego). Skoro taki akt jest przedmiotem zaskarżenia to zasadnym byłoby przytoczenie na poparcie zarzutów skargi argumentacji z tego zakresu prawa. W konsekwencji sąd administracyjny działając na zasadzie kasacyjnej udziela wyłącznie ochrony obiektywnemu porządkowi prawnemu, który został naruszony działaniem organów administracyjnych, a nie indywidualnym interesom prawnym, nawet jeżeli te w subiektywnym odczuciu skarżącej zostały naruszone. Kwestionowany zapis planu miejscowego w żaden sposób nie pozbawił strony skarżącej prawa użytkowania wieczystego, ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zresztą tego typu naruszenia prawa powinny być dochodzone przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuca naruszenie art. 140, art. 233 i art. 239 § 1 k.c. Jeżeli tak, to właściwym do rozpatrzenia tego zarzutu jest sąd cywilny.
O ile nawet przyjąć, że przytoczone w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 16.03.2007r. okoliczności uprawdopodabniają możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej, to uzasadnia to tylko na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (legitymację procesową). Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, prawa własności, praw pokrewnych, czy też jakichkolwiek praw majątkowych nie mają żadnego znaczenia i wpływu na ocenę przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego) na gruncie prawa publicznego jakim jest prawo administracyjne.
Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z." - działki nr: [...] i [...] obr. [...] P. - pozostające w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółka z o.o. - przeznaczone są zgodnie z § 65 ust. 1 pod teren usług publicznych - B15.UP. z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży. Określenie "podstawowe przeznaczenie" oznacza, że jest to przeznaczenie przeważające w terenie określonym liniami rozgraniczającymi. W § 65 ust. 2 plan ustalono również przeznaczenie dopuszczalne terenu, które umożliwia lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących:
usług komercyjnych,
urządzonych ciągów pieszych i dojść oraz podjazdów do budynków,
urządzeń komunikacji oraz miejsc postojowych - wyłącznie dla obsługi terenu,
zieleni urządzonej.
W § 65 ust. 3 plan ustala warunki lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących.
W § 65 ust. 4 dla terenu B15.UP plan ustala sposób jego zagospodarowania i określa warunki zabudowy oraz zasady kompozycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie mają ustalenia w formie nakazu:
uwzględnienia w sposobie zagospodarowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz uwarunkowań zawartych w § 9 ust. 6,
utrzymania wysokości zabudowy do 18,5m,
lokalizacji w północnej części kwartału B15.UP zieleni urządzonej i uwzględnienia w sposobie jej kompozycji powiązań z obszarem B1 ZP/B, stanowiącym wyodrębnioną miejską przestrzeń publiczną o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 1,
adaptacji istniejących obiektów na działce nr [...] dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru B1. ZP/B, zapewnia na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2.
Plan ustala również parametry określające proporcje między powierzchnią zainwestowaną a powierzchnią biologicznie czynną wyrażoną wskaźnikami: powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % oraz powierzchni biologicznie czynnej min. 30%.
Z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy B15.UP - jednoznacznie wynika, w opinii Sądu, że ustalone w ust.1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne. Plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), jego funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności.
Odnośnie zarzutu skargi, iż przedmiotowa uchwała całkowicie pozbawiła aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, to jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, ale również nie mogła pozbawić tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa wyłącznie sposób zagospodarowania danego terenu w żaden sposób nie kwestionując lub tym bardziej nie odbierając praw rzeczowych. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznano zarzut strony skarżącej, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości. Dokonana przez plan korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona przez prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż strona skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] wskutek umowy zawartej, już po tym, jak zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miasta K.. Prawo własności, a tym bardziej prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem absolutnym, a jako źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę - w niniejszej sprawie ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717). Artykuł 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż zaskarżony plan pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości.
W art. 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano rozróżnienia między korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę. Zaskarżona uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu, dlatego też powyższy zarzut skarżącej Sąd I instancji uznał za nietrafny.
Nadto Sąd podkreślił, iż sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony przez umowę użytkowania wieczystego. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym, plan nie mógł narzucić, jak twierdzi skarżąca, korzystania z nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" Spółka z.o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, a to:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą pominięciem przez Radę Miasta K. jako organu podejmującego skarżoną uchwałę- obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu przestrzegania prawa własności, przysługującego właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, a ściśle wiążącego się z działkami nr [...] i [...] obręb [...], jedn. ew. P. w K.,
- art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie przez Radę Miasta K. w procesie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązku kształtowania tych ustaleń w warunkach zgodnej z prawem realizacji prawa własności w stosunku do nieruchomości wiążącej się z planowanym jej zagospodarowaniem, a ściśle dotyczących opisanych powyżej działek, a tym samym nie zamykania właścicielowi własnej prawnej drogi do zagospodarowania terenu, do którego uprawniony ma tytuł przy jednoczesnym spełnieniu warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile te nie naruszałyby chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, a to:
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego w skarżonym orzeczeniu stanowiska odnośnie nie dopatrzenia się ograniczenia prawa własności skarżącemu, w sytuacji jednoczesnego przyznania wyłączności planowanego zagospodarowania rzeczonej nieruchomością, a ściśle dwóch działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, usytuowanych na terenie jedn. ew. P., obr. [...], innemu, określonemu podmiotowi, nie będącemu zarówno właścicielem tej nieruchomości, jak i jej użytkownikiem wieczystym, a to [...] Szkole i [...] Centrum Młodzieży.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie powołał się na zasadę wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, jednocześnie pomijając nakaz zawarty w powyższym przepisie wiążący się z obowiązkiem dopełnienia przez orzekający organ warunków jakie spełniać musi uzasadnienie wyroku, a to m. in. ustosunkowania się do intencji skargi zawartej nie tylko w zarzutach, ale i argumentacji wyjaśniającej te zarzuty, a nadto podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Nie można bowiem nie zauważyć, zdaniem strony skarżącej, iż WSA dostrzegając w skardze jedynie zarzuty wiążące się z zakwestionowaną uchwałą, formułowane w aspekcie cywilistycznym, wiążącym się aspekcie instytucjami prawa rzeczowego, a to prawem własności i wieczystego użytkowania- ustosunkował się obszernie i wyłącznie ocenił zasadność skargi poprzez argumenty cywilistyczne, pomijając całkowicie istotę i motywację zarzutów skargi, sprowadzających się faktycznie do wykazania tych błędów popełnionych przez Radę Miasta Krakowa, które skutkowały naruszeniem prawa własności skarżącego, poprzez nie tylko pominięcie uwzględnienia stosowania norm prawa cywilnego jako wiodących w procesie ochrony prawa własności, ale również tych, które powinny stać się podstawą prawną uchwały o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.
W zaskarżonej uchwale, w jej § 65 organ uchwałodawczy wyznaczył teren usług publicznych- B15. UP, w skład którego wchodzą działki skarżącego, z podstawowym ich przeznaczeniem pod Kampus [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży. Jako przeznaczenie dopuszczalne, w procesie ustalania lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących, na tych działkach Rada Miasta K. nakazała powyższemu podmiotowi jako uprawnionemu do zagospodarowania terenu adaptację istniejących obiektów dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem Kampusu [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży. Tym samym z góry organ określił podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością, która faktycznie do niego nie należy, albowiem stanowi własność skarżącego.
Tymczasem, jak błędnie zauważył WSA w Krakowie, skarżący nie wywodzi swojego prawa do zakwestionowania powyższej uchwały wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale co tenże Sąd powinien dostrzec, również z przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw uchwalanego prawa miejscowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W procesie tworzenia tego planu, organ uchwałodawczy musi uwzględniać prawo własności, albowiem ustawodawca uświadamia mu taki obowiązek w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek taki również spoczywa na organie uchwałodawczym w świetle art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, iż powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 określa w sposób jednoznaczny warunki, w jakich spełnić się ma proces ustalania miejscowego planu zagospodarowania. Ustalenia takiego planu muszą tak kształtować wraz z innymi przepisami "sposób wykonywania prawa własności nieruchomości", aby nie dopuścić do jego naruszenia czy pogwałcenia. Każdy ma prawo, oczywiście w granicach określonych ustawą, do uczestniczenia w zagospodarowaniu terenu, szczególnie, jeśli ten stanowi jego własność. Skarżący został takiego prawa pozbawiony na rzecz podmiotu nieuprawnionego, wręcz narzuconego przez uchwałodawcę, a przecież i sam skarżący nie wyrażał sprzeciwu spełnienia warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania, tym bardziej, iż szereg obiektów budowlanych istniejących aktualnie na przedmiotowym terenie mógłby we własnym zakresie i zgodnie ze swoimi możliwościami wykorzystać zgodnie z nakazami planu miejscowego. Tym samym nic nie stało na przeszkodzie, aby to skarżący, a nie podmiot wskazany w uchwale zagospodarował teren, do którego miał tytuł prawny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w kontekście złożonej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem wyłącznie orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny czy akt prawa miejscowego.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię. Nie wskazano jednak jakiej to błędnej wykładni dokonał Sąd i instancji, co więcej nie wskazano na czym ów błąd polegał i jaka powinna być właściwa wykładnia tej normy. Jak można się jedynie domyślać, błędna wykładnia powołanego przepisu polegała na tym, że Sąd błędnie zauważył, że skarżący nie wywodzi swego prawa do kwestionowania zaskarżonej uchwały wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego ale również z przepisów prawa materialnego. Powyższy wywód strony skarżącej nie dotyczy, w opinii organu, błędu w dokonaniu wykładni.
Nadto w odpowiedzi podniesiono, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego w żadnej mierze nie ustalił i nie mógł ustalać stanu własnościowego gruntów, dla których ustalał przeznaczenia. Strona skarżąca jest bowiem nadal użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości i jest uprawniona do realizacji swoich zamierzeń. Zaskarżony paragraf uchwały dotyczy jedynie kierunków i funkcji, jakim mają służyć realizowane inwestycje.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący nie sprecyzował na czym polega owo naruszenie prawa materialnego - czy istotą jest niezastosowanie wskazanych norm, czy też ich błędna wykładnia. Nadto skarżący nie skierował swego zarzutu pod adresem wyroku Sądu I instancji.
Powołując art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż jego brzmienie wyklucza możliwość jego naruszenia przez organy bowiem bez względu na treść uchwały w sprawie miejscowego planu - jego ustalenia będą kształtowały sposób wykonywania prawa własności i sam plan nie może niczego w tej kwestii zmienić.
Następnie podniesiono, iż prawo własności zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnione. Zmiana zakresu i sposobu korzystania z gruntu, wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie stanowi przeszkody stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę.
Konkludując organ wskazał, iż poczynione jedynie z ostrożności procesowej uwagi uzasadniają prawidłowość w postępowaniu tak organu gminy jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi na przedmiotowy plan miejscowy. Nadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, są błędnie skonstruowane i tym samym nie jest możliwa kontrola prawidłowości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek taki należy wyprowadzić z faktu, iż strona skarżąca nie sformułowała wspomnianych naruszeń pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz nie wskazała, na czym polega istota zarzutu błędnej wykładni -a w szczególności nie wskazała jaka powinna być prawidłowa wykładnia odpowiednich norm prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141§4 ustawy P.p.s.a organ podał, że uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed Sądem. Sprowadza się ono do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd winien był ocenić czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione Sąd II instancji może rozważać czy kontrolowany wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 141§4 ustawy - P.p.s.a
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym reprezentowane są 2 rozbieżne stanowiska co do tego czy naruszenie art. 141§4 ustawy - P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Wg przedstawicieli pierwszego poglądu uzasadnienie jest w istocie instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem i stanowi prezentację jego stanowiska. W takiej sytuacji naruszenie art. 141§4 nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (tak: NSA wyrok z dnia 8 grudnia 2005r. IIFSK 25/05 LEX 190352). Wedle drugiego poglądu naruszenie w/w normy prawnej może stanowić podstawę skargi kasacyjnej albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Za takim poglądem przemawiać ma treść art. 153 ustawy - P.p.s.a a także art. 184 tej ustawy, w którym ustawodawca stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu również w przypadku jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. (tak m.in. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2007r., IOSK 1868/06, niepubl., z 2 lutego 2006r., IIFSK 325/05, Lex 177476, z 7 marca 2006r. IOSK 990/05, Lex 198283). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z w/w poglądów. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że naruszenie przepisu art. 141§4 nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 141 §4 ustawy - P.p.s.a. Sąd uznał za zasadny.
Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmować powinno podanie przyczyn, dla których sąd w określony w wyroku sposób ocenił legalność danego rozstrzygnięcia organu administracji.
Z uzasadnienia zaskarżonego do tut. Sądu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę skarżącej spółki na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] w części jej § 65 ust. 1 nie wynika ażeby Sąd dokonał dogłębnej analizy treści kwestionowanej części uchwały. Odnosząc się do zarzutów pozbawienia użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z działek nr [...] i [...] Sąd wskazał jedynie, że zapis planu w kwestionowanej części nie pozbawił strony takich praw. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej -określa się funkcje (usługi publiczne, komercyjne), sposób zagospodarowania terenu i jego zabudowę. A zatem - co do zasady - dopuszczalne są zapisy planu, które określają sposób zagospodarowania terenu i ich przeznaczenie na określone funkcje. Innymi słowy gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego określonego w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.
W konsekwencji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności każdoczesnego właściciela albowiem tylko w określony sposób będzie możliwe zagospodarowanie przez niego terenu. Dla takiego ograniczenia można jednak znaleźć uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) będą przysługiwały uprawnienia określone w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uszło natomiast uwadze Sądu I instancji, że zapisy kwestionowanej części uchwały określają podstawowe przeznaczenie terenu pod Kampus [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży. W dalszej części tej uchwały (ust. 2 i 3) ustala się wprawdzie możliwość lokalizacji innych obiektów i urządzeń lecz jedynie pełniących funkcje towarzyszące podstawowemu przeznaczeniu. Sąd I instancji winien był zatem rozważyć czy taki zapis: określający podstawowe przeznaczenie terenu, które może być zrealizowane jedynie na rzecz określonego podmiotu mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy w sytuacji gdy podmiotowi temu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości.
Należy także zwrócić uwagę, że wprawdzie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje stosunków własnościowych jednakże twierdzenia zawarte w uzasadnieniu, że kwestionowany zapis w żaden sposób nie pozbawił strony prawa użytkowania wieczystego ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości są co najmniej przedwczesne. Prawo swobodnego korzystania z nieruchomości - to między innymi prawo korzystania z niej z wyłączeniem innych osób. Umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela - użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera stanowiska Sądu co do podniesionych kwestii. A zatem Sąd -w sposób nie budzący wątpliwości -nie wyjaśnił w jakim zakresie jest dozwolona ingerencja gminy w sferę prawa własności a w szczególności czy przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżącej pod Kampus określonych w planie podmiotów (tu: [...] Szkoły i [...] Centrum Młodzieży) nie stanowi takiego ograniczenia prawa własności, które nie mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy.
Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania - art. 141§4 ustawy P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia w omawianym zakresie nie pozwala bowiem na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy uznać za przedwczesne.
Z uwagi na powyższe - na podstawie art. 185§1 P.p.s.a należało orzec jak w sentencji.