II OSK 1875/22

II OSK 1875/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 888/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-05-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 80, art. 61 § 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 888/21 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 17 września 2021 r. nr WOA.7721.168.2021.MT w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 maja 2022 r., II SA/Po 888/21 oddali skargę J. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 17 września 2021 r., nr WOA.7721.168.2021.MT, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie (dalej: PINB) z 10 maja 2021 r., nr PINB.501.29.4.2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności budowy ogrodzenia z elementów betonowych działek nr ew. [...] oraz [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...] nałożył na skarżącego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania w terminie 120 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji robót polegających na ograniczeniu wysokości betonowego ogrodzenia na całej jego długości, tj. w granicach z działkami nr [...], [...] i [...] do maksymalnej wysokości 1,80 m liczonej od poziomu terenu na sąsiednich działkach z możliwością pozostawienia istniejących elementów betonowych wyłącznie w formie słupków i podmurówki, a także demontażu pozostałych betonowych wypełnień między słupkami na całej długości ogrodzenia. Możliwość wykonania nowych wypełnień (po zdemontowanych) pomiędzy słupkami z innych elementów niż betonowe, np. drewnianymi pergolami, jest możliwa pod warunkiem spełnienia przepisów określonych w § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. - zakaz umieszczania na ogrodzeniu ostro zakończonych elementów.
J. A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1329 ze zm.); dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak zawarcia w sentencji (utrzymanej w mocy przez organ II instancji) decyzji PINB precyzyjnych danych określających numery działek geodezyjnych, na których wykonane mają zostać nakazane prace oraz brak określenia konkretnego miejsca w obrębie sąsiednich działek, co do którego ma nastąpić odniesienie co do maksymalnej dopuszczonej wysokości ogrodzenia, nie stanowi określenia nakazów w sposób uniemożliwiający wykonanie tej decyzji adresatowi oraz uniemożliwiający kontrolę prawidłowości wykonania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy pewność prawidłowości wykonania przez adresata oraz rzeczywistą możliwość rzetelnej kontroli prawidłowości wykonania nakazanych prac stanowi wyłącznie precyzyjne wskazanie w sentencji decyzji działek geodezyjnych, na jakich mają nastąpić prace, jak i precyzyjne wskazanie miejsc stanowiących punkt odniesienia, od którego należy mierzyć dopuszczalną maksymalną wysokość ogrodzenia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie ma znaczenia, czy ogrodzenie znajdujące się na terenie działki nr [...], obręb [...] w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w uchwale Nr XVIII/125/2007 Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód w obrębach: Międzychód, Bielsko, Dzięcielin, Wielowieś oraz części obrębu Muchocin (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr 21, poz. 446), dalej: m.p.z.p., podczas gdy przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. bezwzględnie wymaga dla swojego zastosowania, by kontrolowany obiekt budowlany istotnie odbiegał od właściwych ustaleń i warunków, w niniejszej sprawie stanowiących przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej: z.p.b., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy zastosowanie przez organy administracji przepisów p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. w sytuacji, gdy w piśmie z 3 marca 2021 r. PINB wskazał, że postępowaniem została objęta dodatkowa działka geodezyjna nr [...], a w związku z czym postępowanie co do nieruchomości stanowiącej działkę geodezyjną nr [...] wszczęte zostało po dniu wejścia w życie nowelizacji, podczas gdy naruszenie polegające na braku odnotowania wejścia w życie ustawy nowej oraz stosowania przepisów w ich brzmieniu po nowelizacji ustawy zawsze ma charakter naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzącego do uchylenia zaskarżonej decyzji;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy w ramach ustalania norm wynikających z treści m.p.z.p. prowadziły jakiekolwiek własne postępowanie dowodowe, podczas gdy w sprawie miało miejsce zastąpienie ustaleń własnych treścią pisma Burmistrza [...] z 3 sierpnia 2020 r., nr RNG.6724.1.81.2020.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie. W myśl wskazanej regulacji prawnej organowi nadzoru budowlanego przyznana została kompetencja do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania w oznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co może dotyczyć sytuacji, gdy w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b p.b., zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalenia przyjęte w okolicznościach faktycznych sprawy odpowiadają hipotezie ww. przepisów powołanych w podstawie skargi kasacyjnej, jeżeli potwierdzały one zrealizowanie przez skarżącego robót budowlanych w sposób wskazujący na naruszenie przez inwestora ustaleń m.p.z.p., a równocześnie właściwości techniczno-konstrukcyjne zrealizowanego obiektu budowlanego (pozwalające na skrócenie z uwagi na nieduży przekrój słupków ogrodzenia posiadających nieodpowiednią wysokość i demontaż betonowych paneli osadzonych w ich prowadnicach powiązany z wymianą tychże paneli na takie, które nie są wytworzone z prefabrykowanych elementów betonowych) nie uzasadniały orzeczenia o nakazie jego rozbiórki w całości, ponieważ możliwe było doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku wykonania oznaczonych w rozstrzygnięciu decyzji robót.
Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji zostało sformułowane przez organ nadzoru budowlanego wadliwie, albowiem nie są możliwe wykonanie nałożonego w niej obowiązku przez adresata decyzji, a także kontrola tego działania przez organ umożliwiająca zastosowanie względem zobowiązanego środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania tego obowiązku w drodze egzekucji, podstawą formułowanego zarzutu w złożonej skardze kasacyjnej powinny zostać objęte nie tyle przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., ile ta regulacja prawna, która na organ administracji publicznej nakłada wymóg zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jej adresata w sposób jednoznaczny i nie budzących żadnych wątpliwości (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.), jak również ten przepis, który zastrzega, że wskazany w skardze kasacyjnej stan rzeczy (nieokreślenie czynności nakazanych w rozstrzygnięciu decyzji w stopniu uniemożliwiającym ich wykonanie) powinien być traktowany jako wadliwość, jak również określa wpływ zaistnienia tejże wady na prawidłowość aktu, w którym ona wystąpiła (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie skarżącego, że rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i kategoryczny co do zawartego w nim władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Podzielenie tego stanowiska interpretacyjnego nie przekłada się jednakże na możliwość zaaprobowania twierdzeń skarżącego, którego zdaniem stopień nieprecyzyjności rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z 10 maja 2021 r. ma uniemożliwiać zastosowanie się do nałożonego nią obowiązku wykonania wyszczególnionych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych. Również ocena Sądu I instancji wskazująca na potrzebę rekonstruowania nałożonego na skarżącego obowiązku w drodze dokonania szeregu wnioskowań dotyczących tego, na jakich działkach skarżący zobowiązany jest wykonać roboty budowlane w zakresie przebudowy ogrodzenia z uwagi na pominięcie, jak przyjął Sąd, tejże kwestii w "sentencji" decyzji, pozostaje nieuprawniona z uwagi na błędnie rozważenie w zaskarżonym wyroku tego, jakie elementy treściowe ujęte w analizowanej decyzji organu nadzoru budowlanego faktycznie wchodzą w skład jej rozstrzygnięcia.
Sam fakt, że PINB nadał swojemu rozstrzygnięciu w decyzji postać graficzną skutkującą odseparowaniem tej części, w której opisany został szczegółowo nałożony na skarżącego obowiązek wykonania robót obejmujących ograniczenie wysokości betonowego ogrodzenia i demontażu pozostających w nim wypełnień (w granicach z działkami nr ew. [...], [...] i [...]) od poprzedzającej ją części (wstępnej), w której stwierdza się, że decyzją tą podlega rozpatrzeniu sprawa dotycząca "legalności budowy ogrodzenia z elementów betonowych działek nr ew. [...] oraz [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...]" nie może prowadzić do wniosku, że ten ostatni element decyzji nie ma charakteru rozstrzygnięcia w rozumieniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest on bowiem bezsprzecznie postacią składową sformułowanej przez organ wypowiedzi o prawach i obowiązkach skarżącego służącej określeniu, w jaki sposób podlega załatwieniu sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem z 10 sierpnia 2020 r.
Charakter ciążącego na skarżącym obowiązku wymuszał na stronie dostosowanie wysokości wykonanego ogrodzenia do wysokości, jaką ogrodzenie może posiadać w świetle ustaleń m.p.z.p. (1,80 m), co determinowało konieczność posłużenia się przez skarżącego pomiarem uwzględniającym, z jednej strony, poziom gruntu (terenu) na sąsiednich działkach, a z drugiej, poziom górnej krawędzi ogrodzenia. Jego prosta konstrukcja umożliwiająca łatwe określenie górnego punktu pomiaru i brak zróżnicowanego ukształtowania terenu na działkach inwestora i działkach sąsiednich, na co zwrócił uwagę PINB w swojej decyzji (s. 2 uzasadnienia decyzji), sprawiały, że treść obowiązku polegającego na ograniczeniu wysokości ogrodzenia "na całej jego długości" nie musiała w opisywanym zakresie podlegać jakiemukolwiek doprecyzowaniu, stąd pogląd skarżącego kasacyjnie, że błędem organu było nieokreślenie konkretnego miejsca w obrębie sąsiednich działek, co do którego ma nastąpić "odniesienie co do maksymalnej dopuszczonej wysokości ogrodzenia", należy odrzucić jako w całości niezasadny.
Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W myśl tego ostatniego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2, stwierdzono, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b., które jednym z wymogów czynią konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację. Powyższe oznacza, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., II OSK 973/23; wyrok NSA z 20 marca 2024 r., II OSK 128/23; wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 2650/20; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 510/22; wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1435/20; wyrok NSA z 28 marca 2023 r., II OSK 836/20; wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 684/19).
Przez pryzmat wniosków sformułowanych w powyższej uchwale podlegała ocenie Sądu I instancji dopuszczalność nałożenia na skarżącego nakazu dostosowania ogrodzenia działek nr ew. [...] oraz [...], obręb [...] w [...] do ustaleń § 27 ust. 5 pkt 6 lit. n m.p.z.p., ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało prawidłowo zaakcentowane, jest w myśl art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Jako taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przez co organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do stosowania jego postanowień, przy uwzględnieniu, że naruszenie "przepisów" w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b., odnosi się ustaleń zawartych w tymże akcie (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 3266/20; wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 24/20; wyrok NSA z 22 października 2021 r., II OSK 3560/18; wyrok NSA z 25 maja 2021 r., II OSK 2470/18; wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., II OSK 3065/20; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 356/20).
Sąd I instancji nie dokonał przypisywanego mu błędu przy wykładni art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w kontrolowanej sprawie nie było bowiem podstaw do dokonywania oceny różnicującej postać istotnego i nieistotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli poddawane analizie roboty budowlane wykonane przez skarżącego w sposób jednoznaczny nie odpowiadały ustaleniom m.p.z.p., godząc w przyjęte przez Radę Miejską Międzychodu nakazy. Przepis § 27 ust. 5 pkt 6 lit. n m.p.z.p., określający zasady budowy ogrodzeń, wiążąco ograniczył ich wysokość do 1,80 m, czemu towarzyszyło przyjęcie, że elementy betonowe do ich budowy mogą mieć wyłącznie formę słupów i podmurówek. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że ogrodzenie będące przedmiotem sprawy posiada wysokość 2,0 m i zostało w całości wykonane z płyt betonowych na słupkach betonowych (protokół kontroli z 4 lutego 2021 r., k. 36-37 akt adm.). Determinowało to uznanie, że roboty budowlane wykonane sprzecznie z wymaganiami m.p.z.p. stanowiły przypadek, który implikował obowiązek kwalifikowania go przez organy nadzoru budowlanego jako sytuacji opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Naruszenie, którego dopuścił się skarżący, dotyczyło kluczowego aspektu rozważanej regulacji i niewątpliwie podważało cel wprowadzonej normy prawnej nakierowanej na kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym. W zawartym w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. pojęciu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego mieści się wykluczenie określonych form zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. poprzez wprowadzenie zakazu stosowania określonych rozwiązań architektonicznych. Kształt i forma ogrodzeń w oczywisty sposób mieszczą się w tym pojęciu (por. M. Gdesz, Zasady i warunki sytuowania ogrodzeń a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ST 2021, nr 11, s. 57-58).
Błędny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 z.p.b., ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego były uprawnione do objęcia rozstrzygnięciem zamieszczonym w zaskarżonej decyzji ogrodzenia znajdującego się na działce nr ew. [...]. Stwierdzenie przez PINB w toku wszczętego zawiadomieniem z 10 sierpnia 2020 r. (k. 11 akt adm.) postępowania w sprawie legalności wykonanego przez skarżącego ogrodzenia, iż ogrodzony teren obejmuje nie tylko działkę nr ew. [...], ale również sąsiednią działkę nr ew. [...], nie stanowiło podstawy wymuszającej zainicjowanie przez PINB odrębnego postępowania naprawczego, którego przedmiotem miałoby się stać określenie obowiązków skarżącego wynikających z budowy w sposób sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...], jeżeli sankcjonowane zachowanie skarżącego dotyczyło wykonania robót budowlanych skutkujących powstaniem jednego obiektu budowlanego stanowiącego ogrodzenie obwodowe (wspólne) otaczające teren dwóch działek (jako jednej całości). Zawiadomieniu PINB z 3 marca 2021 r. (k. 39 akt adm.) należy przypisać charakter informacyjny związany z koniecznością doprecyzowania przedmiotu prowadzonego postępowania. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się na potrzebę ujmowania konkretnej sprawy administracyjnej w sposób dynamiczny, co oznacza, że nie jest możliwe dokładne określenie jej granic w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ponieważ moment pełnego ukształtowania się granic sprawy administracyjnej następuje dopiero przed wydaniem decyzji, a po zamknięciu postępowania wyjaśniającego . W toku postępowania elementy konstytutywne sprawy mogą podlegać przeobrażeniom. Mogą to być zmiany wynikające ze zdarzeń faktycznych lub zmiany przepisów (zmiany obiektywne) bądź przeobrażeń zachodzących w świadomości organu orzekającego (por. J. Szremski, Sprawa administracyjna materialna w ujęciu abstrakcyjnym a sprawa administracyjna materialna w ujęciu konkretnym, Zeszyty Naukowe PWSZ im. Witelona w Legnicy 2021, nr 2, s. 72). Do tych czynników należy odnosić powody, które stały za skierowaniem do skarżącego analizowanego zawiadomienia, wpływającego na sposób zastosowania przez PINB art. 25 z.p.b.
Niezależnie od powyższego wniosku, za w pełni trafne należy uznać zapatrywanie Sądu I instancji, zgodnie z którym nawet uznanie działań PINB za wadliwe nie prowadziło do powstania w kontrolowanej sprawie sytuacji, która popełnionemu błędowi nakazywałaby przypisać doniosłość prawną wyrażającą się w jego wpływie na wynik sprawy (odnoszony do określenia w odmienny sposób sytuacji prawnej skarżącego jako inwestora budowy ogrodzenia naruszającego ustalenia m.p.z.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ prawidłowo Sąd I instancji uznał, że WWINB nie zaniechał dokonania własnych ustaleń odnośnie do treść nakazów określających zasady budowy ogrodzeń, wynikających z m.p.z.p. Skarżący akcentuje, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane samodzielnie odtworzyć normę prawną wynikającą z przepisów m.p.z.p. i temu wymaganiu, jak należy przyjąć, uczyniły one zadość przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, samodzielnie oceniając w ramach analizy stanu prawnego a nie faktycznego sprawy, w jakim zakresie wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie odpowiadają postanowieniom m.p.z.p. Twierdzenie, że w analizowanym przypadku miało miejsce zastąpienie ustaleń własnych treścią pisma Burmistrza [...] z 3 sierpnia 2020 r., nr RNG.6724.1.81.2020 abstrahuje od tego, że w ww. piśmie organ wyłącznie przytoczył w formie zacytowania treść m.p.z.p. określającą zasady budowy ogrodzeń.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.