II OSK 1931/22

II OSK 1931/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1122/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, art. 53, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1122/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na rzecz X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1122/21, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lipca 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 12 maja 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa odmówił ustalenia, na wniosek X Sp. z o.o. sp.k. w [...], warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] i [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie".
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez ww. Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 lipca 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie".
Skargę na powyższą decyzję wniosła X Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazano w uzasadnieniu odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie uzasadniona została brakiem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, pomimo spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy (mieszkaniowej).
Sąd Wojewódzki podniósł, że inwestor w swoim wniosku wskazał: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: 25 m. szer. od ul. [...] na działce [...]. Proszę o jednoznaczne określenie elewacji frontowej, gdyż wjazd na działkę projektuje się od dz. [...] (krótszy bok budynku) ze względu na lokalizację budynku wewnątrz kwartału zabudowy, braku ukształtowanej linii zabudowy proszę o nie ustalanie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Lokalizacja budynku zgodnie z przepisami i war. technicznymi.". Równocześnie założenia projektowe przewidują wjazd na działkę (do garażu podziemnego) od strony działki nr [...], natomiast wejście do budynku od strony działki nr [...]. Ulica [...] jest – jak wynika z opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2020 r. – drogą publiczną. Kolegium w swojej decyzji wskazało, że: "ul. [...] jest drogą gminną, przy czym ul. [...] boczna nie została odrębnie ujęta w wykazie dróg publicznych Miasta Krakowa. Nie mniej jednak nie ma wątpliwości do tego, że teren inwestycji przylega do drogi publicznej dwiema prostopadłymi względem siebie krawędziami.".
Z przytoczonego wyżej wniosku inwestora wynika, że jako "front działki" wskazuje tę część terenu inwestycji, która przylega do działki drogowej nr [...]. Ta też (dłuższa) część terenu inwestycji została przyjęta dla wyznaczenia obszaru analizowanego, który obejmuje dość duży teren, a w jego ramach różne formy zabudowy. Jednak zarówno linia zabudowy, powierzchnia nowej zabudowy jak i szerokość i wysokość elewacji frontowej ustalone zostały abstrahując od całości obszaru analizowanego, a koncentrując się wyłącznie na wnętrzu kwartału i to w nawiązaniu do budynku przedszkola, znajdującego się na działce [...].
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie nie ma żadnego powodu, dla którego wyznaczono dwie linie zabudowy, z czego jedną (od strony działki [...]) w nawiązaniu do budynku wielorodzinnego wolnostojącego, znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy [...] - przy ul. [...]. Jednocześnie budynek znajdujący się na rogu ul. [...] i [...] (dz. [...]) usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki drogowej ul. [...] i ul. [...]. Jednakże zdaniem organów nie jest możliwa kontynuacja tej linii zabudowy, bo budynek ten znajduje się w zwartej pierzei. Jest to prawda, z tym jednak zastrzeżeniem, że owa zwarta pierzeja na tym budynku się kończy i jego bok – od strony ul. [...] - wpływa na urbanistyczne postrzeganie wnętrza kwartału. Odnośnie zaś samego kwartału, to nie jest to typowy kwartał zwartej zabudowy, jakie zwykle występują np. na terenie Starego Miasta, ale raczej obszar zamknięty zwartą zabudową od strony ul. [...] i [...]. Natomiast od strony północnej i południowej ów "kwartał" częściowo tylko zamyka zabudowa wielorodzinna wolnostojąca.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie dodatkowo jeszcze linii zabudowy w nawiązaniu do budynku przy ul. [...] prowadzi tylko i wyłącznie do tego, że działki inwestora zostały de facto wyłączone z zabudowy. Dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego, organ powinien uwzględnić, że normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Tymczasem ustalenia poczynione przez organy obu instancji doprowadziły do sytuacji, w której prawo własności nieruchomości przysługujące skarżącej do działek [...] oraz [...] – znajdujących się w centrum miasta - zostało ograniczone ponad miarę.
Sąd Wojewódzki wskazał, że być może odmowa ustalenia warunków zabudowy spowodowana jest tym, że analiza urbanistyczna sporządzana została zgodnie z nakazami Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego. Zdaniem Sądu meriti można zastanawiać się, czy "wytyczne" Zespołu nie są po prostu poleceniem służbowym wydanym pracownikowi przez jego przełożonego, co do treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pośrednio co do treści analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już wielokrotnie podkreślał, że uzależnianie treści decyzji o warunkach zabudowy od stanowiska Zespołu jest niezgodne z prawem (nielegalne) i czyni to niniejszym ponownie.
Z tych względów zaskarżona decyzja została uchylona jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Decyzja organu I stancji została uchylona na zasadzie art. 135 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:
1) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy powierzchnia działki, jej układ oraz zabudowa na działkach sąsiednich nie pozwalają na ustalenie takich parametrów tj. parametrów które pozwalają na zabudowę działki objętej niniejszym postępowaniem;
2) § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie możliwym jest określenie dwóch linii zabudowy, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa tego nie wykluczają, zwłaszcza w stosunku do działek "narożnych", a w niniejszej sprawie właściwym było ustalenia dwóch linii zabudowy;
3) § 6 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że elewacja frontowa może znajdować się tylko od jednej strony działki, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa tego nie wykluczają, zwłaszcza w stosunku do działek "narożnych", a w niniejszej sprawie elewacja frontowa będzie znajdować się po dwóch stronach działki od ulicy;
4) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że krawędź elewacji frontowej może znajdować się tylko od jednej strony działki, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa tego nie wykluczają, zwłaszcza w stosunku do działek "narożnych", a w niniejszej sprawie krawędź elewacji frontowej będzie znajdować się w dwóch stronach działki;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to :
1) art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez przeprowadzenie sprawy bez jakiegokolwiek udziału stron, podczas gdy możliwym było jej przeprowadzenie z zachowaniem reżimu sanitarnego, tak aby nie wywołać nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących tak jak czyniły to sądy powszechne, brak również wyjaśnienia dlaczego nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku,
2) art. 134 ust. 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA rzekomych naruszeń prawa procesowego popełnionych przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, a w szczególności naruszenia:
a) art. 8 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję w niniejszej sprawie był związany ustaleniami decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. (decyzja sprzed ponad 13 lat od wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie), albowiem istniała utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy taka praktyka nie istniała i nie istnieje (Sąd nawet nie starał się wykazać istnienie takiej praktyki), a wydanie jednostkowej decyzji kilkanaście lat wcześniej nie może być traktowane jako utrwalona praktyka,
b) art. 110 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję w niniejszej sprawie był związany ustaleniami decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. (decyzja sprzed ponad 13 lat od wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie), podczas gdy z uwagi na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzje takie nie uniemożliwiają wydanie decyzji o odmiennej treści,
2.2.) art. 134 ust. 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:
- całkowicie dowolne oparcie rozstrzygnięcia na rzekomym oparciu zaskarżonych decyzji na "wytycznych Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego" podczas gdy w sprawie brak na takie okoliczności materiału dowodowego, żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie zawiera takich twierdzeń, a tym samym oparcie wyroku na "domysłach" WSA w Krakowie;
- całkowicie dowolne przyjęcie, że o treści decyzji przesądziło polecenie Zespołu Urbanistyczno - Architektonicznego podczas gdy w sprawie brak na takie okoliczności materiału dowodowego, żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie zawiera takich poleceń, a tym samym oparcie wyroku na "domysłach" WSA w Krakowie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi,
- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- zasądzenie kosztów procesu za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych,
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wniosła:
- o jej oddalenie;
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz wnioskodawcy według norm przepisanych;
- z uwagi na stwierdzony, na skutek otrzymania skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie, konflikt Interesów pełnomocnika, który w dwóch odrębnych, ale powiązanych ze sobą przedmiotowo postępowaniach reprezentuje i wnioskodawcę i skarżącego kasacyjnie, niniejszym Informuję również o wypowiedzeniu pełnomocnictwa wnioskodawcy. W związku z czym wniesiono o kierowanie dalszej korespondencji w sprawie bezpośrednio na adres wnioskodawcy, do czasu ustanowienia przez wnioskodawcę nowego pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Nie dawał podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) – dalej: "ustawa o COVID-19", poprzez przeprowadzenie sprawy bez jakiegokolwiek udziału stron.
Przy ocenie powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, że przyjęta w art. 90 § 1 P.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów.
Przy wykładni oraz ocenie zastosowania tego przepisu należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony, z wyjątkiem pełnomocnika strony skarżącej, nie wykonały powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, przewidziana w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała podstawy do wydania przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zasadniczo nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy admnistracyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję w niniejszej sprawie był związany ustaleniami decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że nie bez znaczenia jest też przedłożona przez stronę skarżącą do akt sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 16 lipca 2008 r. znak [...]. W tej decyzji organ nie miał żadnych wątpliwości i ustalił linię zabudowy nie w oparciu o kwartał, ale w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. w odległości 6 m od drogi publicznej; linię zabudowy ustalono jedynie od strony działki [...] – w nawiązaniu do bocznej elewacji budynku przedszkola. Dzięki temu granice ładu przestrzennego zostały zachowane, ale przy uwzględnieniu linii zabudowy, które bardziej racjonalnie umożliwiały zagospodarowanie tej przestrzeni. We wspomnianej decyzji organ wprost odstąpił od kontynuowania linii zabudowy determinowanej przez przedszkole na działce nr [...]. Podyktowane to było koniecznością uwzględnienia kontekstu urbanistycznego będącego kontynuacją linii zabudowy wyznaczoną działką nr [...].
W zakresie kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie wytycznych Zespołu Urbanistyczno - Architektonicznego, to trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że nie mogą one stanowić podstawy weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera dokumentów dających podstawę do wysnucia supozycji o przesądzającej roli wytycznych na treść przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pośrednio na treść analizy urbanistycznej. Niemniej jednak to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zwłaszcza nie dowodzi, że Sąd Wojewódzki wyszedł poza granice sprawy.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki wydał wyrok uwzględniający skargę uznając, że decyzje wydane w obu instancjach naruszają prawo materialne i istotnie naruszają przepisy postępowania. Zawarł przy tym wytyczne nakazując, aby organ ponownie prowadząc postępowanie, sporządził analizę architektoniczno – urbanistyczną przyjmując, że w niniejszej sprawie wystarczające jest ustalenie jednej linii zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11, LEX nr 1251782). Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, (jak również zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu), powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje jednak pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1580/18, LEX nr 3115133).
Trzeba podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ bezpodstawnie rozróżnił zabudowę pierzejową przy ul. [...] i [...] od budowy wewnątrz kwartałów. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował uwzględnienie zabudowy wewnątrz kwartałów, które nie są typowe dla występującej w tym obszarze zabudowy. W konsekwencji ustalono warunki zabudowy w oderwaniu od całości zabudowy istniejącej w terenie.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w niniejszej sprawie wyznaczone zostały dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, zawężające teren inwestycji w taki sposób, że rzeczywiście nie jest możliwe wybudowanie na nim czegokolwiek choćby tylko zbliżonego do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie oznacza to jednak, że ma być wyznaczona tylko jedna linia zabudowy, w sytuacji, w której teren zabudowy graniczy z więcej niż jedną drogą publiczną bądź istniejąca zabudowa pozwala na określenie tzw. "drugiej linii zabudowy" (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1987/13, LEX nr 2087384, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 674/16, LEX nr 2464995).
Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że wskutek ograniczenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również pozbawionego podstaw prawnych wyznaczenia linii zabudowy jedynie w oparciu o zabudowę na działce nr [...], doszło do nieprawidłowego wyznaczenia warunków zabudowy i w konsekwencji odmowy ich ustalenia dla wnioskowanej inwestycji.
Sąd pierwszej instancji nie wykluczył tworzenia więcej niż jednej linii zabudowy, słusznie jednak wskazał, że wytyczanie więcej niż jednej linii zabudowy musi być uzasadnione okolicznościami sprawy. W niniejszej sprawie wykluczył jednak, aby te okoliczności miały miejsce. Podniósł wprost, że: "Skoro organy szczególnie akcentują konieczność nawiązania do zabudowy wewnątrz kwartału tj. w gruncie rzeczy tylko do budynku przedszkola, to uzasadnienie znajdowałoby wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia krótszej elewacji budynku przedszkola. Natomiast ustalenie dodatkowo jeszcze linii zabudowy w nawiązaniu do budynku [przedszkola] prowadzi tylko i wyłącznie do tego, że działki inwestora zostały de facto wyłączone z zabudowy.".
Organy ustaliły szerokość elewacji frontowej niezgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia i z pominięciem budynków wielomieszkaniowych na działkach nr [...] oraz [...]. Z uwagi na uwzględnienie w analizie jedynie ściany budynku przedszkola o szerokości 13 m, która nie stanowi jego ściany frontowej z uwagi na umiejscowienie przedszkola na działce i jego relacje do otaczających dróg, doszło do zaniżenia parametrów, które mogłaby realizować inwestycja.
Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom i argumentom skargi, trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że analiza dokonana w sprawie przez organy administracji publicznej obarczona jest wieloma wadami merytorycznymi i formalnymi. Z tego względu zasadnie uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję wydaną w I instancji.
Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.