II OSK 1872/23

II OSK 1872/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
IV SA/Po 166/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-05-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 166/23 w sprawie ze skargi P. [...] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr IR-IV.7721.3.2023.11 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 166/23, oddalił skargę P. [...] w [...] (skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (Wojewoda) z 25 stycznia 2023 r., nr IR-IV.7721.3.2023.11, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 grudnia 2022 r., nr 70/2022 (znak: UA-V.6740.1583.2022) odmawiającą, w oparciu o art. 35 ust. 3 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dalej Pr. bud., zmiany ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z 12 maja 1986 r., znak: UAN-P-8387/14/86, obejmującej budowę obiektu sakralnego (budynek zaplecza placu budowy z kaplicą) na okres tymczasowy, tj. 5 lat, na działce nr [...] ark. [...], obr. [...] w [...], w zakresie użytkowania ww. obiektu z okresu tymczasowego, tj. 5 lat, na "bez okresu tymczasowego"] oraz umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1, art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego,
2. art. 3 § 1, art. 3 par. 3 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy dokonana przez organ została dokonana w sposób prawidłowy nienaruszający prawo,
3. art. 3 § 1, art. 3 § 3 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania w związku z brakiem złożenia wniosku w okresie użytkowania obiektu,
4. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego z akt o sygn. IV SA/Po 208/23 mających istotne znaczenie dla okoliczności sprawy, w szczególności z "postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody Wielkopolskiego zaskarżonych w tym postępowaniu" a wskazującego na brak wystąpienia w sprawie tzw. samowoli budowlanej, a tym samym brak możliwości podjęcia działań związanych z legalizacją obiektu; .
II. naruszenie "przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:
1. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,
2. art. 36a Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji,
3. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,
4. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 35a Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła w dniu 4 listopada 2022 r. z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 12 maja 1986 r., znak: UAN-P-8387/14/86, o pozwoleniu na budowę obiektu sakralnego (budynku zaplecza placu budowy z kaplicą) na okres tymczasowy tj. 5 lat, na działce numer [...], ark. [...], obr. [...] w [...], w zakresie czasu użytkowania ww. obiektu - z okresu tymczasowego tj. 5 lat na "bez okresu tymczasowego". Z treści decyzji z 12 maja 1986 r. wynika, że "Jednocześnie zobowiązuje się inwestora do: rozbiórki tymczasowego obiektu po upływie pięciu lat bez prawa do odszkodowania i wskazania lokalizacji zastępczej". Zauważyć w tym miejscu należy, że inwestor domagał się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz domagał się zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania obiektu tymczasowego. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez zmianę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/16). Zauważyć też trzeba, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. Organ odwoławczy i Sąd I instancji trafnie zatem przyjęły, że złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie okresu czasu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego uniemożliwiało zmianę decyzji we wskazanym zakresie na podstawie art. 36a Pr.bud., a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę budynku tymczasowego, która jednocześnie określała okres użytkowania tego budynku, po upływie tego okresu, prowadziłaby do obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę. Wykreślenie części rozstrzygnięcia w decyzji o czasowym charakterze budynku doprowadziłoby do sytuacji, w której w istocie obiekt tymczasowy stałby się obiektem budowlanym - budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr.bud. Doszłoby do przekształcenia tymczasowego obiektu budowlanego w budynek bez uprzedniego zbadania przesłanek merytorycznych warunkujących wzniesienie takiego obiektu w określonym miejscu bez możliwości kwestionowania zasadności wydania pozwolenia na budowę przez podmioty mające w tym interes prawny. Należy mieć na uwadze, jak wyżej powiedziano, że w decyzji z 1986 r. udzielono pozwolenia na budowę obiektu sakralnego (budynku zaplecza budowy z kaplicą ) na okres tymczasowy - 5 lat.
Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 36a Pr.bud. i art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. błędnie określonych w skardze kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji. W istocie fakt, czy przedmiotowy obiekt budowlany był ukończony, czy nie, nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Na marginesie, autor skargi kasacyjnej podnosząc ten zarzut nie wskazał jaki jest stan zaawansowania robót budowlanych i w jaki sposób obiekt jest użytkowany. Z załączonych do akt organu I instancji zdjęć wynika, że wszystkie uwidocznione na nich obiekty, przynajmniej z zewnątrz, są całkowicie wykończone i nie prowadzi się żadnych prac budowlanych. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd I instancji, wymienionego przepisu nie stosowały, a autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, odwołując się do piśmiennictwa i orzecznictwa sądów administracyjnych, przeprowadził szeroki wywód odnośnie wzajemnego stosunku art. 155 k.p.a. i art. 36a Pr.bud., wykazując, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a Pr.bud., a nie na podstawie art. 155 k.p.a. Nietrafnym całkowicie jest także zarzut naruszenia art. 35a Pr.bud. Wymieniony przepis dotyczy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zabezpieczenia roszczeń inwestora przez złożenie kaucji przez stronę wnoszącą skargę. Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Sprawa o sygn. akt IV SA/Po 208/23, którą wskazuje autor skargi kasacyjnej, zakończyła się wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. (wydanym po wydaniu zaskarżonych decyzji i zaskarżonego wyroku) i dotyczyła postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2023 r., nr WOA.7721.16.2023.ARO, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd oddalił skargę a wyrok się uprawomocnił. Brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego z akt wymienionej sprawy. Nie wykazano także, że wynik postępowania lub dokumenty znajdujące się w powołanej sprawie miały wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Nie doszło również do uchybienia przepisom art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazany przepis sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi zaś, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach. Z przepisu tego wynika jedynie to, że sądy administracyjne mogą także orzekać w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Musi zatem istnieć wyraźne wskazanie w przepisach o możliwości orzekania w konkretnych sprawach przez sądy administracyjne. W rozpoznawanej sprawie wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegający na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy, błędnym ustaleniu stanu faktycznego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wymieniony przepis można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Skarżąca kasacyjnie strona nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie wskazywała też na jakieś szczególne i oczywiste uchybienia w postępowaniu przed organami. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję trafnie zaakceptował ustalenia organów a zatem omawiany przepis nie został naruszony. Odnośnie naruszenia art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a., to zauważyć należy, że art. 153 stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast w myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tych przepisów. Nie wskazał żadnego prawomocnego wyroku sądowego, którym mogły być związane organy i Sąd orzekający w sprawie. Powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 208/23, jak wyżej powiedziano, wydany został po zakończeniu postępowania w rozpoznawanej sprawie i dotyczył kwestii proceduralnych. Nie mógł on mieć zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Nie doszło zatem do uchybienia wymienionym przepisom. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, to poza tym jednym sformułowaniem w skardze kasacyjnej nie ma żadnych innych rozważań i argumentów. Z art. 2 Konstytucji RP wyprowadzić można trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Wskazując na naruszenie przepisów prawa a więc formułując podstawy kasacyjne zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy nie tylko wskazać konkretny przepis prawa ale wskazać na czym polega jego naruszenie i uzasadnić to naruszenie w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie wskazanymi podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie może domniemywać sposobu i zakresu naruszenia wskazanej normy prawnej. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych należy do zawodowych pełnomocników procesowych stron albo osób posiadających odpowiednią wiedzę z zakresu prawa, co wynika wprost z art. 175 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że z uwagi na sposób sformułowania brak jest możliwości merytorycznego odniesienia się do tak przedstawionego zarzutu. Subiektywne przekonanie strony, co do braku rozpoznania istoty sprawy (autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia co przez to rozumie), czy też niesprecyzowane zarzuty co do ustaleń faktycznych, nie świadczy samo przez się o naruszeniu wskazanego przepisu Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.