II OSK 187/23

II OSK 187/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 3/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-05-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134; art. 7, 77 i art. 80; art. 112  w zw. z art. 6, 7 i art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 3/22 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2021 r. nr 1203/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 26 maja 2022 r., II SA/Wr 3/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę S.P. (skarżący, inwestor) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 10 listopada 2021 r. nr 1203/2021, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (PINB lub organ I instancji) postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. nr 141/2021: wstrzymał S.P. roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku oznaczonego wg geodezyjnej ewidencji budynków numerem [...] z wykorzystaniem konstrukcji suwnicy wraz z budową podjazdu na terenie posesji nr [...] w O.; nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.: a) zaświadczenia Burmistrza Strzegomia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) – czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy stwierdził ponadto brak przesłanek do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń tej budowy, gdyż inwestycja jest zakończona.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 3/22 kolejno wskazano, że ww. postanowienie PINB zostało oprotestowane pismem datowanym na "2 października 2020 r." (data wpływu do organu 26 lipca 2021 r., data nadania w placówce pocztowej 23 lipca 2021 r.) przez inwestora, który wskazał, że dokumentacja obejmująca zgodę na budowę aktualnie znajdujących się na jego nieruchomości budynków, została wydana w kwietniu 1982 r.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że DWINB zawiadomieniem z 28 września 2021 r. poinformował inwestora, że w/w pismo potraktowane jako zażalenie na postanowienie PINB w Świdnicy nr 141/2021 zostało wniesione z uchybieniem terminu. W zawiadomieniu został wyznaczony termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, na podstawie art. 15zzzzz² ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (uCOViD-19).
Pismem z 27 października 2021 r. (nadanym 2 listopada 2021 r.) S.P. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
2.4. Dalej w wyroku II SA/Wr 3/22 przywołano, że DWINB, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) powołanym na wstępie postanowieniem z 10 listopada 2021 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ wojewódzki w jego uzasadnieniu wskazał, że strona dochowała wyznaczonego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, z akt sprawy (ze zwrotnego potwierdzenia odbioru) wynika, że przesyłkę, którą zostało nadane postanowienie PINB Nr 141/2021 kierowane do inwestora, odebrano 21 czerwca 2021 r. Zatem termin do wniesienia zażalenia mijał 28 czerwca 2021 r., tymczasem zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 23 lipca 2021 r., a więc z uchybieniem 7-dniowego terminu do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. DWINB stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego skutecznego dokonania, co obligowało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a.
3.1. Z ww. postanowieniem DWINB nie zgodził się S.P., który w skardze podniósł, że doszło do uchybienia terminu ze względu na brak pouczenia przez organ I instancji co do możliwości wniesienia zażalenia. Wskazał, że w doręczonym mu postanowieniu PINB nie umieszczono pouczenia, czym organ powiatowy naruszył art. 134 w zw. z art. 124 K.p.a. w zw. z art. 112 i art. 144 K.p.a. Skarżący powziął wiedzę o uchybieniu terminu do złożenia środka zaskarżenia z zawiadomienia DWINB z 28 września 2021 r.
3.2. W ocenie skarżącego organ wojewódzki pominął okoliczność, iż w postanowieniu PINB z 14 czerwca 2021 r. nie umieszczono żadnego pouczenia o możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia zażaleniem. Skarżący ponosi negatywne konsekwencje naruszenia przez organ zasady informowania. Brak pouczenia o terminie wniesienia zażalenia jest przykładem naruszenia przez organ administracji zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a. Ponadto zaskarżone postanowienie narusza art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów w szczególności w braku pouczenia o terminie i możliwości wniesienia środka zaskarżenia w wydanym, i doręczonym przez PINB postanowieniu nr 141/2021 z 14 czerwca 2021 r.
3.3. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest, że bezsporne między stronami pozostaje, iż termin do złożenia zażalenia nie został dochowany, zatem bez względu na okoliczności oczywistym jest, że skarżone postanowienie jest prawidłowe. Zdaniem tegoż sądu okoliczność czy strona ze swej winy, czy bez, omieszkała dochowanie terminu, może mieć znaczenie w przypadku rozważania przesłanek do ewentualnego przywrócenia terminu, a nie w sprawie badania legalności postanowienia o stwierdzenie uchybienia terminu.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnie przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. podczas, gdy postanowienie PINB nie zawierało pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia środka zaskarżenia, a skarżący powziął wiedzę o okoliczności związanych z koniecznością zachowania terminu 7-dniowego i pozostałych wymogach formalnych zażalenia dopiero w związku z treścią pisma DWINB z 28 września 2021 r.;
2) art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak wyjścia przez sąd pierwszej instancji, nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poza ich granice i niezbadanie na dzień wydania zaskarżonego wyroku kwestii braku umieszczenia w postanowieniu pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, a powyższa okoliczność miała istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaniechanie zbadania powyższej kwestii skutkowało oddaleniem skargi mimo, że skarżący nie został pouczony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia;
3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. wobec oparcia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku wyłącznie na dacie wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia z jednoczesnym pominięciem okoliczności sprawy, w szczególności braku pouczenia w wydanym przez organ postanowieniu o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, co narusza zasadę prawdy obiektywnej;
4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 112 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a., podczas gdy organ nie wykonał obowiązków wobec strony – skarżącego – polegających na prawidłowym pouczeniu o uprawnieniu do złożenia środka zaskarżenia a w konsekwencji została naruszona zasada praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania.
5.3. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanego w nim w mocy postanowienia DWINB z 10 listopada 2021 r. nr 1203/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
5.4. W ocenie skarżącego sąd pierwszej instancji, nietrafnie nie wychodząc poza granice zarzutów skargi, w niniejszej sprawie poczynił ustalenia jedynie na podstawie daty wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie PINB. Poza oceną pozostawały okoliczności związane z doręczeniem skarżącemu rozstrzygnięcia bez pouczenia o prawie do złożenia środka zaskarżenia. W konkluzji skargi kasacyjnej stwierdzono, że "odwołanie" zostało złożone w terminie (oczywista omyłka, w istocie chodzi o "zażalenie" – uwaga Sądu).
5.5. Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie i jego pełnomocnik podtrzymali wniesioną skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotną okolicznością w sprawie jest wynik postępowania toczącego się ze skargi kasacyjnej S.P. od wyroku WSA we Wrocławiu z 26 maja 2022 r., II SA/Wr 2/22, którym w/w sąd oddalił skargę S.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 10 listopada 2021 r. nr 1201/2021, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia PINB Nr 141/2021. Wyrokiem II OSK 186/23 Naczelny Sąd Administracyjny ową skargę kasacyjną oddalił. W przywołanym wyroku Sąd Naczelny przesądził, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie naruszała prawa, a oddalenie skargi na postanowienie DWINB nie naruszało prawa. Przesądzono także, że źródłowe postanowienie PINB zawierało – wbrew zarzutom S.P. – prawidłowe pouczenie o terminie i trybie jego zaskarżenia. Postanowienie PINB składa się z czterech stron, wydrukowane zostało dwustronnie, na stronie 4 znajduje się pouczenie o trybie i terminie wnoszenia zażalenia. Na tej samej stronie znajduje się informacja o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jako warunkującej zalegalizowanie stwierdzonej przez organ powiatowy samowoli budowlanej. Skoro zatem inwestor w piśmie wniesionym do PINB 20 lipca 2021 r. prosił o poinformowanie go o wysokości takiej opłaty, to miał świadomość – w konsekwencji przekazania tej informacji w postanowieniu organu powiatowego nr 141/2021 – o konieczności jej uiszczenia. W wyroku II OSK 186/23 wskazano, że chybione jest zarzucanie, aby w/w postanowienie PINB nie zawierało prawidłowego pouczenia o terminie i trybie zaskarżenia postanowienia organu powiatowego.
6.3. Nie mogły zatem być uznane za usprawiedliwione te podstawy kasacyjne, w ramach których zarzuca się naruszenie art. 134 § 1 Ppsa, skoro prawomocnie przesądzono, że postanowienie PINB z 14 czerwca 2021 r. skierowane do inwestora zawierało prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wnoszenia zażalenia na nie. Tym samym chybione jest zarzucanie niedostrzeżenia naruszenia przez organ wojewódzki przepisu art. 134 K.p.a., jak i art. 112 w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. Nieskuteczne są również podstawy wskazujące na naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., przy czym nie dostrzeżono, że art. 8 i 77 K.p.a. to rozbudowane regulacje, składające się z więcej niż jednego przepisu.
6.4. W konsekwencji nie są również skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa. Przepisy te mają naturę ogólną i wynikową, oznaczają podstawy wydania oznaczonych wyroków w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, podnoszone w skardze kasacyjnej, to oddalając skargę WSA we Wrocławiu nie uchybił przepisowi art. 151 Ppsa stosując go, zarazem nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie stosując go.
7. Z wyłożonych przyczyn uznano skargę kasacyjną za nie opartą na usprawiedliwionych podstawach, oddalając ją po myśli art. 184 Ppsa.