II OSK 1869/22

II OSK 1869/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 215/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-05-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 215/22 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2022 nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 215/22 oddalił skargę Z.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 1 marca 2022 r. nr [...], w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 8 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] i [...] w [...] (oznaczone nr [...] i [...]), podczas której ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalno-restauracyjny (w części parteru restauracja, piętro część mieszkaniowa) oraz budynek usługowo-handlowy - na dz. nr [...], [...]. Ustalono, że Z.W. na podstawie zgłoszenia z dnia 17 maja 2019 r. do Starosty [...], wykonał zmianę sposobu użytkowania parteru jednorodzinnego budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) na dz. nr [...]. PINB dokonał pomiarów i stwierdził, że aktualny stan budynku nie pokrywa się z częścią graficzną projektu dołączonego do zgłoszenia. Zmiany dotyczą dobudowy w elewacji tylnej budynku, ponadto stwierdzono, że pomieszczenie WC ma wysokość 2,16 m. Dokonując analizy materiału dowodowego pozyskanego przez organ powiatowy stwierdzono brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania dobudowy łącznika pomiędzy budynkiem handlowo-gastronomicznym (dz. nr [...] i [...]) i budynkiem mieszkalno-usługowym (restauracja), rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego (restauracja). PINB pozyskał także dokumenty związane z pozwoleniem na budowę dot. zabudowy dz. [...] - rozbudowa warsztatu stolarskiego oraz dotyczące zmiany pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę warsztatu stolarskiego na piwiarnię piwa.
Kolejne oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy miały miejsce w dniu 17 grudnia 2020 r., podczas których ustalono, że podczas realizacji pozwolenia z dnia 23 grudnia 2005 r. inwestor dokonał zmiany w układzie pomieszczeń kuchni. Stwierdzono, że wszystkie pomieszczenia są umeblowane, wyposażone w sprzęty i meble gastronomiczne, nie prowadzono robót budowlanych. Inwestor nie okazał dziennika budowy oraz nie dokonał formalnego zakończenia budowy. Obiekt w trakcie kontroli był użytkowany. Ustalono, że przy budynku zrealizowano łącznik, inwestor oświadczył, że nie pamięta daty realizacji dobudówki.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b. w zw. z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, 695 i 782) dalej: nowelizacja, PINB nakazał inwestorowi, w terminie do dnia 31 marca 2022 r. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na cele lokalu gastronomicznego (zaplecze kuchenne) wraz z rozbudową na dz. nr [...] i [...] w [...] (oznaczone nr [...] i [...]), zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2005 r. nr 825/05 znak: [...] wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] i [...] w m. [...] (oznaczone nr [...]). Wskazano, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać w szczególności wymogi art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 i 3 p.b. i winien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
W wyniku rozpoznania odwołania, WWINB decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.); dalej: k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z art. 27 i 28 nowelizacji oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nałożonych obowiązków, w tym zakresie orzekając wykonanie obowiązku w terminie do dnia 27 maja 2022 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że nowelizacja wprowadziła nowe brzmienie art. 36a ust. 5 p.b. Dalej wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 5 p.b. zawiera katalog istotnych odstępstw. W myśl zaś art. 36a ust. 6 p.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sprawie organ II instancji uznał, że bezspornie doszło do wykonania robót budowlanych realizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2005 r. nr [...] wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] i [...] w m. [...] z istotnymi odstępstwami. Ustalono, że inwestor wykonał zmiany w układzie funkcjonalnym budynku gastronomicznego poprzez zmianę rozkładu pomieszczeń, zmiany w zakresie wykonania otworów drzwiowych, schodów wejściowych, a inwestor nie dysponuje projektem zamiennym, w którym ponownie dokonano by uzgodnień z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, rzeczoznawcą ds. wymagań higieniczno - zdrowotnych oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Oznacza to, że zmiany te są zmianami istotnymi. Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b p.b., inwestor dokonał istotnych zmian co do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących szerokości obiektu w zakresie przekraczającym 2%. Zgodnie z projektem szerokość budynku miała wynosić 7,09 m, dobudowano pomieszczenie o pow. 5 m2 i szerokości 1,67 m. Jak wynika z obliczeń dopuszczalna zmiana w szerokości tego budynku (dopuszczalne 2%) mogła wynosić 0,14 m. Dobudowa zwiększa szerokość budynku o ok. 11 %. Zatem jak podkreślił WWINB, wykonanie robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 p.b.
Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że PINB w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 i 28 nowelizacji wydał zaskarżoną decyzję jednak podstawę rozstrzygnięcia należało skorygować, bowiem art. 25 nowelizacji nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 22 stycznia 2021 r. W ocenie WWINB projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa, w tym decyzją o warunkach zabudowy (lub planem miejscowym), której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany tak samo jak organ administracji architektoniczno-budowlanej podczas wydawania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że przedłożony projekt zamienny winien zawierać rozwiązania mające doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, niemniej jednak uzasadnione było pozostawienie w tym zakresie projektantowi, który opracuje projekt zamienny, możliwości samodzielnego zaprojektowania takich rozwiązań, które zapewnią zgodność wykonanych robót z przepisami prawa, także w zakresie możliwości uzyskania koniecznych uzgodnień. Zdaniem WWINB również zarzut skarżącego, że organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie wskazał na związki rozstrzygnięcia z art. 50 ust. 1 p.b., jest nieuzasadniony. Z uwagi na upływ czasu, także zmiana terminu do przedstawienia określonych dokumentów okazała się zasadna.
Skargę na decyzje WWINB wywiódł Z.W. zarzucając, że organy błędnie ustaliły, że zmiany w układzie funkcjonalnym budynku objętym pozwoleniem na budowę z 12 grudnia 2005 r., a polegające na zmianie rozkładu pomieszczeń, zmianie w zakresie wykonania otworów drzwiowych i zmianie schodów wejściowych, są zmianami istotnymi. Skarżący nie zgodził się z organem, że dokonano istotnego odstępstwa w zakresie szerokości obiektu przekraczającym 2%. Ponadto w ocenie strony, w sprawie należało zastosować przepis art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym nowelizacją.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Za pierwszą kwestię, którą uznał za konieczną do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, była ocena dokonanego przez organy wyboru przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w tym przypadku. Z dniem 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo budowlane, także w zakresie regulacji dotyczących tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51 tejże ustawy. Sąd przytoczył treść art. 25, art. 27 ust. 2 i art. 28 pkt 1 lit. a nowelizacji i podkreślił, że ponieważ wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło w dniu 22 stycznia 2021 r. art. 25 nowelizacji nie miał w sprawie zastosowania. W konsekwencji WWINB prawidłowo zmienił podstawę prawną decyzji organu I instancji.
Następnie Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym nowelizacją, a który to określa, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu techniczno – budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. WWINB prawidłowo uznał, że inwestor formalnie nie zakończył ww. budowy zatem wszystkie zmiany wykonane w zakresie tego budynku mogą być oceniane jako zmiany wykonane w trakcie legalnej budowy i zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organy. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 23 grudnia 2005 r. wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] i [...] w [...] z istotnymi odstępstwami. Jak podkreślił Sąd wojewódzki dokonane zmiany w układzie funkcjonalnym budynku gastronomicznego są zmianami istotnymi. Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b p.b., inwestor dokonał istotnych zmian, co do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących szerokości obiektu w zakresie przekraczającym 2%. Zgodnie z projektem szerokość budynku miała wynosić 7,09 m, dobudowano pomieszczenie o pow. 5 m2 i szerokości 1,67 m. Jak wynika z obliczeń organ dopuszczalna zmiana w szerokości tego budynku (dopuszczalne 2%) mogła wynosić 0,14 m. Dobudowa zwiększa szerokość budynku o ok. 11 %. Wobec powyższego WWINB prawidłowo wykazał, że odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego były istotne, a w takim wypadku organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W przedstawionym stanie rzeczy PINB nie był zatem upoważniony do zastosowania innych przepisów niż powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.W. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
2) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją z pewnością mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
3) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. polegające na jego zastosowaniu w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydawania decyzji (20 grudnia 2021 r.) oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu; innymi słowy nałożony obowiązek (nakaz) jest niezgodny z obowiązującymi przepisami; organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego i wydania decyzji naprawczej, a nie do umorzenia postępowania w sytuacji akurat odwrotnej - decyzja naprawcza PINB z dnia 20 grudnia 2021 r. i utrzymująca ją de facto w mocy decyzja WINB z dnia 1 marca 2022 r. powinny zostać uchylone, a sprawa powinna zostać definitywnie umorzona;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c); oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń - decyzji (WWINB i PINB) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego. Organy nadzoru budowlanego w decyzjach stwierdziły, że doszło do zmian w układzie funkcjonalnym pomieszczeń oraz zmian w zakresie wykonania otworów drzwiowych, ale z akt administracyjnych okoliczności te nie wynikają. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że należało dokonać zestawienia projektu budowlanego z ustaleniami organu i wykazać jakie pomieszczenia miały przeznaczenie w projekcie a jaki mają obecnie oraz wskazać te pomieszczenia i ich wymiary. Podobnie należało dokonać zestawienia otworów drzwiowych w projekcie budowlanym z otworami drzwiowymi ujawnionymi w toku oględzin i wskazać których to otworów drzwiowych dotyczą twierdzenia organu.
Organy nadzoru budowlanego przyjęły również, że doszło do zwiększenia szerokości budynku o 11% w wyniku jego rozbudowy, ale okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, brak jest wskazania w jaki sposób organ dokonał tych wyliczeń. Podana wartość 1,67 m, o ile miała zwiększyć się szerokość obiektu budowlanego, z całą pewnością nie stanowi 11% szerokości budynku, a jest to o tyle istotna okoliczność, że zmiana istotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. to zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w tym szerokości w zakresie przekraczającym 2 %.
Organy nadzoru budowanego stwierdziły także, że skarżący nie zakończył formalnie procesu budowlanego, a skarżący wraz ze skargą do Sądu I instancji przedłożył decyzję z dnia 26 maja 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie rozbudowy budynku handlowo-gastronomicznego. Pomimo tego Sąd nie odniósł się do tej kwestii w żaden sposób. Należy zauważyć, że wydanie takiej decyzji jeżeli dotyczy ona obiektów budowlanych i robót, które był przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wynika to wprost z regulacji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 p.b., zgodnie z którą wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza obowiązkowa kontrola, która ma celu m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym. Stanowisko takie potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że mimo różnicy w sformułowaniu przepisów art. 59a ust. 2 i 36 a ust. 5 p.b. nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazuje na to zawarte w przepisach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie odesłanie do art. 51 p.b. w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza zatem o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 1051/18, LEX nr 2761905, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3341/18, LEX nr 3309503, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1063/20, LEX n 3275459).
Jak wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku nie jest tylko streszczeniem stanu sprawy, lecz przede wszystkim ma za zadanie wyjaśnienie stronom postępowania motywów podjęcia przez sąd administracyjny określonej treści orzeczenia zarówno w odniesieniu do aspektów prawnych sprawy, jak i ustaleń faktycznych. Należyte sporządzenie uzasadnienia wyroku ma doniosłe znaczenie zarówno dla stron postępowania sądowego, jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem winno przekonywać o zasadności argumentacji, jaka legła u podstaw wyroku. Sąd rozstrzygając sprawę opiera stanowisko na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym, jakie wynikają z akt sprawy oraz uwzględnia stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przy tym, sąd nie powinien sprowadzać swojej wypowiedzi do prostej akceptacji stanowiska organu, czy też samego powielenia twierdzeń zawartych w kwestionowanej decyzji. Takie działanie nie stanowi realizacji celów postępowania sądowoadministracyjnego i może być postrzegane jako faktyczna rezygnacja z kontroli działalności administracji publicznej. Zapatrywanie te dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona skarżąca formułuje w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty, mające - w jej przekonaniu - wykazać, że rozstrzygnięcie organu istotnie narusza prawo, co winno obligować Sąd wojewódzki do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego wyroku stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 2325/15, czy z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 219/18, CBOIS). Brak weryfikacji przez Sąd wojewódzki ujawnionych odstępstw od zatwierdzonego projektu i ich kwalifikacji oraz nie odniesienie się do faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, pomimo przedłożenia tej decyzji przez skarżącego wraz ze skargą, niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez Sąd wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd nie odniósł się do istotnych dla oceny sprawy argumentów skarżącego. Prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tylko wówczas sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treści wyroku.
Zgodzić się należy także z zarzutem kasacyjnym wskazującym na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wadliwie bowiem WWINB stwierdzając, że organ I instancji zastosował błędną podstawę prawną i w oparciu o nią nałożył na stronę obowiązki (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacji p.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu po nowelizacji, nie dokonując przy tym zmiany nałożonych tą decyzją na stronę obowiązków. W takiej sytuacji organ powinien był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w całości uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy nakładając na stronę obowiązki zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Rozstrzygnięcie jest bowiem jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Poprzez orzekanie w części nie można także sanować wad formalnych, a więc m.in. wadliwie powołanej podstawy prawnej. Jeżeli w tym zakresie jest wada, to faktem oczywistym jest, że decyzja jest wadliwa, bo albo powołuje niewłaściwą podstawę, albo niepełną. Naprawienie takiego błędu w postępowaniu odwoławczym może polegać tylko na uchyleniu decyzji w całości i orzeczeniu merytorycznym, nawet wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pokrywałaby się z rozstrzygnięciem kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn.. akt II GSK 508/21, LEX nr 3264957).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.