II OSK 1867/08

II OSK 1867/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 803/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 181
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 803/08 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza o Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. M. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Błonie z dnia [...] listopada 2007 r., ustalającą dla skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi Pass - działki nr [...], w wysokości 240.000 zł. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po ustaleniu następujących faktów. Uchwała Rady Miejskiej w Błoniu z 18 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Pass, obejmującego także działkę nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 31 grudnia 2005 r. W uchwale tej ustalono 20 procentową stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący działkę nr [...] sprzedał w dniu [...] kwietnia 2007 r. Sporządzono operat szacunkowy, który potwierdził wzrost wartości nieruchomości w czasie sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu po wejściu w życie tego planu.
Skarżący od decyzji organu pierwszej instancji wniósł dowołanie, w którym twierdził, że wzrost wartości nieruchomości nie został spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jego nakładami na nieruchomość oraz uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania ceny małych działek, natomiast działka nr [...] ma dużą powierzchnię (20 ha), wiadomym jest zaś, jak twierdził, że powierzchnia działki jest jednym z podstawowych elementów kształtujących cenę nieruchomości. Podniósł też, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przed sprzedażą działki nr [...] została ona wydzielona z większej nieruchomości i z tego powodu, jak wywodził, należało porównać wszystkie wydzielone działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznało, że wycena zawarta w operacie szacunkowym została wykonana zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze przy użyciu metody porównywania parami niezabudowanych nieruchomości podobnych, zgodnie z § 4 ust 3 powołanego rozporządzenia. Podniesiono, że art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący podstawę do pomniejszania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela, nie obowiązuje od 22 września 2004 r., zaznaczając, że w operacie sporządzonym w rozpoznawanej sprawie nakłady nie zostały w ogóle uwzględnione, ponieważ badano tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany wejściem w życie planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu, że wzrost wartości nieruchomości nie został spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy organ odwoławczy stwierdził, że w operacie szacunkowym, dokonując porównania wzięto pod uwagę nieruchomości sprzedane w 2006 r., a więc już pod rządami studium. Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazano, że przyjęcie do porównania mniejszych działek zostało wyrównane zastosowaniem odpowiedniego współczynnika dla cechy "walory działki, powierzchnia gruntu, kształt" oraz że brak jest przepisu prawa, który nie pozwalałby porównywać części nieruchomości przed podziałem i takiej samej części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną po dokonaniu podziału. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że w operacie szacunkowym, przy określaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, rzeczoznawca uwzględnił tylko bezpośrednie następstwa wynikające z uchwalenia miejscowego planu, o czym świadczy m.in. nie wzięcie pod uwagę zapewnienia dostępu do mediów i asfaltowej drogi dojazdowej do drogi krajowej nr 2.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał oceny dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy co do jego wiarygodności, rzetelności i wartości. Kolegium nie zbadało jego zdaniem sprawy w sposób merytoryczny, nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i tylko ogólnikowo odniosło się do sporządzonego operatu stwierdzając, że jest on zgodny z wymogami prawa i standardami pracy rzeczoznawców. W ocenie skarżącego nieprawidłowy jest zarówno sposób przeprowadzenia analizy wartości gruntu po wprowadzeniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych w tym planie pod zabudowę mieszkaniową, biurową i usługową, jak i metoda wyliczenia wzrostu wartości analizowanej nieruchomości. Skarżący uważa za błędne przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną tego gruntu, którego nieruchomość szacowana była wcześniej częścią. Skarżący wskazał także na sprzeczność między zawartym w operacie szacunkowym stwierdzeniem rzeczoznawcy, iż wzrost wartości nieruchomości był niewielki, a dokonanym wyliczeniem, z którego wynika, iż zmiana wartości wynosi około 50%.
Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Następnie podniósł, że w myśl art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, który jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Dalej wywiódł, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych oraz że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazał też, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś szczegółowe zasady dokonywania oceny nieruchomości określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 50 ust 1 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei § 50 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Do ustalenia tej opłaty konieczne jest stwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji chodzi o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu niezbadania przez organ wiarygodności i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Stwierdził w związku z tym, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego, którą oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dokument ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest on wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Ponadto sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tego rodzaju dokumentów. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z treści operatu szacunkowego wynika, iż spośród odnotowanych w ciągu 2 lat transakcji, do analizy porównawczej przyjęto grunty o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posiadające największą powierzchnię, położone na terenie o niskim stopniu zurbanizowania, bez infrastruktury technicznej. Za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego, że porównywanie z wycenianą nieruchomością działek o powierzchni mniejszej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę magazynową, usługową i biurową nie może zostać uznane za błędne ponieważ brak było w analizowanym okresie transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, jak wyceniana, a ponadto ceny nieruchomości sprzedanych zostały skorygowane tak, aby uwzględnić różnice cech i przypisanych im wag między gruntami porównawczymi a gruntem szacowanym.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość nie istniała w momencie uchwalenia planu, a została wydzielona z działki objętej planem w okresie między wejściem w życie planu a jej zbyciem Sąd pierwszej instancji zauważył, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r. w sprawie OPK 17/98, że opłatę planistyczną pobiera się także w przypadku zbycia jedynie części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu.
W skardze kasacyjnej skarżący L. M., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wbrew literalnej wykładni ustawy, iż ma ona zastosowanie do zbywania nieruchomości nie obejmowanej planem ale powstałej już po uchwaleniu planu zagospodarowania oraz nieruchomości, których wartość z uwzględnieniem ich przeznaczenia, nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania" oraz naruszenie przepisów postępowania "mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez lakoniczną i nierzetelną ocenę obligatoryjnego dowodu w sprawie, tzn. operatu szacunkowego."
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał postępowanie dowodowe organów administracji za prawidłowe. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej oceny operatu szacunkowego, zaś organ drugiej instancji oceny tej dokonał w sposób niewyczerpujący. Zarzucił, że organy administracji poprzez zaniechanie oceny operatu szacunkowego i – jak to określił – swoistego delegowania swoich uprawnień w zakresie orzekania na rzecz rzeczoznawcy majątkowego naruszyły art. 77 k.p.a. Podniósł, że ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracji nie przeprowadziły dowodu z operatu szacunkowego w celu wyjaśnienia dostrzeżonych i podniesionych przez skarżącego nieprawidłowości. Twierdził, że Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do dwóch zarzutów, pomijając zarzuty dotyczące poczynionych przez skarżącego nakładów w celu wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, porównania nieruchomości o różnej wielkości oraz wzrostu wartości nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący zarzucił przy tym, że operat szacunkowy nie zawiera uwag na temat jego nakładów poczynionych na nieruchomość w celu wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem. Zauważył, że brak podstaw do pomniejszenia opłaty o poczynione nakłady nie usprawiedliwia pominięcia ich w celu wyjaśnienia czy wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdził też, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł, że według art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata może być ustalona po zbyciu nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak twierdził, zbycie dotyczy innej nieruchomości niż ta, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość, która później została sprzedana, nie istniała, gdyż była ona częścią innej nieruchomości, z której po uchwaleniu planu została wydzielona.
Zdaniem skarżącego pominięto też istotną kwestię, którą był fakt, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była już objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym przewidziano zmianę sposobu jej zagospodarowania z rolnego na zabudowę magazynowo-usługową i produkcyjną z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Tym samym, jak wywiedziono, już wtedy można było na tej nieruchomości realizować inwestycje dopuszczone później miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialne i przepisów postępowania).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. Sąd miał przy tym na uwadze wynikające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt OPS 10/09, wskazania, co do dopuszczalnego sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które miało polegać na zastosowaniu tego przepisu, mimo że – jak twierdził skarżący – nie zbył nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy przede wszystkim wskazać, że zarzut ten wywodzi się z braku wyjaśnienia w powołanej ustawie w jakim znaczeniu używa się tam pojęcia nieruchomość. Skarżący ujmując nieruchomość czy to w znaczeniu przyjętym w Kodeksie cywilnym (art. 46 § 1), a więc jako wydzieloną granicami (geodezyjnie) działkę, czy to w ujęciu wieczysto-księgowym, jako nieruchomość, dla której prowadzi się jedną księgę wieczystą (art. 24 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.), ma pozornie rację, że nieruchomość, którą zbył, jest inną nieruchomością niż ta, która istniała w chwili wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w życie. Skarżący zbył bowiem działkę nr [...], która w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała. Istniała jednakże wówczas nieruchomość, z której wydzielono jej część (działkę nr [...] właśnie) i następnie zbyto. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji oceniając tę sytuację w kontekście uchwały NSA z 17 maja 1999 r. w sprawie OPK 17/98, w której, wprawdzie w poprzednim stanie prawnym, ale w istotnych zakresie tożsamym z obecnym, stwierdzono, że rentę planistyczną pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości. Istota zagadnienia w zakresie ocenianego zarzutu sprowadza się bowiem do tego, że skarżący zbył część nieruchomości wydzielonej po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z nieruchomości objętej tym planem. Zbycie tej części nieruchomości, co do zasady, może stanowić powód ustalenia renty planistycznej. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie jest zatem trafny.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej ujęty w kontekście naruszenia powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych, mianowicie ustalenia przyjętego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego ocenę tego zarzutu należy połączyć z ocenę zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który sprowadza się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 77 k.p.a. Zarzut ten należy odczytywać, mając na uwadze wspomnianą uchwałę pełnego składu NSA, w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, naruszając przepisy określające zasady orzekania przed tym sądem, wadliwie ocenił zastosowanie powołanego art. 77 k.p.a. przez organy administracji.
Mając to na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego i ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości, które budzi. Budzi zaś wątpliwości stwierdzenie zawarte w tym operacie, według którego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało niewielki wzrost wartości nieruchomości, ponieważ część tego wzrostu nastąpiła w momencie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W operacie tym bowiem ustalono, że wartość jednego m2 nieruchomości gruntowej przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 13 zł, natomiast po uchwaleniu tego planu 19 zł. Wzrost ten wyniósł zatem 6 zł, czyli przeszło 46%. Jeżeli w takiej sytuacji uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według rzeczoznawcy, spowodowało tylko niewielki wzrost wartości, to powstaje pytanie, czy rzeczoznawca majątkowy 46 procentowy wzrost wartości ocenił jako niewielki, czy też uznał, że tylko część tego wzrostu została spowodowana uchwaleniem planu. Jeżeli zaś tak, to powstaje pytanie co spowodowało ten wzrost w pozostałym zakresie? Pytanie to jest o tyle istotne, że skarżący twierdził, iż to jego nakłady spowodowały wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca co prawda w operacie szacunkowym wskazał na te nakłady (str. 28 operatu), jednakże nie podał w jakiej konkretnie części spowodowały one wzrost wartości nieruchomości, co w powiązaniu ze stwierdzeniem, iż zmiana planu w niewielkim stopniu spowodowała wzrost wartości nieruchomości wywołuje wątpliwości, co do operatu szacunkowego, gdyż zawiera on wewnętrzną sprzeczność.
Nie jest też jasne stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że część wzrostu wartości nieruchomości nastąpiła w momencie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Faktem jest, że do porównania przyjęto nieruchomości, które zostały sprzedane po uchwaleniu studium, co powoduje, że w cenach tych nieruchomości uwzględniono już ewentualny wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem studium. Jednakże jeżeli przyjmuje się taką zależność pomiędzy uchwaleniem studium a wartością nieruchomości, to należy wyjaśnić, czy nieruchomości przyjęte do porównania zostały w studium przeznaczone na działalność, która po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje wzrost ich wartości. Tylko bowiem pod tym warunkiem argumentacja rzeczoznawcy jest przekonująca. Gdyby bowiem w studium przeznaczono nieruchomość na działalność rolniczą, to nic nie przemawia za tym, aby jej wartość mogła z powodu uchwalenia studium wzrosnąć. Zatem ważne jest, aby wyjaśnić, na co w studium przeznaczono nieruchomości przyjęte do porównania w celu ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zaznaczyć jednakże należy, że nie ma racji skarżący, kiedy twierdzi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest podstawą inwestowania. Zgodnie z art.9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych oraz studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Wskazane wątpliwości organy administracji winny były, kierując się nakazem zawartym w art. 77 § 1 k.p.a., uwzględnić przy ocenie operatu szacunkowego i ewentualnie dopuścić dowód z dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, przede wszystkim zaś odnieść się do tych wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie czyniąc tego naruszono wskazany przepis w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż po dodatkowym wyjaśnieniu okazało by się, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niższy niż dotychczas przyjmowano.
W tej sytuacji jako wadliwe należy ocenić także postępowanie Sądu pierwszej instancji, który nie dostrzegając uchybienia organów administracji, mimo że skarżący w skardze zwrócił uwagę na sprzeczność zawartą w operacie, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawierający nakaz uwzględnienia skargi, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczony zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem zasadny.
Nie ma natomiast racji skarżący, gdy twierdzi, że niewłaściwie oceniono operat szacunkowy w odniesieniu do jego zarzutów dotyczących przyjęcia do porównania działek o znacznie mniejszej powierzchni niż zbyta przez niego.
Odnośnie do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił zasadność przyjęcia do porównania nieruchomości o innej powierzchni niż zbyta, przekonująco wywodząc, że różnice zostały usunięte współczynnikami korygującymi, co znajduje oparcie w art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), w którym stanowi się m.in., że cenę koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku oddalającego skargę na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.