II OSK 1866/23

II OSK 1866/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2701/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-10
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 185 § 1, 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2701/22 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2701/22, oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z 20 października 2022 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w . działka nr [...], obr. ewid. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Prudnicki pismem z 11 stycznia 2022 r. wystąpił do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu rozbiórki w związku z wnioskiem skarżącego o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w G. przy ul. [...], na działce nr [...], obr. ewid. [...].
Decyzją z 14 lutego 2022 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ pierwszej instancji) umorzył postępowanie dotyczące rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego, ponieważ obiekt ten nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W odniesieniu do budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji, postanowieniem z 14 lutego 2022 r. odmówił uzgodnienia rozbiórki.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister, postanowieniem z 20 października 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że budynek mieszkalny, wzniesiony na początku XX w., został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia Burmistrza G. z 12 lipca 2019 r. Stanowi on przykład oryginalnej tkanki miejskiej G. z początku XX w. i posiada wartość dokumentu epoki oraz typu zabudowy mieszkalnej na terenie Opolszczyzny w tym okresie. Budynek stanowi świadectwo rozwoju miasta oraz źródło do badań historii kultury materialnej regionu. Obiekt zachował w przeważającej części historyczną bryłę i konstrukcję, a także kompozycję elewacji i w znacznej mierze detal architektoniczny kształtowany w tynku. Przemurowania otworów okiennych oraz ubytki wyprawy tynkarskiej nie zatarły czytelności oryginalnego kształtu obiektu z początku XX w.
Minister wskazał, że do podstawowych komponentów budujących wyraz artystyczny nieruchomości należą: dach naczółkowy z facjatami, kryty dachówką ceramiczną typu karpiówka układaną podwójnie w koronkę, harmonijna dyspozycja otworów elewacyjnych i ich układ wewnętrzny w obrębie fasady i jednej ze ścian szczytowych, detal architektoniczny (opaski okienne, boniowanie, dekoracyjne zwieńczenia facjat). Stan zachowania przedmiotowego budynku został udokumentowany w materiale fotograficznym oraz projekcie rozbiórki, wykonanym w grudniu 2021 r., który został przedłożony do uzgodnienia wraz z wnioskiem Starosty Prudnickiego z 11 stycznia 2022 r.
Minister podkreślił, że budynek prezentuje niezadowalający stan techniczny. Jednak w projekcie rozbiórki nie stwierdzono stanu zagrożenia katastrofą budowlaną. Nie wykluczono też możliwości przeprowadzenia remontu kapitalnego tego obiektu. W ocenie Ministra, budynek w dalszym ciągu posiada wartość zabytkową, ponieważ jego pierwotna forma architektoniczna, wartościowa pod względem historycznym, artystycznym i naukowym, jest czytelna. Natomiast elementy uszkodzone, jak np. znaczne fragmenty tynków zewnętrznych i dekoracji architektonicznej, mogą zostać odtworzone na wzór zachowanych części zabytku.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania i nieinformowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ, w konsekwencji pozbawienie strony możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika; art. 7, 11, 76 § 1, art. 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie oraz art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do dowodów. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym m.in. art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane) poprzez wadliwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że zamierzenie inwestycyjne będzie szkodliwe dla zabytku.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie w przewidzianym w ustawie terminie. Oba rozstrzygnięcia organów konserwatorskich, w ocenie Sądu, zostały wydane bez przekroczenia zasad uznaniowości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do zajęcia stanowiska. Na podstawie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin przedmiotowego budynku, organy konserwatorskie zgodnie uznały, że obiekt zachował w przeważającej części historyczną bryłę i konstrukcję, a także kompozycję elewacji i w znacznej mierze detal architektoniczny kształtowany w tynku. Organy konserwatorskie wykazały w treści postanowień w sposób przekonujący wartość historyczną i artystyczną budynku. Sąd, oceniając materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu uzgodnieniowym, nie znalazł podstaw, aby dokonaną przez organy ochrony zabytków ocenę prawną wyrażoną w postanowieniach podważyć. Żaden z dowodów, stanowiących podstawę do rozstrzygania przez organy konserwatorskie, nie wskazywał, że remont budynku z technicznego punktu widzenia jest niemożliwy.
Oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków, jak również legalności założenia ewidencji i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji. Dopóki przedmiotowy budynek nie zostanie wykreślony z gminnej ewidencji zabytków, to zarówno organy ochrony konserwatorskiej i architektoniczno-budowlane, jak i sądy administracyjne, są związane włączeniem zabytku do gminnej ewidencji zabytków.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 81 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane naruszenia mogą prowadzić do wzruszenie zaskarżonego aktu tylko w sytuacji, gdy skarżący wykaże, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nawet pominięcie pełnomocnika na pewnym etapie postępowania, nie obliguje Sądu do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. W sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane organom konserwatorskim naruszenia przepisów postępowania wpłynęły w sposób istotny na wynik postępowania z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.
Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, podkreślając, że własność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę, niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56); art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego; oraz art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.o.z.).
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17, pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.;
2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu opisanego w pkt 1 oraz pkt 2 ppkt a-e;
1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na to, że w sprawie nie został zebrany i rozważony cały materiał dowodowy;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia uznaniowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli orzeczenia i niezasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięć organów;
4. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i tym samym zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku w sprawie o sygn. akt P 12/18;
6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;
7. art. 141 § 4 p.p.s.a.;
8. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, że organy administracyjne, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez pominięcia pełnomocnika strony w toku postępowania i nieinformowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania, w tym także o wydaniu postanowienia,
b) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi postanowienia organu drugiej instancji, a także całkowite pominięcie pełnomocnika, w toku prowadzonego postępowania, przez co uniemożliwiono stronie prawo do czynnego udziału w sprawie,
c) art. 32 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika, o którym organ wiedział,
d) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący działał przez pełnomocnika – L. K., w sytuacji gdzie z analizy pełnomocnictwa wynika, że L. K. nie był upoważniony do reprezentacji skarżącego w postępowaniu zażaleniowym,
e) art. 7, 11, 76 § 1, art. 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w: całkowitym pominięciu pełnomocnika w toku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego; zaniechaniu przez organy przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym; całkowitym pominięciu treści ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego; niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy; braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu postanowienia w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe; błędnym przyjęciu, że realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie wartości historycznej i obniży wartości zabytkową budynku, choć budynek nie posiada jakichkolwiek walorów zabytku; podjęcie przez ten sam organ drugiej instancji sprzecznych ustaleń (umorzenie postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego);
f) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzyganie pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony,
9. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Ministra, w sytuacji gdy skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w przypadku zasadności zarzutu naruszenia prawa postępowania, a w przypadku uznania za wyłącznie zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
2. W sprawie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 32 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 11, 76 § 1, art. 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Trafnie podano w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że do akt sądowych, jako załącznik do skargi, zostało dołączone pismo skarżącego z 15 kwietnia 2022 r. ("Uzupełnienie zażalenia skarżącego z dnia 25 lutego 2022 r.", k. 16-24 akt sądowych), podpisane przez profesjonalnego pełnomocnika. Pismo to, zgodnie z jego treścią, powinno zawierać dwa załączniki: odpis pełnomocnictwa i ekspertyzę techniczną. Tych dokumentów pełnomocnik skarżącego nie przedstawił. Razem ze skargą przesłano kserokopię książki nadawczej "[...]" (k. 25 akt sądowych), z której wynika, że 19 kwietnia 2022 r. z kancelarii prawnej obsługującej skarżącego zostało wysłane do Ministra pismo, bez oznaczenia sygnatury sprawy czy jej przedmiotu (numer przesyłki: [...]8618). Pełnomocnik skarżącego dołączył ponadto wydruk śledzenia przesyłki o numerze: [...]6153, nadanej 24 października 2022 r., pobrany ze strony internetowej Poczty Polskiej (k. 26 akt sądowych). Z treści wydruku i akt administracyjnych sprawy wynika, że dotyczy on przesłanego przez Ministra zaskarżonego postanowienia (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 74 akt administracyjnych), odebranego przez L. K., projektanta planowanej rozbiórki. Ze skargą przesłano także kserokopie: pisma Burmistrza G. z 15 listopada 2021 r. oraz karty adresowej zabytku nieruchomego, którego dotyczy sprawa.
O ile dwa ostatnie wskazane pisma stanowią wyraz aktywności dowodowej strony w postępowaniu sądowym, o tyle pismo z 15 kwietnia 2022 r., zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, zostało przesłane do organu, ale ten je pominął. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji przemilczał jednak fakt, że ani pisma z 15 kwietnia 2022 r., ani załączników do niego nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Minister prawdopodobnie rozpoznał zażalenie nie na podstawie całych akt sprawy, w szczególności nie zapoznał się z ekspertyzą dołączoną do pisma z 15 kwietnia 2022 r. Jak podnosi skarżący, ekspertyza ta, sporządzona przez osobę posiadającą szczególne informacje w sprawie, wskazuje, że stan techniczny budynku mieszkalnego jest bardzo zły i nie pozwala na jego dalsze użytkowanie. Za nieprawidłowe należy więc uznać działanie Sądu, który wydając rozstrzygnięcie w sprawie nie kontroluje kompletności złożonych akt administracyjnych, zwłaszcza gdy strona wskazała w skardze, że w piśmie z 15 kwietnia 2022 r. zgłosiła nowego pełnomocnika w sprawie, oraz że przedstawiła materiał dowodowy, który jej zdaniem był istotny (ekspertyza techniczna). W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do kwestii pominięcia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, uznając, że skarżący nie wykazał, by podnoszone przez niego naruszenia wpłynęły w istotny sposób na wynik postępowania. Takie sformułowanie byłoby uprawnione, gdyby Sąd opierał swój wywód na kompletnych aktach administracyjnych. Gdyby Sąd dostrzegł braki w aktach administracyjnych, mógł wezwać organ do ich uzupełnienia już na wstępnym etapie oceny skargi. Podobnie, Sąd pierwszej instancji mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie powstałych w toku postępowania sądowego wątpliwości i zobowiązać zarówno skarżącego, jak i organ do nadesłania potrzebnych dokumentów, np. potwierdzenia doręczenia przesyłki zawierającej pismo z 15 kwietnia 2022 r. lub przesłania informacji o postępowaniu reklamacyjnym, kserokopii rejestru przesyłek, które wpłynęły do organu w dacie doręczenia pisma z 15 kwietnia 2022 r.
Dodać należy, że zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut, że L. K. "nie był upoważniony do reprezentacji skarżącego w postępowaniu zażaleniowym", a więc że postanowienie Ministra zostało nieprawidłowo doręczone. Dołączony do akt administracyjnych projekt rozbiórki z 5 grudnia 2021 r., opracowany przez L. K., nie zawiera pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącego. Informacja o tym, że miało ono zostać dołączone do projektu wynika z k. 35 akt administracyjnych, "Zawartość opracowania", gdzie w punkcie 3 wskazano wprost: "Pełnomocnictwo". Wypada zauważyć, że nie można zweryfikować tego zarzutu, a w konsekwencji kontroli działania organu w postępowaniu. Nie można bowiem ustalić zakresu pełnomocnictwa.
3. Wydany w sprawie wyrok, oparty na niepełnym materiale dowodowym, jest niezgodny z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien ustalić, jakimi aktami dysponował organ w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, a następnie wziąć pod uwagę całość materiału dowodowego, znajdującego się w aktach administracyjnych i sądowych.
4. Odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest w tej sytuacji przedwczesne. Sąd pierwszej instancji powinien najpierw, w oparciu o kompletne akta, rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w tym przede wszystkim ustalić zakres pełnomocnictw udzielonych przez skarżącego oraz kompletność zgromadzonych przez Ministra akt administracyjnych. W celu uzyskania takich informacji, Sąd pierwszej instancji powinien wezwać Ministra do wykazania, czy pismo skarżącego z 15 kwietnia 2022 r. wraz z załącznikami wpłynęło do organu. Jeżeli Sąd pierwszej instancji ustali, że pismo to zostało przedstawione organowi, to skutek braku oceny tego pisma i wynikające z tego konsekwencje dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia powinny zostać przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione w jego rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zwłaszcza wskazanej w tym piśmie ekspertyzy, ponieważ nie została ona dołączona do akt sądowych.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Fakt umieszczenia budynku w gminnej ewidencji zabytków zobowiązuje więc organ administracji architektoniczno-budowlanej do działania w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postanowienie wydawane przez wyspecjalizowany organ konserwatorski opiera się na uznaniu. Kontrola takiego postanowienia dotyczy przede wszystkim prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz tego, czy jego wynik nie przekracza granic uznania. Jeżeli organ konserwatorski w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadni swoje stanowisko, sąd administracyjny nie ma podstaw, by zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2342/18, LEX nr 3279759). Brak oceny ekspertyzy, jeśli została doręczona Ministrowi razem z uzupełnieniem zażalenia, może mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania. Ustalenie tej okoliczności umożliwi Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia, tj. czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla jego wydania, a wynik postępowania mieścił się w granicach uznania.
5. Podkreślić należy, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Kontrolując postanowienie wydane w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd nie rozstrzyga o zasadności samego ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, do czego zdaje się też dążyć skarga kasacyjna. Nie można tu skutecznie kwestionować umieszczenia obiektu w tej ewidencji – prawidłowość działania organów konserwatorskich w tym zakresie podlega zaskarżeniu w innym postępowaniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1819/20, LEX nr 3593590).
6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.