II OSK 1866/07

II OSK 1866/07 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2008-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1282/06 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2007-01-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1282/06 odrzucające skargę Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na Statut Miasta T. stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Miejskiej w T. postanawia oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1282/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Stowarzyszenia Klub ,,[...]" na Statut Miasta T. stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Miasta T.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazano, że zgodnie z tym przepisem przesłanką wniesienia tzw. skargi "powszechnej" do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wskazano, że skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po upływie miesiąca, a przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia. Stwierdzono bowiem, że art.102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie w sprawach skarg z art. 101 jedynie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tak skonstruowanego wyłączenia wynika a contrario, że wszystkie pozostałe przepisy p.p.s.a. dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnymi będą miały zastosowanie. W kwestii terminu do wniesienia skargi będzie mieć zatem zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Sąd zakwestionował pogląd, że zastosowanie tego przepisu wyłącza samo sformułowanie początkowej części przepisu art. 53 § 2 ("w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się..."). Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., o którym mowa, stanowi, że termin do wniesienia skargi w przypadku nieudzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Podano, że przyjmując wcześniej wykształconą w orzecznictwie interpretację, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg z upływem maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż 90 dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującym prawem. WSA wskazał w tym miejscu na niepublikowane postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1634/04 i z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I OSK 785/05.Podał kontynuując, iż zachodzącą sprzeczności pomiędzy przepisami art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 kpa oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 31 usg organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w| terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Za taką interpretacją przemawia również fakt, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środka zaskarżenia, na co wskazuje art. 52 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy z innymi środkami zaskarżenia, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należałoby uznać interpretację różnicującą wymienione środki prawne na uprawniające organ do miesięcznego postępowania (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uprawniające organ do prowadzenie dwumiesięcznego postępowania (wezwanie do usunięcia naruszenia). Uzasadnionym jest więc przyjęcie miesięcznego do rozpatrzenia wezwania o usunięcie naruszenia, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 §3 kpa do rozpoznania odwołania. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, iż wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi surogat środka odwoławczego i nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowania jurysdykcyjnym (postanowienie NSA wydane w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003 nr 1 poz. 2).
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie wskazano na naruszenie:
1) art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001/142/1591 ze zm.) w związku z art. 52 § 3 i § 4 ppsa w związku z art. 53 § 2 ppsa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie stosowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 usg przepisów art. 52 § 3 i § 4 ppsa nie oznacza wyłączenia stosowania do tych spraw art. 53 §2 ppsa,
2) art. 101 ust. 1 usg w związku z art. 53 § 2 ppsa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi liczony od wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie do spraw unormowanych w art. 101 ust. 1 usg,
3) art. 101 ust. 3 usg w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. ze zm. 2000/98/1071 ze zm. , określanej dalej jako "kpa") poprzez ich niezastosowanie,
4) naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 2) ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie istniały podstawy do przyjęcia, że skarga została złożona po upływie terminu do jej wniesienia.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie w części obejmującej wykładnię przepisów art. 101 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 102a usg i przepisów art. 52 § 3 i § 4 oraz art. 53 § 2 ppsa jest zgodne z tezami wynikającymi z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku (II OPS 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60) Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, podzielając równocześnie poglądy wyrażone w zdaniu odrębnym do powołanej uchwały. W zaskarżonym postanowieniu WSA przyjął, że wyłączenie stosowania do spraw z art. 101 ust. 1 usg przez przepis art. 102a usg przepisów art. 52 § 3 i § 4 ppsa nie jest równoznaczne z niestosowaniem w omawianym zakresie przepisu art. 53 § 2 ppsa. Zdaniem Sądu samo odwołanie się w treści art. 53 § 2 ppsa do przepisów art. 52 § 3 i § 4 ppsa jest jedynie zabiegiem legislacyjnym pozwalającym na uniknięcie powtórzeń w przepisach. W konkluzji Sąd stwierdza, że przepis art. 53 § 2 ppsa ma zastosowanie do spraw ze skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg. Takiej wykładni nie można zaakceptować. Zważywszy na charakter rozstrzygnięć, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg nie może budzić wątpliwości, że miarodajny może być w tym przypadku przepis § 4, a nie § 3 art. 52 ppsa. Skoro art. 53 § 2 ppsa odwołuje się do art. 52 § 4 ppsa, to oznacza, że wskazane tam terminy do złożenia skarg dotyczą "innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej." Podzielając pogląd przedstawiony w zdaniu odrębnym należy wskazać, że użyty przez ustawodawcę zwrot "ustawa ... nie stanowi inaczej" nie pozwala na przyjęcie, że w sprawach ze skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg ma zastosowanie art. 53 § 2 ppsa. Przepisy usg stanowią bowiem inaczej, przewidując po pierwsze w art. 101 ust. 1 tryb wezwania do naruszenia prawa, a po drugie, co istotniejsze, przewidując w art. 101 ust. 3 tryb załatwiania spraw wynikający z odpowiednich unormowań kpa (art. 35 § 3). Unormowania te przewidując maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy nie dadzą się pogodzić z sześćdziesięciodniowym terminem wynikającym z art. 53 § 2 ppsa. Skoro zatem przepisy usg przewidują specyficzny tryb rozpoznawania spraw wynikających z art. 101 ust. 1 usg i tryb ten nie da się pogodzić z przepisem art. 53 § 2 ppsa, to zważywszy na użytą w art. 52 § 4 ppsa przesłankę o ile "ustawa ... nie stanowi inaczej" termin do złożenia skargi wynikający z art. 53 § 2 ppsa nie może mieć zastosowania do skarg składanych w trybie art. 101 ust. 1 usg. Jak słusznie zwrócono uwagę w zdaniu odrębnym do uchwały wykładnia przyjęta przez NSA prowadzi do wyłączenia stosowania w sprawach ze skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg przepisu art. 101 ust. 3 usg w związku z art. 35 § 3 kpa. Tak też przyjmuje WSA w zaskarżonym orzeczeniu. Wykładnia sprowadzająca się do usunięcia stosowania przepisów nie jest dopuszczalna, tym bardziej, że objęte skargą przepisy usg są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ppsa. Ponadto przyjęcie, iż w sprawach ze skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg ma zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin z art. 53 § 2 ppsa prowadzi do jeszcze innej trudnej do przyjęcia sytuacji prawnej. Jeżeli skarga ma być złożona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa, a organ nie przedstawił negatywnego stanowiska, to wobec braku upływu maksymalnego terminu z art. 35§3 kpa nie można stwierdzić, aby organ rozpoznał merytorycznie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym nie jest spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 "bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia". To zaś oznacza, że złożenie skargi przed upływem dwumiesięcznego terminu do rozpoznania sprawy przez organ czyni taką skargę niedopuszczalną. Biorąc pod uwagę powyższe należy opowiedzieć się za taką wykładnią przepisów wskazanych w pkt. IV. niniejszej skargi, zgodnie z którą w sprawach ze skarg w trybie art. 101 ust. 1 usg termin do złożenia skargi wynosi 30 dni licząc od dnia upływu dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 kpa albo też wykładnią, zgodnie z którą skargi te mogą być złożone w każdym czasie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg w związku z art. 53 § 2 ppsa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi liczony od wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie do spraw unormowanych w art. 101 ust. 1 usg jest nieuzasadniony.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
W myśl przywołanej uchwały także skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Mając na uwadze powyższe, pozostałe zarzuty skargi należy również uznać za nieusprawiedliwione.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżący - Stowarzyszenie Klub ,,[...]" wezwało Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] sierpnia 2006 r., a organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu, to termin do wniesienia skargi zaczął biec 11 września 2006 r., a upłynął 9 października 2006 r. W takiej sytuacji wniesioną w dniu 3 listopada 2006 r. skargę należało odrzucić jako spóźnioną.
W takim stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.