II OSK 1865/23

II OSK 1865/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 542/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 113 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 124 par. 1 pkt 4, art. 135, art. 134 par. 1, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 542/22 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: DON.7101.545.2021.JSK w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 542/22, oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: DON.7101.545.2021.JSK, w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu.
Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 18 listopada 2021 r., znak: WINB-WOP.7722.63.2021.MCZ, wydane w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a., prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu WINB z dnia 16 września 2021 r., znak: WINB-WOP.7722.63.2021.MCZ, w ten sposób, że: na stronie 1 postanowienia w wierszu 21 od góry, zamiast: "(...) wykonanej bez wymaganego zgłoszenia", winno być "(...) wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę"; na stronie 7 postanowienia w wierszu 10 od góry, zamiast: "(...) prowadzi pięć innych postępowań dotyczących wybudowanych na terenie działki o powierzchni 1729 m² wiat", winno być "(...) prowadzi pięć innych postępowań dotyczących wybudowanych na terenie działki o powierzchni 1729 m² wiat i garażu". WINB ww. aktem z dnia 16 września 2021 r. (w pierwotnym brzmieniu), na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 sierpnia 2021 r., znak: PINB.540.2.2020 FM oraz postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty o funkcji gospodarczo-garażowej zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanej bez wymaganego zgłoszenia, zrealizowanej przez M. W.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego "niezastosowanie i nie zawieszenie" z urzędu postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 542/22, pomimo tego, że w toku postępowania zmarł B. K., co powinno skutkować zawieszeniem z urzędu toczącego się postępowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego "niezastosowanie i nieuchylenie" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia GINB z dnia 14 stycznia 2022 r., w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu, pomimo tego, że w sprawie doszło do wydania orzeczenia, pomimo tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pomimo śmierci strony do udziału w sprawie nie wezwano spadkobierców);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., poprzez ich "niezastosowanie i nie uchylenie" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia 14 stycznia 2022 r. oraz postanowienia WINB z dnia 18 listopada 2021 r., podczas gdy "wskazane wyżej rozstrzygnięcia organów administracji nie dokonywano sprostowania oczywistych omyłek, lecz dokonano merytorycznej zmiany wydanego przez organu rozstrzygnięcia";
4) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie złożonej przez M. W. skargi, pomimo jej usprawiedliwionych podstaw;
5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawy, w szczególności poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokonanie weryfikacji twierdzeń "skarżącego".
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.); 2) rozważenie uchylenia również postanowienia GINB z dnia 14 stycznia 2022 r. oraz postanowienia WINB z dnia 18 listopada 2021 r. (art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a.); 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 203 p.p.s.a.); 4) przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do skargi kasacyjnej, tj. a) odpisu skróconego aktu zgonu dot. B. K., na okoliczność wystąpienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, daty zgonu strony postępowania; b) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/21, w sprawie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego; - wskazując jednocześnie, iż przeprowadzenie tego dowodu nie przedłuży postępowania w sprawie, zaś w świetle przedstawionych w skardze argumentów, jest konieczne (art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w punktach 1) i 2) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie uparuje naruszenia przepisów postępowania w tym, iż nie zapewniono udziału w postępowaniu (administracyjnym i sądowoadministracyjnym) następcom prawnym zmarłego w dniu 30 października 2021 r. B. K.. W tym miejscu podkreślić należy, że śmierć ww. nastąpiła po wydaniu przez WINB ostatecznego postanowienia z dnia 16 września 2021 r. oraz przed wydaniem przez WINB postanowienia z dnia 18 listopada 2021 r. w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem GINB z dnia 14 stycznia 2022 r. Zauważyć także trzeba, że B. K. nie został uwzględniony przez GINB w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia. Skład orzekający podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2678/19). Skarżąca kasacyjnie nie może zatem skutecznie powoływać się, że nie zapewniono następcom prawnym zmarłego udziału w postępowaniach, a także czynić zarzutu, iż ich nie zawieszono. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie uwzględnił także wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.. Został on wadliwie skonstruowany. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował. Tego strona skarżąca kasacyjnie w ramach zredagowanej podstawy kasacyjnej nie uczyniła.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwionych podstaw nie zawierały także zarzuty zawarte w punktach 3) i 5) skargi kasacyjnej. Przy czym także do ich redakcji można mieć zastrzeżenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23). Natomiast przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa (materialnego, procesowego) nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje dokonaną przez Sąd Wojewódzki ocenę zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten ma także zastosowanie do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a. Słusznie zauważył na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji, że dokonane przez WINB sprostowanie rozstrzygnięcia nie może być uznane za sprostowanie "oczywistej omyłki pisarskiej", lecz jako "oczywistej omyłki". Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1325/22). Różnica pomiędzy błędami pisarskimi a innymi oczywistymi omyłkami widoczna jest w ich przejawach, natomiast nie ma istotnego znaczenia formalnoprawnego. I tak, błędy pisarskie to błędy, które powstały w procesie uzewnętrzniania myśli, natomiast inne omyłki to błędy, które powstały w procesie formułowania myśli (zob. Z.R. Kmiecik, Sprostowanie, s. 33) - zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023. Pomimo wadliwości w sposobie określenia "przyczyny" sprostowania, nie sposób jest uznać, że miała ona istotny wpływ na samą możliwość sprostowania postanowienia WINB z dnia 16 września 2021 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że oczywistość omyłki polega na tym, że organ wbrew widocznemu zamierzeniu zawarł w decyzji (postanowieniu) element, który w konkretnych okolicznościach sprawy niewątpliwie koliduje z wyrażoną jednoznacznie treścią rozstrzygnięcia, a jednocześnie nie wpływa w sposób zasadniczy na meritum decyzji (postanowienia). To, czy dany element rozstrzygnięcia organu może podlegać sprostowaniu, ponieważ doszło do oczywistej omyłki, należy oceniać na podstawie całego rozstrzygnięcia, czyli sentencji wraz z uzasadnieniem. Wszystkie wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania aktu. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Przez oczywistą omyłkę należy rozumieć błąd polegający na tym, że w decyzji (postanowieniu) przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów czy też omyłkę pisarską zostało wyrażone coś, co w sposób oczywisty i widoczny jest sprzeczne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ (zob. wyroki NSA: z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1325/22; z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1544/19; z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2013/19). W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki oraz organy orzekające słusznie przyjęły, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i w ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że przepis art. 113 § 1 k.p.a. znajdował zastosowanie. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną postępowanie (wpadkowe w przedmiocie sprostowania) przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo. WINB za podstawę prawną postanowienia z dnia 16 września 2021 r. przyjął art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Przepis ten wprost odnosi się do budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę). Przypadek realizacji budowy bez wymaganego zgłoszenia normuje zaś art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. WINB w uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił dlaczego budowa wiaty o funkcji gospodarczo-garażowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie, ocena tej kwestii leży poza zakresem niniejszego postępowania. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że oczywistość tej prostowanej omyłki wynika w niniejszej sprawie z tego, że fakt jej zaistnienia jest możliwy do natychmiastowego zauważenia w konfrontacji z pozostałą treścią prostowanego orzeczenia i zasadniczymi elementami stanu rozpatrywanej sprawy. Nie może być także uznane za merytoryczną ingerencję w istotę wydanego rozstrzygnięcia sprostowanie postanowienia w zakresie "uszczegółowienia" zapisu (zdania zawartego na str. 7 uzasadnienia aktu) odnośnie prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań dotyczących działki o nr [...]. Sprostowanie w zakresie dodania pominiętego wyrazu "i garażu" należy ocenić jako nieistotne z punktu widzenia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Omyłka ta mogła być zakwalifikowana, jak przyjął Sąd I instancji, jako sui generis omyłka pisarska, w każdym razie jako omyłka możliwa do sprostowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że została ona, wskutek dokonanego sprostowania (po wniesieniu skargi do WSA w Bydgoszczy na postanowienie WINB z dnia 16 września 2021 r.), pozbawiona możliwości merytorycznego ustosunkowania się do treści wydanego w sprawie postanowienia z dnia 16 września 2021 r. Jest to twierdzenie gołosłowne, niczym nie poparte. Ponadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że postępowanie prowadzone przed WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1484/21), którego przedmiotem jest ocena legalności postanowienia WINB z dnia 16 września 2021 r. jest zawieszone. W dalszym ciągu skarżąca może formułować zarzuty w stosunku do kwestionowanego przez nią aktu organu administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.