II OSK 1864/22

II OSK 1864/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 200/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11c, art. 11f ust. 1 pkt 1- 8
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. i G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 200/22 w sprawie ze skargi K. B. i G. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr IR-III.7821.8.2021.4 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 200/22 oddalił skargę K. B. i G. T. (dalej jako Skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr IR-III.7821.8.2021.4 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Prezydent Miasta Kalisza decyzją z 15 marca 2021 r. Nr 1/21 (znak: WBUA.6740.02.0006.2020) udzielił zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta Kalisza – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia ulicy [...] z ul. [...] – odcinka od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji oraz uzupełnieniu na wezwanie organu odwoławczego materiałów sprawy (skorygowana dokumentacja projektowa zagospodarowania terenu, skorygowana analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, analiza przejezdności placu do zawracania, uzupełniony i skorygowany projekt budowalny, skorygowany projekt stałej organizacji ruchu) i złożeniu wyjaśnień przez organ I instancji i inwestora Wojewoda Wielkopolski decyzją z 31 stycznia 2022 r. znak: IR-III.7821.8.2021.4 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wskazanym w pkt od I do XII dokonując stosownych zmian w jej treści, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ uznał, że po uzupełnieniu wniosku przez inwestora w zakresie wskazanym w kierowanych do niego na etapie postępowania odwoławczego wezwaniach wniosek oraz akta sprawy zawierały wszystkie niezbędne w niniejszej sprawie elementy, określone w art. 11f ust. 1 pkt 1- 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej jako: ,,specustawa drogowa’’). Wojewoda nie stwierdził potrzeby dołączania dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a-c, e, g, ga specustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonane zmiany w decyzji nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania bowiem zasadnicze rozstrzygnięcia pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz zaskarżoną decyzją. Organ zauważył, że przedmiot inwestycji oraz jej lokalizacja pozostały bez zmian.
W wyniku rozpoznania skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił ich skargę w całości, uznając że była ona bezzasadna.
Sąd zwrócił uwagę na szczególny charakter decyzji wydawanej w trybie specustawy drogowej, jakie zawiera ustalenia oraz na to, że wniosek inwestora nie podlega ocenie pod kątem racjonalności przyjętych rozwiązań. Następnie wykazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Dalej mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej Sąd zauważył, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.
Sąd wskazał, że w tym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.
Mając na uwadze normy Konstytucji RP zapewniające ochronę prawa własności Sąd stwierdził, że na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji kolizji interesu publicznego z prywatnym ten pierwszy ma prymat. Potrzeba modernizacji dróg publicznych zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej.
Sąd zauważył, że zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od obydwu skarżących. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań.
Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w aspekcie art. 11d ust. 1 specustawy i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany był zgodny z przepisami.
Wydana przez organ drugiej instancji decyzja posiada elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., choć nie udało się organowi zachować zwięzłości sprawozdawczej, co jednak złożyć należało na karb specyfiki przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które skarżony organ, uznał za wymagające omówienia. Mimo tego Sąd uznał, że decyzja jest czytelna, a uważne zapoznanie się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji wyjaśnia tok rozumowania organu.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania i przesłanki rozstrzygnięcia mogącego zapaść zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzonych stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy.
W tych warunkach Wojewoda, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w tym wniosku zarządcy drogi i rozstrzygnięcia sprawy – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.
Zdaniem Sądu, skarżący nie zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Wszystkie pisma Wojewody Wielkopolskiego, w tym wezwania, były wysyłane do wiadomości Skarżących, a ich pełnomocnik czynnie korzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag, co również zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego.
Sąd zauważył, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie wprowadzała żadnych zmian w zakresie podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarżących. Przebieg linii rozgraniczającej teren (granicy pasa drogowego), a więc również zakres zajęcia nieruchomości stanowiącej własność Skarżących (działki o nr ew. [...], obr. [...]), pozostał niezmieniony.
Niezmieniony pozostał przedmiot całej sprawy. Przedmiotem tym była i jest inwestycja drogowa polegająca na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Zarządca drogi nie wyraził woli zmiany jej lokalizacji. Inwestycją objęte są dokładnie te same nieruchomości, które były wskazane w pierwotnym wniosku, zakres terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych nie uległ zmianie. Linie rozgraniczające teren, linie podziału nieruchomości oraz zakres wywłaszczenia pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Zasadnicze rozstrzygnięcia pozostają więc zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji.
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem Pełnomocnika skarżących, że organ "w punkcie V. uchylił w całości zatwierdzenie podziału nieruchomości". Wojewoda Wielkopolski nie ingerował bowiem w zatwierdzone decyzją PMK podziały i nie uchylił map z projektami podziału nieruchomości, stanowiących załączniki nr 2.- 19, a jedynie skorygował zapisy odpowiedniego punktu decyzji PMK, dla większej czytelności uchylając ten punkt w całości i zastępując go nowym zapisem.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 11 i ust. 1 specustawy w zw. z art, 140 KC w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie interesów Skarżących poprzez utrudnienie komunikacji w rejonie ul. [...] Sąd wskazał, że kwestie te są szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji.
Przyszłe i hipotetyczne sposoby zagospodarowania działki stanowiącej własność skarżących oraz rozwiązania komunikacyjne dla nieruchomości położonych przy odcinku ul. [...] leżącym poza zakresem inwestycji nie były przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący nie wskazali, jaki wpływ na ich działkę i negatywne oddziaływanie ma mieć planowana inwestycja drogowa, skoro skarżący, jak wynika ze skargi, nie uzyskali jeszcze decyzji o warunkach zabudowy.
Co do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h specustawy poprzez pozbawienie działki skarżących zjazdu ma drogę publiczną, Sąd zauważył, że z materiałów zawartych w aktach sprawy wynika, iż działka o nr ew. [...], obr. [...] nie jest zagospodarowana i nie posiada urządzonego zjazdu.
Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy rozbudowie lub przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi. Skoro działka o nr ew. [...], obr. [...], nie posiadała zjazdu, to w wyniku wydzielenia działki o nr ew. [...], obr. [...], w ramach budowy drogi gminnej, zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu na teren tej działki.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez brak przeanalizowania parametrów i cech użytkowych ul. [...] oraz możliwości komunikacyjnych dla przyległego terenu Sąd wskazał, że - jak to opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w toku postępowania organ kilkukrotnie występował o wyjaśnienia do właściwego zarządcy drogi odnośnie tej kwestii.
Ulica [...] jest publiczną drogą gminną nr [...]. Działki położone przy odcinku ul. [...] leżącym poza zakresem inwestycji nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Stan dróg leżących poza zakresem objętym wnioskiem nie może być przedmiotem badania ani podstawą do orzekania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Sąd przywołał przykłady utrwalonej w orzecznictwie NSA linii orzeczniczej wskazującej na niedopuszczalność badania na etapie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kwestii pogorszenia warunków dostępu do drogi publicznej.
Odnośnie do kwestii ustalenia przebiegu sieci gazowej przez działkę o nr ew. [...] i rozważenia, czy sieć ta wymaga przebudowy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.
Ustalanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach lub ich częściach nieobjętych linią rozgraniczającą teren (granicą pasa drogowego) następuje wskutek wskazania we wniosku nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone celem dokonania ww. budowy lub przebudowy. To zarządca drogi określa, jakie sieci infrastruktury technicznej wymagają przebudowy w związku z inwestycją drogową i w jakim zakresie jest to konieczne.
W aktach sprawy znajduje się m.in. mapa do celów projektowych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta Kalisza 14.03.2019 r. pod nr [...]. Przebieg sieci gazowej, podobnie jak każdej innej sieci, jest uwidoczniony na tej mapie. W obszarze objętym inwestycją przez działkę o nr [...] nie przebiega żadna sieć infrastruktury technicznej.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150, o którym mowa w skardze, istotnie przecina działkę o nr ew. [...], obr. [...] (powstałą z podziału działki o nr ew. [...]), jednak zlokalizowany jest poza zakresem opracowania, w odległości ok. 73 m od najdalej wysuniętego punktu granicy między działkami [...] i [...] (co widać np. na mapie z projektem podziału działki o nr. [...], obr. [...]).
Oceniając zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy poprzez brak orzeczenia w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na terenie nowo wydzielonej działki o nr ew. [...], obr. [...], Sąd wskazał, że działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających teren (w granicach nowoprojektowanego pasa drogowego), a przywołany przez Pełnomocnika skarżących przepis dotyczy nakładania obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach lub ich częściach nieobjętych liniami rozgraniczającymi - czyli takich, które pozostają własnością dotychczasowego właściciela i z których korzystanie będzie ograniczone celem dokonania budowy lub przebudowy sieci (z uwagi na konieczność umożliwienia wykonywania prac budowlanych na nieruchomościach stanowiących własność podmiotów innych niż inwestor).
Odnośnie do zarzutu zmiany wniosku przez inwestora i niedoręczenia stronie pism z okresu wrzesień-listopad 2021 r. Sąd wskazał, że ustawodawca, wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia pism i decyzji.
W myśl art. 11d ust. 5 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
6. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera w szczególności:
1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości;
2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu. Art. 11f ust. 6 specustawy stanowi natomiast, że przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Sąd zauważył, że załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z uwagi na specyfikę tych inwestycji - często stanowią obszerne, wielotomowe opracowania. Logiczną konsekwencją tego faktu jest uznanie, że narzucony przez ustawodawcę obowiązek umieszczenia w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej informacji o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy) wychodzi naprzeciw ewentualnej potrzebie zapoznania się przez strony z tymi załącznikami.
W ocenie Sądu, instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 K.p.a. i uzupełnia tę formę doręczenia. Doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19).
Sąd zauważył, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Wszelkie jednak roszczenia związane z uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji drogowych można dochodzić w postępowaniu odszkodowawczym. Pozostają one bowiem poza zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Sąd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu dochodzi do licznych wywłaszczeń co budzić może sprzeciw podmiotów, których to dotyczy jednak z uwagi na skuteczność budowy dróg organ nie uwzględnia uwag właścicieli nieruchomości odnośnie nadmiernego obciążenia tych nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie.
Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Realizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym, któremu ustawodawca na gruncie specustawy drogowej dał prymat nad interesem indywidualnym, w tym wypadku interesem skarżących.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
1. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: Specustawa drogowa) w zw. z art. 145 § 1 pkt i lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że pomimo istotnych braków decyzji organu I instancji oraz jakościowych zmian treści wniosku inwestora w toku postępowania w II instancji nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zakres zagadnień wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia lub zmian po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 15.03.2021 r. uniemożliwiał uzupełnienie materiału w toku samej II instancji oraz wydanie decyzji reformatoryjnej, a sposób procedowania organu II instancji i wydanie decyzji reformatoryjnej doprowadziły do pozbawienia skarżących dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;
2. art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § i art. 80 KPA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że sprawa została przez organy administracji wystarczająco wyjaśniona a materiał dowodowy należycie zebrany i oceniony oraz podzielenie przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny organu II instancji, jakoby nieruchomość skarżących nie miała utracić łączności z siecią drogową Miasta [...], podczas gdy w rzeczywistości:
• ulica [...] jest gruntową, nieprzejezdną przez większość roku drogą i nie może tym samym być wykorzystywana do komunikacji z siecią innych dróg,
• w konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji komunikacja z działki o nr ew. [...] z pozostałą siecią drogową Miasta [...] ulicą [...] i ulicą [...] w przebiegu w kierunku wschodnim jest niemożliwa, albowiem w dalszym przebiegu trasa ta jest nieprzejezdna, a działki zostaną pozbawione faktycznego dostępu do sieci dróg publicznych,
• przyczyną uniemożliwienia komunikacji z działek przy ul. [...], w tym z działki skarżących, jest odcięcie od sieci komunikacyjnej ulicy [...] od strony zachodniej ze względu na zaprojektowanie ronda zakończonego od wschodniej strony ulicą ślepą na terenie działki o nr ew. [...].
Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11f ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) w zw. z art. 11i ust. 1 Specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (dalej: PrBud) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 4 pkt 8) ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a)-b) oraz § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt l lit. a) P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z istotnym naruszeniem;
1. obiektywnie uzasadnionych interesów skarżących, podczas gdy skutki zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego w stosunku do praw skarżących polegają na:
• wyłączeniu możliwości komunikacji przez ulicę [...], przy której leży nieruchomość skarżących, z pozostałą częścią sieci komunikacyjnej Miasta [...] i przekierowanie ruchu z ulicy [...] w stronę wschodnią, gdzie dalszy bieg ulic odbywa się wyłącznie po nieprzejezdnych drogach gruntowych,
• braku racjonalności rozwiązań przewidzianych dla nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] w [...], skutkujących taktycznym odcięciem komunikacyjnym od sieci drogowej;
• negatywnym oddziaływaniu inwestycji drogowej na projektowaną przez skarżących w obrębie działki o nr ew. [...] inwestycję mieszkaniową, co do której od 2020 roku toczą się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy,
• a jednocześnie naruszenie interesów skarżących wynikające z wykonania zaskarżonej decyzji nie było niezbędne dla przeprowadzenia inwestycji drogowej, na którą zezwolenie winno było zapewniać ciągłość ruchu drogowego z ulicy [...] z siecią komunikacyjną Miasta [...];
3. art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. g) i h) Specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie wpłynie na pozbawienie możliwości usytuowania zjazdu z działki o nr ew. [...] (należącej do skarżących) na drogę publiczną umożliwiającego korzystanie z sieci dróg publicznych Miasta [...] i w konsekwencji wyłączenie komunikacyjne działki skarżących, podczas gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyłączenia m. in. nieruchomości skarżących z sieci drogowej, co obligowało organ do orzeczenia w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) w przedmiocie obowiązku budowy lub przebudowy innej drogi publicznej w sposób umożliwiający połączenie ulicy [...] z siecią drogową, a czego organ zaniechał wydając zaskarżoną decyzję.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. B. i G. T. nie miała uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i czy nie narusza ona uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżących) w postaci pozbawienia ich rzeczywistego dostępu do drogi publicznej poprzez brak połączenia drogi publicznej ul. [...] z projektowanym w ramach inwestycji rondem na terenie działki nr [...].
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie specustawy drogowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej.
Sąd słusznie zauważył, że z uwagi na cel spec ustawy drogowej jakim jest sprawna realizacja inwestycji drogowych ocenie organów nie podlega celowość czy przebieg planowanej na danym terenie drogi bowiem jest wyłączna kompetencja inwestora (zarządcy drogi). Organ ma jedynie sprawdzić czy inwestor przedstawił wszystkie wymagane prawem dokumenty na etapie oceny wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w szczególności takie, które wskazuje art. 11d a następnie ocenia treść tej decyzji stosownie do art. 11f specustawy drogowej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych kwestii, które winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji dlatego też organ odwoławczy wzywał inwestora do przedstawienia skorygowanej dokumentacji projektowej zagospodarowania terenu (rysunki 2.1 i 2.2. z projektu budowlanego), skorygowanej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, analizy przejezdności zaprojektowanego placu do zawracania i brakujących lub skorygowanych elementów projektu budowlanego a także skorygowanego projektu stałej organizacji ruchu. Organ odwoławczy nie zmienił zakresu inwestycji czy jej przebiegu ale domagał się wyjaśnienia nieścisłości związanych z planowaną budową drogi. Materiał dowodowy w ten sposób zebrany stanowił jedynie uzupełnienie dotychczasowego a zatem nie wykraczał poza uprawnienie organu z art. 136 K.p.a. Uściślając pewne kwestie organ odwoławczy nie pozbawił stron rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez dwie instancje ale w ramach uzupełniającego postępowania doprecyzował jakie postanowienia powinna zawierać decyzja aby odpowiadała prawu. Po wyjaśnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia organ mógł uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, co odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie Sąd nie naruszył art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie miała braków w materiale dowodowym a jedynie określone kwestie wymagały doprecyzowania i wyjaśnienia. Uzupełnienie materiałów sprawy w ramach dodatkowego postępowania dowodowego odpowiadało art. 136 K.p.a. a zatem organ odwoławczy mógł zwrócić się czy to do organu I instancji czy też do inwestora o konieczne dla rozstrzygnięcia informacje.
Okoliczność, że została wydana decyzja reformatoryjna nie świadczy o tym, że sprawa była rozpatrywana od początku. Zachowano zasadę dwuinstancyjności bowiem organ odwoławczy uchylił tylko te rozstrzygnięcia organu I instancji i orzekł merytorycznie tam gdzie uzupełniony materiał dowodowy na to pozwalał lub tego wymagał.
Wbrew temu co podnoszą skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej pisma inwestora z 27 września 2021 r., z 26 października 2021 r. czy z 9 listopada 2021 r. nie są nowym wnioskiem lecz jego uzupełnieniem w ramach nadal tej samej inwestycji drogowej. Dane w nich zawarte nie wskazują na inną inwestycję ani na inny jej przebieg niż dotychczas. Przedmiot i zakres sprawy jest zatem taki jak był w I instancji. Nawet korekta wniosku z 27 września 2021 r. nie zmienia tego, że to nadal ta sama inwestycja. Kolejny dokument "Analiza powiazania drogi z innymi drogami publicznymi" z 26 czerwca 2021 r. i następnie z 8 listopada 2021 r. stanowi jedynie kolejne wyjaśnienia w powyższym zakresie przedstawiając jak inwestor spełnił wymóg połączenia inwestycji z dotychczasowym układem drogowym. O nowej sprawie nie świadczy pismo z 9 listopada 2021 r. przedstawiające zmiany w projekcie budowlanym i w stałej organizacji ruchu. Fakt, że projekt budowlany zostaje doprecyzowany nie oznacza, że mamy do czynienia z nową inwestycją. Zmiany dokonane w projekcie budowlanym nie zmieniły istoty decyzji bowiem nadal powstanie droga łącząca ul. [...] z ul. [...] w ramach większej inwestycji drogi łączącej ul. [...] z ul [...] w [...]. Zmiana rozwiązań projektowych nie stanowi nowej inwestycji jeśli nie zmienił się jej przebieg i lokalizacja, a do tego przedstawione zmiany nie doprowadziły. Zatem nie sposób mówić o zmianie jakościowej odnośnie istoty sprawy w projekcie budowlanym.
Okoliczność, że organ w innej sprawie (decyzja z 4 kwietnia 2022 r. IR-III. 7821-24-2021.4) odnośnie do wydania zezwolenia na realizację innej inwestycji drogowej w innej lokalizacji w ramach postępowania odwoławczego dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i wydał decyzję kasatoryjną nie uzasadnia przyjęcia, ze w niniejszej sprawie powinno zapaść takiego rodzaju rozstrzygnięcie. Ocena organu jest w tym zakresie zindywidualizowana stosownie do realiów każdej sprawy. Nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji mogły mieć miejsce jednak stan ten został naprawiony bowiem organ wykazał się aktywnością odnośnie wyjaśnienia pewnych kwestii, które nie zostały odpowiednio i przekonująco wyjaśnione. Nie zmieniło to ani przedmiotu sprawy ani lokalizacji inwestycji – pozostała ona bez istotnych zmian. Ilość wystąpień organu odwoławczego do inwestora o wyjaśnienia, uzupełnienia nie ma znaczenia bowiem chodzi o to by wątpliwości organu jednoznacznie zostały wyjaśnione. Skoro wymagało to w niniejszej sprawie wielu wezwań, to należy to uznać za pozytywny aspekt dociekliwości i dokładności organu przy rozpatrywaniu sprawy.
Zarzut niezapewnienia właściwej komunikacji ul. [...] z układem drogowym na terenie Miasta [...] poprzez przedmiotową inwestycję, która nie przewiduje połączenia ww. ulicy z rondem na działce o nr ew. [...] planowanym w ramach inwestycji jest zdaniem NSA bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jak zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku działka o nr ew. [...] z obr. [...] należąca do skarżących a podlegająca podziałowi na działki [...] (rondo) i [...] (działka poza terenem inwestycji) jako działka dotychczas nie zagospodarowana nie miała urządzonego zjazdu zatem nie można było oczekiwać od organów zapewnienia jej wybudowania takiegoż zajazdu w ramach inwestycji.
Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy rozbudowie lub przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi. Skoro działka o nr ew. [...], obr. [...], nie posiadała zjazdu, to w wyniku wydzielenia działki o nr ew. [...], obr. [...], w ramach budowy drogi gminnej, zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu na teren tej działki.
Okoliczność utrudnionego lub nawet niemożliwego jak widzą to skarżący przejazdu publiczną drogą – ul. [...] i ewentualnie ul. [...] do dróg publicznych na terenie Miasta [...] nie wynika z wadliwości kontrolowanej decyzji bowiem działka skarżących o nr ew. [...], której taki dojazd dotyczy znajduje się poza terenem planowanej budowy drogi.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie polega na tym by każdy interes strony postępowania został uwzględniony i załatwiony pozytywnie. Skoro ustawodawca stanowi o uzasadnionych interesach, to są to interesy wynikające z przepisów prawa i mające charakter obiektywny. Interes taki można oprzeć na prawie własności nieruchomości, na którą inwestycja drogowa oddziałuje uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z posiadanym prawem.
W ocenie NSA, planowana inwestycja drogowa nie wywiera negatywnego wpływu na prawo własności poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej bowiem obecnie i do chwili niedającej się określić w przyszłości (skarżący uzyskają decyzję o warunkach zabudowy) działka o nr ew. [...] jest działką niezabudowaną a zatem konieczność zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje. Nie dojdzie więc do tego, że inwestycja ingeruje w prawo własności bowiem prawny obowiązek zapewnienia dojazdu drogą publiczną do nieruchomości skarżących obecnie nie występuje. Dlatego też odniesienie się do ich sytuacji nie mogło znaleźć odzwierciedlania w przedmiotowej decyzji. Powodem braku odniesienia się do tego zagadnienia i mimo to legalności decyzji będzie również okoliczność, że działka o nr ew. [...] pozostaje poza terenem inwestycji.
Z powyższych powodów za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § l pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jak i naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) w zw. z art. 11i ust. 1 Specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 4 pkt 8) ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a)-b) oraz § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt l lit. a) P.p.s.a.
Zaproponowane przez inwestora rondo i pozbawienie ul. [...] od strony południowo – wschodniej dostępu do pobliskiego układu drogowego i doprowadzenia do konieczności korzystania z drogi gruntowej ul. [...] i ul. [...] do komunikacji było zgodne z warunkami technicznymi bowiem dopuszczalny jest taki układ wjazdów na rondo, który przewiduje 2 wjazdy. To inwestor zadecydował o takim układzie dróg na rondzie i miał do tego prawo bowiem to on decydował o przebiegu inwestycji i zastosowanych rozwiązaniach komunikacyjnych. Nie musiał uwzględniać dojazdu dla działki skarżących skoro znajduje się ona poza terenem inwestycji a nadto nie jest działką zabudowaną czy też planowaną do zabudowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.