II OSK 1857/09

II OSK 1857/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 927/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-07-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 927/09 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
1. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r, po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie oraz Cechu Rzemiosł Różnych w Chełmie – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu przy ul. K. w Chełmie, dobudowanego do budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wzniesionego sklepu (garażu), zakończone legalizacją samowoli budowlanej, organ prawidłowo stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikających z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Obiekt nie naruszał bowiem ani przepisów techniczno-budowlanych, ani ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego.
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Miejskich w Chełmie.
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji – uznając, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 59 ust 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jeżeli podmiot niebędący inwestorem żąda po [...] lipca 2003 r. wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przed dniem [...] lipca 2003 to należy odmówić takiemu podmiotowi wszczęcia postępowania, a gdy postępowanie wszczęto, należy je umorzyć.
4. Od powyższej decyzji ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpił Zarząd Dróg Miejskich.
5. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objęta wnioskiem wydana została na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. i jest formą legalizacji inwestycji.
6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1993 r. wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
7. Po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1020/07) skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd podał, iż kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 1993 r. zakończono postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnego dobudowania sklepu do budynku mieszkalnego, po wcześniejszym stwierdzeniu braku podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że organ zasadnie ustalił – odnosząc się do zarzutu usytuowania obiektu w pasie drogowym ulicy Rybnej – że wprawdzie ulica R. uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały właściwego organu, jednak fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak więc było podstaw na etapie postępowania legalizacyjnego do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Cech Rzemiosł Różnych w Chełmie. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 16 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 538/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej staromiejskiej ulicy R., co powoduje znaczne utrudnienia w jej użytkowaniu.
10. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że oceniając kontrolowaną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z [...] kwietnia 1993 r. udzielającą na podstawie art. 42 ust 3 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie sklepu dobudowanego do budynku mieszkaniowego, organ winien mieć na uwadze, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej ulicy R. co powoduje znaczne utrudnienie w jej użytkowaniu.
Ponadto, organ winien zauważyć, iż kontrolowana decyzja może być wydana tylko wówczas gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą przesłanki zobowiązujące organ do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienione w art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Te same zasady obowiązują w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 40 ww. ustawy, a więc kontrolą organu w postępowaniu nadzorczym winna być objęta również decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w dniu [...] czerwca 1992 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego dnia 16 kwietnia 2009 r. wyroku, rozważając, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należało dokonać analizy w aspekcie ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowa samowola powinna zostać również wnikliwie oceniona w aspekcie przesłanki wydania nakazu rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1, to jest zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, zaś nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że inwestycja nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nawet zawierający postanowienia o charakterze ogólnym (zabudowa mieszkaniowa z usługami), w którym nie zaznaczono by istniejących dróg komunikacyjnych (ulic), nie może być tak rozumiany, iż dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej nie mającej żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy, (prawnie istniejącej drogi publicznej) jako nienaruszająca postanowień planu, czy też w ogóle – przepisów o planowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały klasyfikującej ulicę R. jako miejską drogę lokalną, świadczy zaś o tym, że ta staromiejska ulica nie jest przewidziana do likwidacji. Skoro Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej jedynie pod warunkiem, że wykluczone jest orzeczenie o rozbiórce na podstawie art. 37 to oczywiste jest, iż w razie ustalenia, że zachodzi przesłanka np. określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 (samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia), w konsekwencji niedopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej, a więc wydanie decyzji legalizacyjnej co powoduje, że kwestionowana decyzja wydana w oparciu o art. 42 ust. 3 może zawierać wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając natomiast we właściwy sposób aspekt zgodności spornej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) organ powinien także zwrócić uwagę na fakt, że co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się planowane zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy o planowaniu przestrzennym, jak to wynika z ich treści, mają przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego a więc samowolna zabudowa istniejącej legalnie i użytkowanej drogi publicznej powinna być uznana za naruszającą ład przestrzenny, a tym samym sprzeczną z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji, organ powinien ustalić czy ulica R. jest jak zapewniał skarżący objęta ochroną Konserwatora Zabytków, a jeśli tak to czy legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu była dopuszczalna.
11. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w pełnym zakresie i przy pominięciu okoliczności faktycznych i stanu prawnego, które Sąd I instancji powinien uwzględnić w postaci wydanej przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającej nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego,
b) art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 165 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie stwierdzenia, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielająca W. S. pozwolenia na użytkowanie sklepu przy ul. K. w Chełmie, została wydana z naruszeniem prawa;
a także
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że w obecnym stanie prawnym wywołanym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającej nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r., podczas, gdy ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 443/09.
W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na stan prawny, który zaistniał w trakcie postępowania sądowego i powinien być uwzględniony przez Sąd I instancji z urzędu. Tą nową okolicznością jest wydanie przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego decyzji z [...] czerwca 2009 r. odmawiającej nakazania rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Decyzja ta jest ostateczna, a próba jej wzruszenia przez Cech Rzemiosł Różnych w Chełmie nie powiodła się, bo skargę na tę decyzję odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z [...] września 2009 r., sygn. II Sa/Lu 443/09. Wprawdzie oceniając legalność wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. powinien być brany pod uwagę stan faktyczny i prawny z tamtej daty, co winno skłaniać do badania przesłanek z art. 37 ust. 1 dawnego Prawa budowlanego to jednak nie może być dla sprawy obojętnym, że na chwilę obecną ostateczna decyzja z [...] czerwca 2009 r. wyklucza konieczność rozbiórki wspólnego obiektu budowlanego. "W takim razie, nawet gdyby przyjąć, że na dzień 15 kwietnia 1993 r. istniały przesłanki nakazujące rozbiórkę obiektu, a jednocześnie uniemożliwiające legalizację samowoli budowlanej, to przecież skoro obecnie taka rozbiórka nakazana została i potwierdza to ostateczna decyzja to stanowi to podstawę domniemania prawnego, iż istnienie i użytkowanie spornego obiektu nie narusza obecnych przepisów prawa. Zważyć przy tym trzeba, choć nie powołuje się na to wprost decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., iż nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego powinno być oceniane obecnie także ze względu na treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ta ustawa również analogicznie, jak czynił to art. 37 dawnego Prawa budowlanego każe oceniać dopuszczalność rozbiórki obiektu budowlanego ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z uwagi na ewentualną uciążliwość samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dla otoczenia. W takim wypadku więc podnoszone domniemanie prawne wskazuje, iż sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów w takim stopniu, aby konieczna była jego rozbiórka i aby przekreślało to wcześniejszą legalizację samowoli budowlanej."
Opisany stan rzeczy prowadzi skarżącego do wniosku, że wskazana wyżej decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. wywołała w istocie nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. Dlatego też Sąd I instancji przy prawidłowym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien co najwyżej stwierdzić, że decyzję z [...] kwietnia 1993 r. wydano z naruszeniem prawa, gdyż w zmienionym stanie faktycznym i prawnym organy administracji powinny zastosować art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.
12. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zainteresowany Zarząd Dróg Miejskich podniósł, że przedmiotowa samowola budowlana stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlega przymusowej rozbiórce ponieważ sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto samowola ta spełnia przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego że powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
13. Cech Rzemiosł Różnych pismem z dnia [...] listopada 2010 r. podniósł, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów art. 176 P.p.s.a. – skarżący nie oznaczył zakresu żądanego uchylenia zaskarżonego wyroku i wniósł o jej oddalenie.
II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, a sposób jej zredagowania wskazuje na nieznajomość podstawowych zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.
1. Skoro w skardze tej sformułowano zarzuty dotyczące różnych przepisów prawa procesowego (sądowego i administracyjnego) oraz materialnego, należałoby oczekiwać, że każdy z nich znajdzie odpowiedni rozwinięcie w uzasadnieniu odnoszącym się – z osobna – do każdej ze wskazanych jako naruszonych norm prawnych. Opisowa formuła uzasadnienia zawierającego przy tym wewnętrzne sprzeczności (najpierw podano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiono wydania nakazu rozbiórki, by potem stwierdzić: skoro obecnie taka rozbiórka nakazana została) nie pozwala na powiązanie jego treści z konkretnym zarzutem a przy tym świadczy o braku staranności w sporządzeniu tego środka zaskarżenia.
2. Artykuł 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Granice sprawy wyznacza treść kontrolowanego aktu (odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej). Skoro w ocenie Sądu okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jej należyte rozstrzygnięcie nieporozumieniem jest zarzut "pominięcia okoliczności faktycznych i stanu prawnego" nie korespondujący z treścią wskazanego przepisu.
3. Co najmniej niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 165 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów nakazuje Sądowi stwierdzenie wydania między innymi decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w k.p.a. lub w innych przepisach. Chodzi tu o decyzję zaskarżoną a nie jakąkolwiek inną dotyczącą zresztą innego przedmiotu. Nie sposób zastosować tego przepisu do decyzji z [...] kwietnia 1993 r., która nie była – i być nie mogła – przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu.
Jaki miałby być związek artykułu 145 k.p.a. z nieobowiązującym, od 13 lat, art. 165 § 2 k.p.a. tego skarżący nie wyjaśnił. Natomiast art. 158 § 2 k.p.a. jest adresowany do organu administracyjnego a nie do sądu.
4. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należałoby wskazać:
– jak Sąd rozumiał przepis,
– na czym polegał błąd Sądu,
– jak przepis ten zdaniem skarżącego powinien być rozumiany.
Brak jakichkolwiek wywodów na ten temat w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czyni niemożliwą kontrolę wyroku w tym aspekcie.
Natomiast samo sformułowanie (pkt 2) sugeruje, że chodzi nie tyle o wykładnię co o zastosowanie przepisów o rozbiórce i użytkowaniu obiektu budowlanego. Nie należy jednak do obowiązków sądu kasacyjnego doszukiwanie się domniemanych intencji autora skargi kasacyjnej. Po to wprowadzono "przymus adwokacki" (art. 175 § 1 P.p.s.a.) by tego rodzaju sytuacje nie miały miejsca.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.