II OSK 1855/11

II OSK 1855/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 85/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-05-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 85/11 w sprawie ze skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. nr XXVII/345/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, III, IV i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od C. B. na rzecz Rady Miasta Zakopane kwotę 410 (czterysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy o sygn. akt II SA/Kr 85/11 ze skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. nr XXVII/345/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Rada Miasta Zakopane uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r., nr XXVII/345/2008 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I.
Pismem z dnia 23 września 2009 r. C. B. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Rada Miasta Zakopane uchwałą z dnia 29 października 2009 r., nr XLIV/649/2009 uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę tę doręczono wzywającemu w dniu 6 listopada 2009 r.
W dniu 19 listopada 2009 r. (data stempla pocztowego) C. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I i wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 1.R w sekcji 10 załącznika nr 1 do tej uchwały, obejmującego stanowiącą własność skarżącego nieruchomość gruntową, składającą się z działek [...] i [...] w jednostce ewidencyjnej Zakopane, w obrębie [...].
Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Interes ten został naruszony przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP określono granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości.
W ocenie skarżącego, zarówno z opinii krajobrazowo-przyrodniczej sporządzonej w lutym 2009 r. przez uprawnionych urbanistów jak i z opinii geologicznej sporządzonej w kwietniu 2008 r. przez uprawnionych geologów wynika, że budowa na gruncie skarżącego nie zakłóciłaby ładu przestrzennego. Rada Miasta Zakopane, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie uwzględniła zatem wszelkich uwarunkowań i wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".
Mając na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I, należy przyjąć, że: może on być legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości, a także, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała. Charakteru wiążącego nie mają natomiast wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Skarżący od 1991 r. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] w jednostce ewidencyjnej Zakopane, w obrębie [...], tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu Fakt ten skarżący wykazał przedkładając do akt sprawy odpis zupełny księgi wieczystej [...] oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r. W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające mu zabudowę nieruchomości, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącego w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jego nieruchomości, wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - na treść zaskarżonego planu. Podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym przez istotne naruszenie trybu postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy uznać naruszenie trybu, prowadzące w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.
Zgodność ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, z ustaleniami studium z 1999 r. wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.
Z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżącego położone są na terenach oznaczonych symbolem 1.R (tereny użytkowane rolniczo) o podstawowym przeznaczeniu pod użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska, z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, zgodnie z przepisami odrębnymi, z wyjątkiem wyciągów narciarskich typu orczyk (kwestionowane przez skarżącego § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały). Na terenach tych dopuszcza się rozbudowę, przebudowę i odbudowę istniejącej stacji meteorologicznej, obowiązuje zakaz zalesiania obszarów, grodzenia działek, za wyjątkiem realizacji ogrodzeń związanych z koszarowaniem owiec, dopuszcza się realizację kępowych zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych, utrzymuje się istniejące szlaki turystyczne, obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium działki skarżącego położone są w strefie specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu, przeznaczonej do kompleksowego zagospodarowania terenów na potrzeby turystyki i sportu (urządzenia dla różnych form, związanych z wykorzystaniem cech i walorów poszczególnych obszarów) – § 19 ust. 1 uchwały w sprawie studium. Obszar Gubałówki, na którym położone są działki skarżącego oznaczony jest w studium jako PTS1. Ze studium dla obszaru tego wynika, że ustalone zostały:
- kierunki zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że na obszarze PTS1 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe – specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tego obszaru, określone w pkt 2-6 (§ 19 ust. 3 pkt 1 uchwały w sprawie studium),
- kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOw (tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony): wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe (§ 16 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały w sprawie studium),
- kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony): wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku (§ 17 ust. 2 pkt 4 uchwały w sprawie studium),
- kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP7 – "Gubałówka" (strefa OP to strefa peryferyjna pełniąca funkcję mieszkaniową, z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki) takie jak: utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium), oraz takie jak w ust. 4 pkt 3-6 (§ 12 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie studium), przy czym zgodnie z ust. 4 pkt 3 przewiduje się wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej).
Skoro studium przewiduje na przedmiotowym terenie odpowiednie stosowanie ustaleń dla terenów otwartych o wysokim i średnim reżimie ochrony, wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z jednej strony z wykluczeniem stosowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), a z drugiej strony dopuszczając utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium) oraz wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej - zabudowy pensjonatowej (§ 12 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie studium), to w konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało stwierdzić, że przyjęte w studium szerokie zakresowo ustalenia dla strefy specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla terenów objętych tą strefą ustaleń, według których podstawowym przeznaczeniem terenu jest jego użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, z utrzymaniem istniejących szlaków turystycznych i dopuszczalnością realizacji ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczność, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akcie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w zakresie "władztwa planistycznego", w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak: "wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej" czy "wykluczenie sytuowania nowej zabudowy" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan.
W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważenia wymagało, czy Rada Miasta Zakopane dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w skardze, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad równości, zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a w konsekwencji do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego w stopniu naruszającym istotę tego prawa. Przy czym uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. użytkować teren jako łąki i pastwiska), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r.
Zdaniem Sądu, z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności. Z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy zdeterminowane zostały przez ustawodawcę obowiązkiem przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy tych działań. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 Prawa ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej.
Mając na uwadze powyższe regulacje, zwłaszcza w kontekście art. 5 Konstytucji RP, Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że zasada zrównoważonego rozwoju może być rozumiana jako pewien model rozwoju, jaki ustawodawca nakazuje zakładać, poprzez wskazanie elementów środowiska, które wymagają uwzględnienia w planowaniu zagospodarowania przestrzennego obszarów oraz jako proces projektowania rozwoju, poprzez obligowanie gmin oraz innych podmiotów władzy publicznej do respektowania ustawowych założeń w dokumentach planistycznych
W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ "władztwa planistycznego" – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane, a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej – zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu. Analiza powyższej dokumentacji wskazuje, że organ analizy takiej nie przeprowadził, co powoduje stwierdzenie, że przyjęte w zaskarżonym planie, a kwestionowane przez skarżącego ustalenia są dowolne. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zawartej w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 października 2009 r., organ powołuje się przede wszystkim na ustalenia studium – które jak wyżej wykazano nie były zdolne bezpośrednio zdeterminować rozstrzygnięć planu. Organ nie odniósł się natomiast do sygnalizowanych przez wnioskodawcę kwestii naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Nie wykazano zwłaszcza, że ze względu na "położenie i cechy" działek skarżącego ustalenia dla strefy OP7 nie mają w stosunku do tych działek zastosowania. Organ powołał się na opracowanie ekofizjograficzne stwierdzając jednocześnie, że autor uwagi nie dołączył do akt sprawy ekspertyzy geologicznej, na którą się powołuje. Skarżący jednak udokumentował fakt złożenia w toku procedury planistycznej opinii geologicznej i opinii krajobrazowo-przyrodniczej przedkładając na wezwanie Sądu kopię pisma z dnia 28 września 2009 r. z prezentatą Urzędu Miasta Zakopane, z którego to pisma wynika, że wraz z pismem tym przedłożono wskazane wyżej opinie. Organ jednak nie zapoznając się z tymi opiniami stanął na stanowisku – co wynika z odpowiedzi na skargę – że opinie, na które powołuje się skarżący mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych.
Tym samym przesądzono, że generalna okoliczność położenia części terenu w obszarze osuwiskowym wyklucza możliwość zabudowy tego terenu bez rozważania i oceny stanowiska skarżącego wspartego opiniami uprawnionych geologów. Nie budzi wątpliwości, że opinie te nie mają charakteru wiążącego, należało je jednak przeanalizować i ocenić w kontekście wartości wyważanych przez organ planistyczny w ramach wykonywanego przez ten organ władztwa planistycznego. Przedłożone do akt sprawy przez skarżącego opinia geologiczna i opinia krajobrazowo-przyrodnicza wskazują na istotne ograniczenia związane z zabudową nieruchomości skarżącego, ale zabudowy tej nie wykluczają w terenach osuwiskowych Gubałówki, wskazując warunki realizacji ewentualnej zabudowy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "wprowadzenie zabudowy na działkach skarżącego nie stanowi zagrożenia dla ciągłości powiązań przyrodniczych". Przygotowane dla potrzeb przedmiotowego planu opracowanie ekofizjograficzne również zawiera stanowisko, które nie może być potraktowane jako bezwzględnie sprzeciwiające się jakiejkolwiek zabudowie.
W piśmiennictwie wskazuje się, że konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. W podobny sposób, zdaniem Sądu, należałoby ocenić konflikty, które występowałyby z innymi wartościami, o których stanowi art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z wyjątkiem wskazanego w pkt 7 tej regulacji prawa własności.
Mając na uwadze okoliczność, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego kształtowanego również przez zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę ładu przestrzennego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie znajduje uzasadnienia. Organ dowolnie skorzystał z przysługującego mu "władztwa planistycznego", nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności.
W opisanej sytuacji, skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r., nr XXVII/345/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I, w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2, tj. w części przewidującej na terenach rolnych 1.R zakaz realizacji obiektów budowlanych. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały określającego przeznaczenie podstawowe terenów – tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska. Stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały określającego przeznaczenie podstawowe terenów – tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska prowadziłoby do sytuacji, w której dla obszaru 1R plan miejscowy nie przewidywałby przeznaczenia podstawowego, dając możliwość nielimitowanego w żaden sposób zagospodarowania tego terenu, co prowadziłoby do niezgodności ustaleń planu z ustaleniami studium dla tego obszaru.
Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia zasad sporządzania planu, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Zakopane, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
1) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 i 2 , art. 3 ust. 1 , art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4 , art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni wymienionych przepisów i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że plan był zgodny ze studium, a gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie naruszyła zasady zrównoważonego rozwoju,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na uznaniu, ze skarżący złożył opinie w toku procedury planistycznej oraz na niepełnej i wybiórczej analizie opracowania ekofizjograficznego,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący złożył organowi planistycznemu w toku procedury planistycznej opinie geologiczną i krajobrazowo - przyrodniczą, studium pozwala na odpowiednie stosowanie jego przepisów dotyczących strefy OP7 do nieruchomości skarżącego, Rada Miasta Zakopane przekroczyła granice "władztwa planistycznego" i naruszyła zasadę zrównoważonego rozwoju określając w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako tereny rolne,
- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w części, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w części, pomimo że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analizując wybrany fragment tekstu studium w oderwaniu od jego części ogólnej i rysunku, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zakopane, w wyniku której poczynił nieprawdziwe ustalenia faktyczne, że do nieruchomości skarżącego przy sporządzaniu planu mogły mieć zastosowanie zapisy dotyczące strefy podstawowej OP7, a zwłaszcza te o możliwości wznoszenia nowej zabudowy w obrębie zabudowy istniejącej. Sąd pierwszej instancji uznając, że Rada Miasta Zakopane przy uchwalaniu planu nie naruszyła art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., powinien był jednocześnie uznać, że Rada nie mogła określić innego przeznaczenia nieruchomości skarżącego. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zatem przepis art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zostały niewłaściwie przez sąd zinterpretowane, a art. 28 u.p.z.p. niewłaściwie zastosowany.
Także ustalenia Sądu pierwszej instancji, że skarżący przedłożył organowi planistycznemu opinię geologiczną w trakcie procedury planistycznej są nieprawidłowe, skoro kończący ją plan został uchwalony w dniu 31 lipca 2008 r., a jak to ustalił sam Sąd (s. 32 uzasadnienia wyroku) opinia została organowi przedłożona w dniu 28 września 2009 r., a więc przeszło rok po uchwaleniu planu (przy wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa).
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rada gminy przekroczyła granice "władztwa planistycznego", gdyż wprowadziła zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego, nie znajduje oparcia w aktach sprawy, skoro te nieruchomości nigdy wcześniej nie miały charakteru budowlanego, ale wyłącznie rolny. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Wszystkie ww. zadania własne gminy realizowane są m.in. poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty te są podstawą do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ponadto, to gmina, posiadając "władztwo planistyczne", w oparciu o wszystkie uwarunkowania, przesądza o przeznaczeniu terenów i bierze na siebie odpowiedzialność, w wypadku narażenia ludzi i mienia na niebezpieczeństwo, np. w wypadku uruchomienia procesów osuwiskowych.
Ustalenia planu nie naruszają zasady zrównoważonego rozwoju, ponieważ uwzględniają i godzą interesy ochrony przyrody i krajobrazu z główną funkcją Zakopanego, jaką jest turystyka, sport i rekreacja, stanowiącą podstawę rozwoju społeczno - gospodarczego miasta. Głównym celem planu była ochrona przed chaotyczną zabudową terenów, które nigdy nie były terenami budowlanymi, stanowiąc tradycyjne tereny spacerowe i narciarskie, a których zabudowa pozbawi miasto tożsamości, jak też niewielkich rezerw dla rozwoju funkcji sportowo-rekreacyjnych. Dopuszczenie zabudowy w terenach rolnych na Gubałówce sprzyjać będzie niekontrolowanemu zanieczyszczeniu środowiska naturalnego i wpłynie na dalsze rozpraszanie zabudowy, co jest sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju.
W planie miejscowym szczegółowo analizowano sporządzone przed opracowaniem projektu planu opracowanie ekofizjograficzne, które zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska jest dokumentem, na podstawie którego w planie miejscowym określa się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Teren wykluczony z zabudowy, a obejmujący działki C. B. w ww. opracowaniu, znalazł się w kompleksie wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych, wskazanym do użytkowania ekstensywnego. W opracowaniu ekofizjograficznym jest on wskazany do ochrony walorów krajobrazowych, utrzymania dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania oraz wprowadzenia zakazu lokalizacji nowej zabudowy.
Przy ustalaniu przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, analizowano również uchwałę z dnia 1 marca 2007 r., nr VII/78/2007 Rady Miasta Zakopane w sprawie utworzenia na obszarze miasta Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej, którego celem jest ochrona wyjątkowych walorów krajobrazu kulturowego miasta. W obrębie parku kulturowego znalazła się większość terenów na Gubałówce, co zresztą wynika z wyjątkowej ekspozycji ww. terenów w krajobrazie miasta. Jakkolwiek z treści uchwały w sprawie parku kulturowego nie wynika, że omawiany teren objęty jest zakazem zabudowy, to przepis uchwały mówiący o zakazie prowadzenia robót budowlanych oraz działalności rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej która prowadzić może do zniszczenia historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta oraz ograniczeniu realizacji zabudowy sprzecznej z historycznie ukształtowanym użytkowaniem terenu, daje delegację do ustalania w planie obszarów z zakazem lokalizacji nowej zabudowy zwłaszcza, że ustalenie takie wynika również z obowiązującego studium. Tereny ww. pozostawały w poprzednich ustaleniach planów jako tereny rolne, a ich obecna zabudowa jest przede wszystkim wynikiem wydawanych, po uchyleniu z końcem 2003 r. planu ogólnego z 1994 r., decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym historycznie ukształtowanym użytkowaniem omawianego terenu są tereny rolne, użytkowane jako trwałe użytki zielone. Dopuszczenie na tych terenach nowej zabudowy, spowoduje dalszą ich degradację, a już w chwili obecnej są one zabudowane chaotycznie obiektami o formie dalekiej od tradycji budowlanych Zakopanego.
Uchylenie przez Sąd przepisu zawartego w § 7 ust 1 pkt 2 planu miejscowego powoduje, że w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.R mogą powstawać bez ograniczeń nowe budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, co wynika z ustalonego w planie przeznaczenia terenów - tereny rolne oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Budynki ww. są bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), gruntami rolnymi. Ponadto nie ma żadnych ograniczeń co do ich lokalizacji, jak również kształtowania architektury, w tym dopuszczonej na działce powierzchni zabudowy. Uchylenie § 7 ust 1 pkt 2 planu miejscowego powoduje ewidentną sprzeczność planu z ustaleniami studium, jak również z zasadą zrównoważonego rozwoju rozumianego jako taki rozwój społeczno - gospodarczy, w którym następuje proces zintegrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń. Krajobraz kulturowy jako dobro publiczne podlega ochronie, bez której trudno mówić o zrównoważonym rozwoju obszaru miasta, zwłaszcza w przypadku
Zakopanego, którego główną i podstawową funkcją jest turystyka.
Tereny osuwiskowe na wymienionych w treści uwagi działkach naniesione zostały zgodnie z wykonanym dla potrzeb planu opracowaniu ekofizjograficznym, w którym uwzględniono również materiały dotyczące terenów osuwiskowych znajdujące się w Państwowym Instytucie Geologicznym - Oddział Karpacki w Krakowie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska - art. 72 ust. 1 pkt 5a, ust. 3 i 4, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie opracowań ekofizjograficznych uwzględnia się potrzeby w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom, określa się sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych i zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Ponadto, zgodnie z nadesłanymi przez Małopolski Urząd Wojewódzki, wnioskami do planu, w projekcie planu "Przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele należy ustalić proporcje pozwalające na zachowanie i przywrócenie równowagi przyrodniczej stosownie do wniosków wynikających z opracowania ekofizjograficznego, sporządzonego zgodnie z art. 72 ust. 4, 5 i 6 Prawa ochrony środowiska.".
Opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentacją przyrodniczą sporządzaną dla potrzeb prac planistycznych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą podstawę do zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju poprzez formułowanie ustaleń w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz określanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Stanowi ono także podstawę do oceny stanu i funkcjonowania środowiska, jego wrażliwości i odporności na degradację oraz zdolności do regeneracji, a także oceny walorów i zasobów środowiska w prognozie oddziaływania na środowisko projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Opracowanie ekofizjograficzne wykonane dla potrzeb omawianego planu składa się z części tekstowej, dokumentacji fotograficznej oraz części graficznej wykonanej w skali planu zagospodarowania przestrzennego pt. "Uwarunkowania ekofizjograficzne dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka w Zakopanem".
Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do zawartej w opracowaniu ekofizjograficznym syntezy zwierającej opis ekofizjograficzny kompleksów funkcjonalnych, w tym głównie kompleksu "B - wierzchowinowego o wysokich walorach krajobrazowych", w obrębie którego zlokalizowane są działki skarżącego. Pominięto natomiast inne niezwykle istotne dla ustaleń planu aspekty, w tym ograniczenia dla różnego rodzaju form użytkowania i zagospodarowania wynikające z właściwości środowiska przyrodniczego. Za czynniki ograniczające rozwój funkcji osadniczej na obszarze planu wskazano m.in.: predyspozycje do inicjowania zjawisk morfodynamicznych, w tym osuwisk, w obrębie stoków, a także konieczność wyłączenia z zainwestowania terenów cennych pod względem przyrodniczym (obszary węzłowe, strefy ekotonowe od kompleksów leśnych, strefy ekologiczne potoków, strefy korytarzy ekologicznych, obszary źródliskowe, tereny hydrogeniczne). Specyficzna "fliszowa" budowa geologiczna obszaru sprzyja inicjowaniu zjawisk morfodynamicznych, w tym osuwisk, a liczne pofalowania w obrębie stoku, które zaobserwowano w trakcie kartowania terenu wskazują na niestabilność podłoża. Budowa fliszowa, czyli naprzemianległe warstwy piaskowca i łupka, umożliwiają zsuwanie się wierzchnich warstw gruntu, a czynnikami sprzyjającymi są m.in.: znaczny kąt nachylenia zbocza, niekorzystny upad warstw, silne nawilgocenie podłoża, wylesianie i zmiany morfologii terenu wywołane głównie działalnością inwestycyjną w tym realizacją zabudowy. Tereny o takim charakterze na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego wskazane zostały przy uwzględnieniu materiałów pochodzących z "Mapy geologicznej Polski" jako obszary aktywnych zjawisk morfodynamicznych i obszary predysponowane do zjawisk morfodynamicznych.
W terenach stokowych, predysponowanych do zjawisk osuwiskowych konieczne jest ograniczenie intensywności zabudowy. Znaczną część ww. terenów obecnie porastają lasy, część jest ekstensywnie użytkowana rolniczo. Z powodu zagrożenia osuwiskowego (jeszcze przed II wojną światową) wycofano się m.in. z projektu budowy zespołu sanatoriów w rejonie Gładkiego, a po osunięciu się części Wałowej Góry (1934 r.), również z zabudowy w tej części obszaru.
Sąd nie odniósł się również do zamieszczonej w opracowaniu ekofizjgoraficznym wstępnej prognozy zmian zachodzących w środowisku przyrodniczym i skutków jakie owe zmiany za sobą niosą. Analizie poddano jedynie wpływ ewentualnej zabudowy na walory krajobrazowe obszaru, nie odnosząc się do skutków, jakie może ona wywołać w środowisku biotycznym, strukturach ekologicznych, a przede wszystkim w środowisku gruntowo - wodnym, które jest najbardziej podatne na negatywne skutki działalności człowieka zwłaszcza, że cały ww. teren znajduje się w zasięgu obszaru wysokiej ochrony dla głównego zbiornika wód podziemnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest przede wszystkim zarzut Rady Miasta Zakopane niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo że plan był zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a Rada nie przekroczyła granic tzw. "władztwa planistycznego" i nie naruszyła zasady zrównoważonego rozwoju.
Kwestia zgodności planu miejscowego ze studium nie wymaga w rozpatrywanej sprawie głębszej analizy bowiem została jednoznacznie przesądzona przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, że organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., nr XV/140/99 nie dopuścił się ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Mając jednak na uwadze, że określony w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje nieważność planu miejscowego, niezbędne jest dokonanie analizy ustaleń studium jako warunku dokonania prawidłowej oceny zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego.
W studium działki skarżącego są położone na obszarze oznaczonym jako PTS1, przewidującym ustalenia jak dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7 – stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. Z powyższego przepisu studium wynika zatem jednoznacznie, że w obszarze PTS1 należy zastosować ustalenia z trzech wymienionych stref podstawowych, ale przy zachowaniu kryterium podstawowego, tj. nawiązania do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. Wprowadzenie powyższego kryterium jest całkowicie uzasadnione i zrozumiałe, bowiem odnosi się do terenów górskich, o wysokim stopniu zróżnicowania ukształtowania terenu.
Jedyną ze stref podstawowych, do stosowania ustaleń której odesłano w obszarze PTS1, przewidującą możliwość wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej na wolnych działkach, ale w obrębie zespołów zabudowy istniejącej, jest strefa OP7. Jednak nawet w tej strefie wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej ograniczono do obrębu zespołów zabudowy istniejącej.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjmując, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego kształtowanego również przez zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę ładu przestrzennego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie uznał, że ingerencja w prawo własności skarżącego w imię interesu publicznego nie znajduje uzasadnienia, nie dokonując przy tym należytej analizy wszystkich okoliczności mających wpływ na przyjęte w planie miejscowym rozstrzygnięcie. Z samego faktu stwierdzenia niepełnego uzasadnienia do wprowadzenia w planie zakazu zabudowy nie można, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, wysnuć wniosku o przekroczeniu przez Radę Gminy Zakopane tzw. "władztwa planistycznego". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnie skomplikowanej treści. Nie sposób zatem w uzasadnieniu uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, czy też w uzasadnieniu uchwały dotyczącej nieuwzględnienia uwagi do planu zawrzeć wszystkich motywów uzasadniających ingerencję w prawo własności poszczególnych właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że musi ona zawierać także kompleksową ocenę walorów, zasobów oraz stanu funkcjonowania środowiska. Motywy takie powinny być wprawdzie zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, ich brak nie przesądza jednak o możliwości przyjęcia, że przedmiotowy plan nadmiernie ingeruje w prawo własności. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma natomiast sporządzona w ramach uchwalania planu miejscowego dokumentacja planistyczna, a zwłaszcza opracowanie ekofizjograficzne.
Opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentacją przyrodniczą sporządzaną dla potrzeb prac planistycznych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą podstawę do zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju poprzez formułowanie ustaleń w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz określanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W opracowaniu tym działki skarżącego są zlokalizowane w kompleksie B: wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych do użytkowania ekstensywnego, z "zakazem lokalizacji nowej zabudowy, której funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe".
Działki skarżącego na załączniku graficznym do opracowanie ekofizjograficznego znajdują się w zasięgu obszarów aktywnych zjawisk morfodynamicznych, które wskazane są do utrzymania trwałej pokrywy darniowej lub zalesień. Obszary te wskazano do objęcia zakazem zabudowy i zmiany warunków gruntowo wodnych. Ponadto północna część działki o nr [...] znajduje się w strefie wysięków śródstokowych, wskazanej do utrzymania dotychczasowych (trwale użytki zielone) kierunków użytkowania oraz objęcia zakazem zmian stosunków wodnych.
W opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono jednoznacznie, że przeznaczanie terenów predysponowanych do zjawisk osuwiskowych pozostaje w sprzeczności z warunkami przyrodniczymi, a tereny te powinny być wyłączone spod zabudowy i zalesione lub pozostawione w użytkowaniu rolnym jako trwale użytki zielone. Takie użytkowanie zmniejsza erozję gleb, ogranicza procesy denudacyjne w obrębie stoku, ogranicza wielkość spływu powierzchniowego oraz zwiększa wielkość naturalnej retencji, co z punktu widzenia przyrodniczego jest zjawiskiem korzystnym.
Ponadto jak wynika z opisu fot. 64 zawartej w opracowaniu ekofizjograficznym, działaniem uszczuplającym walory ekologiczne obszaru jest lokalizacja zabudowy w strefach ekotonowych kompleksów leśnych. Tereny przyleśne, dla zapewnienia swobodnych warunków bytowania i przemieszczania się zwierzyny, powinny pozostawać wolne od zabudowy i ogrodzeń.
Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedłożone do akt sprawy przez skarżącego: opinia geologiczna i opinia krajobrazowo-przyrodnicza wskazując wprawdzie na istotne ograniczenia związane z zabudową nieruchomości skarżącego, zabudowy tej nie wykluczają określając warunki jej realizacji. Sąd pierwszej instancji nie dokonał jednak szczegółowej analizy tych opinii oraz nie skonfrontował ich z treścią opracowania ekofizjograficznego. Jaki wynika z opinii geologicznej z kwietnia 2008 r.:
- powierzchnia działki skarżącego charakteryzuje się znacznymi spadkami rzędu 12-18 stopni w kierunku wschodnim,
- za granicą działki znajduje się nisza osuwiska strukturalnego,
- działka leży w obszarze potencjalnego zagrożenia powstawaniem ruchów masowych ze względu na strome nachylenie stoku,
- budowa budynków mieszkalnych w dłuższej perspektywie może doprowadzić do uaktywnienia procesów osuwiskowych, jeśli nie wykona się zabezpieczenia w postaci murów oporowych i drenażu.
Mając na uwadze aktualne możliwości techniczne, budowa obiektów budowlanych teoretycznie jest możliwa prawie w każdych warunkach. Należy mieć jednak na uwadze, że jak wynika z opisu do fot. 68 i 69 opracowania ekofizjograficznego, lokalizacja budowy w obrębie stoków, wymagająca plantowania terenu, realizacji wykopów, nasypów, murów oporowych, zmienia lokalne warunki wodne i obniża walory krajobrazowe, a w konsekwencji jest sprzeczna z zasadami zrównoważonego rozwoju.
W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że w dokumentacji planistycznej w zakresie wyczerpującym zawarte są motywy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności – zwłaszcza w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Nie sposób podzielić przy tym poglądu Sądu pierwszej instancji, że "konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe". Ład przestrzenny ze swej istoty prawie w każdym przypadku wchodzi w kolizję z prawem własności. Oznaczałoby to, że w praktyce ład przestrzenny w zasadzie nie mógłby być realizowany.
W orzecznictwie Trybunał Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że w razie kolizji własności z interesem publicznym niezbędne jest właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego, zapewniające gwarancję zachowania proporcjonalności ograniczania praw jednostki w celu realizacji interesu publicznego (por. wyroki TK w sprawach o sygn.: K 37/02 i K 20/07).
W wyroku TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 podkreślono, że w kontekście prawa budowlanego interes publiczny przejawia się w szczególności w zapewnieniu ładu architektoniczno-przestrzennego i bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych. Przy równoważeniu interesu prywatnego i publicznego muszą być uwzględniane regulacje konstytucyjne i hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Konieczność szczególnie wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną dobra powszechnego − interesu ogółu – wynika także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności. Ale jednocześnie potwierdza on także prawo państwa do wydawania przepisów, które − wedle jego oceny − są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.
Na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszając jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zakaz zabudowy nieruchomości rolnej w świetle lokalizacji przedmiotowych działek i wynikających z niej uwarunkowań nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności. Dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. Przesądzenie o przeznaczeniu działek skarżącego było również uwarunkowane odpowiedzialnością Rady Miasta Zakopane wynikającą z ewentualnego narażenia ludzi i mienia na niebezpieczeństwo, np. w wypadku uruchomienia procesów osuwiskowych.
Sąd pierwszej instancji uchylając przepis zawarty w § 7 ust 1 pkt 2 planu miejscowego spowodował w konsekwencji, że na terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.R mogą powstawać nowe budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, co wynika z ustalonego w planie przeznaczenia terenów - tereny rolne oraz z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.). Przy tym nie ma żadnych ograniczeń co do ich sposobu lokalizacji, jak również kształtowania architektury budynków, w tym dopuszczonej na działce powierzchni zabudowy. Stan taki powoduje ewidentną sprzeczność planu z ustaleniami studium, które na tym obszarze nakazuje ustalanie przeznaczenia w nawiązaniu do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. Sąd pierwszej instancji takiej analizy w odniesieniu do tych terenów nie dokonał. Jak wynika z analizy części graficznej planu miejscowego tereny rolne oznaczone symbolem 1.R obejmują także tereny osuwiskowe, na których nie może być realizowana jakakolwiek zabudowa oraz tereny wykorzystywane rolniczo pozbawione zabudowy. A zatem dopuszczona przez Sąd pierwszej instancji zabudowa mogłaby w wielu przypadkach zagrażać ludziom i ich mieniu oraz być realizowane nie tylko, jak to nakazywało studium, w obrębie zespołów zabudowy istniejącej, ale prowadzić także do niekontrolowanej urbanizacji niezabudowanych gruntów rolnych, wbrew interesom ochrony przyrody i krajobrazu, w sposób zagrażający realizacji głównej funkcji Zakopanego, jaką jest turystyka i sport.
Pomimo powołania się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed tym Sądem powinien znaleźć zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (oddalenie skargi na decyzje administracyjną w przypadku, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna zostać uwzględniona, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.