II OSK 1855/06

II OSK 1855/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Ludwik Żukowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 32/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-23
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 k.p.a. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 32/06 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakresu ochrony konserwatorskiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 32/06 oddalił złożoną przez A. K. skargę na postanowienie Ministra Kultury z dnia
[...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia, z zakresu ochrony konserwatorskiej, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdem od ulicy [...] w Dzielnicy [...], w W.. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą organu orzekającego w sprawie był art. 106 § 1 i 5 k.p.a . oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdzie, ustanowiono obowiązek, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Planowana inwestycja, wielorodzinny budynek mieszkalny, zaprojektowana została na obszarze Zespołu Urbanistycznego i Budowlanego [...], który wraz z zielenią i nawierzchnią brukową wpisano do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z W. z dnia [...], nr [...]. Wedle oceny Sądu ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Kultury w pełni pozwalały na pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Minister Kultury wykazał, że projektowana inwestycja nie będzie naruszała wartości historycznych chronionego obszaru. Inwestycja została zaprojektowana na granicy chronionego obszaru, charakterem zabudowy szeregowej, wysokością oraz kubaturą będzie nawiązywała do współczesnej zabudowy sąsiadujących działek. Pozostawiona powierzchnia czynna biologicznie będzie swoimi proporcjami odpowiadała proporcjom właściwym dla obszaru chronionego. Właściwie Minister Kultury wywiązał się z realizacji funkcji ochrony zabytków w trakcie procesu planistycznego, o której mowa w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U . Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Opisany wyrok WSA z dnia 23 maja 2006r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika uczestnika postępowania, J. K.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) w zw. z art. 15 k.p.a . i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U . Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 140 i art. 144 k.p.a .; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 128, art. 144 i art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 25 § 1 k.p.a .; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 106 k.p.a .; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a .; 6) art. 3 p.p.s.a .; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a . oraz 8) art. 151 p.p.s.a . W skardze kasacyjnej zawarto także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci porozumienia pomiędzy Wojewodą M. a Miastem [...] W. z dnia [...] w sprawie powierzenia miastu [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Województwa M. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 15 k.p.a . i art. 78 Konstytucji RP zostały naruszone, gdyż Sąd pominął, że badane przez niego postanowienie Ministra Kultury pozbawiło uczestnika postępowania prawa do drugiej instancji. Minister nie ustosunkował się w dostateczny sposób do wszystkich zarzutów zażalenia J.K.; w szczególności nie wyjaśnił z jakich przyczyn zmodyfikował swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie sposobu rozumienia ochrony konserwatorskiej ustalonej w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...], nr [...]. Powołując się na tę samą decyzję, wcześniejszym postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w W.. Ponadto Minister Kultury utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji pomimo tego, że jego uzasadnienie było zbyt ogólnikowe. Te wady postanowienia Sąd powinien wziąć pod uwagę wykraczając poza granice skargi (art. 134 p.p.s.a .) i postanowienie uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Z podobnych przyczyn Sąd naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 140 i art. 144 k.p.a ., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury brak było wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od kryteriów, jakie stanowiły podstawę odmowy uzgodnienia, którą orzeczono wcześniejszym postanowieniem z dnia [...], nr [...]. W poprzednim postanowieniu Minister Kultury podkreślał adekwatność zabudowy terenu domami jednorodzinnymi oraz na wymaganą wielkość powierzchni biologicznie czynnej obejmującą 70% terenu. Z nieznanych przyczyn argumentacja w zaskarżonym postanowieniu została zmodyfikowana. Zażalenie wskazywało, w jaki sposób organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a ., jednak i Minister Kultury, i WSA, pominęli te argumenty. Sąd w toku postępowania powinien ustalić przyczyny modyfikacji stanowiska Ministra w stosunku do jego wcześniejszego rozstrzygnięcia. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.134 p.p.s.a .w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 128, art. 144 i art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 25 § 1 k.p.a . zostały naruszone przez WSA z tego powodu, iż Sąd ten nie dostrzegł, że zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie wydane przez organ lub pracownika, który podlegał wyłączeniu. Organ I instancji, tj. Prezydent Miasta [...] W. lub upoważniony pracownik Urzędu tego Miasta ([...] Konserwator Zabytków), powinni być wyłączeni od załatwienia sprawy, gdyż jedną ze stron postępowania było Miasto W., którego Prezydent jest organem. Miasto jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie postanowienia przez organ lub pracownika, który podlegał wyłączeniu obligowało Sąd do ustalenia wady postanowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a . Wadę tę Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu (art. 134 p.p.s.a .) i uchylić postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a .; pomijając tę wadę rozstrzygnięcia organu Sąd naruszył art. 134 p.p.s.a . Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 106 k.p.a . doszło z tej przyczyny, iż Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury pomimo naruszenia przez ten organ art. 106 k.p.a . Naruszenie tego przepisu przez Ministra Kultury polegało na tym, iż utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] W., podczas gdy organ ten nie spełniał warunków określonych w art. 106 k.p.a . Unormowanie to wymaga aby zajęcie stanowiska (uzgodnienie) dokonywane było przez inny organ, aniżeli organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie tak nie było, gdyż organ prowadzący postępowanie główne i organ uzgadniający to ten sam organ – Prezydent [...] W., który do wydania postanowienia upoważnił swojego pracownika, zatrudnionego na stanowisku [...] Konserwatora Zabytków. WSA dopuścił się także naruszenia art. 3, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a . W części uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej tych zarzutów kasacyjnych ograniczono się do stwierdzenia, że Sąd nie uzasadnił w dostateczny sposób przyczyn, z jakich oddalił skargę i nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów skargi. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci porozumienia w sprawie powierzenia Miastu [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pełnomocnik uczestnika uzasadnił tym, iż terenowy organ administracji rządowej nie może skutecznie powierzyć swoich kompetencji jednostce samorządu terytorialnego (miastu), jeżeli wykonywanie tych zadań obejmuje prowadzenie orzecznictwa na podstawie art. 106 k.p.a .,
w sytuacji, gdy organem prowadzącym postępowanie główne jest organ tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Takie ukształtowanie kompetencji organów prowadzi do wykazanego wcześniej naruszenia art. 106 k.p.a . przez organ, który równocześnie jest organem uzgadniającym (wydającym postanowienie) i właściwym do wydania decyzji załatwiającej sprawę. W przypadku akceptacji stanowiska o dopuszczalności funkcjonowania takiego porozumienia, należałoby przynajmniej wyłączyć organ uzgadniający. Pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 6 października 2006 r. pełnomocnik uczestnika uzupełnił skargę kasacyjną. W piśmie tym sprostowano oczywiste omyłki pisarskie zawarte w skardze kasacyjnej nie przytaczając nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a .).
Skarżąca, A. K. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Minister Kultury nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Uczestnik postępowania, M. W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pełnomocnik uczestnika postępowania, "[...]" Sp. z o .o . z siedzibą
w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że skarga kasacyjna J. K. podlega odrzuceniu, gdyż nie wskazano w niej, czy orzeczenie WSA zostało zaskarżone w części, czy też w całości, błędnie zakwalifikowano podstawę do złożenia skargi kasacyjnej powołując art. 172 p.p.s.a . zamiast art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a . oraz nie wykazano na czym polegało naruszenie przez organy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Na wypadek, gdyby nie zaszła żadna z podstaw odrzucenia skargi kasacyjnej, jej zarzuty pełnomocnik uczestnika uznał za nieusprawiedliwione i skutkujące oddaleniem skargi kasacyjnej. Minister Kultury mógł dokonać odmiennej niż poprzednio oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony konserwatorskiej, gdyż wcześniejsze jego postanowienie odmawiające uzgodnienia wydane było w innym stanie prawnym (przed [...] stanowiącym datę wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz dotyczyło odmiennego zamierzenia inwestycyjnego (przed zmniejszeniem przez inwestora
w projekcie liczby kondygnacji z czterech do trzech oraz zwiększeniem powierzchni biologicznie czynnych w postaci płaskich dachów z roślinnością). Wskazując na wadliwość wyroku WSA pełnomocnik uczestnika postępowania nie wykazał w skardze kasacyjnej, czy przy wydawaniu postanowienia poddanego kontroli WSA wyłączeniu podlegał organ, czy też jego pracownik. Przepisy przytoczone alternatywnie, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a . mają odmienne zakresy przedmiotowe. Porozumienie stanowiące podstawę wydania postanowienia przez Prezydenta [...] W. zostało zawarte zgodnie
z art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U .
z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przeniesienie kompetencji odbyło się zgodnie z prawem, co oznacza, że postanowienie wydane przez Ministra Kultury również nie było obarczone wadliwością. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi formalne (art. 141 § 4 p.p.s.a .). Pełnomocnik "[...]" Sp. z o .o . wniósł alternatywnie o odrzucenie skargi kasacyjnej lub jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika uczestnika w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a
W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idących zarzutów uczestników postępowania, tj. stanowiska pełnomocnika "[...]" Sp. z o .o . zawartego
w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skarga kasacyjna J. K. podlega odrzuceniu. Jakkolwiek skarga kasacyjna nie wskazuje zakresu zaskarżenia, to przyjąć należy, iż jeżeli sformułowano w niej wniosek o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji
w całości, to wolą wnoszącego skargę kasacyjną było równocześnie zaskarżenie orzeczenia
w całości. Wskazanie podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego (art. 174 pkt 1 albo 2 p.p.s.a .) nie jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej, wystarczy, że z treści zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynikają podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a . i błąd wnoszącego skargę kasacyjną w tym zakresie poprzez powołanie art. 172 pkt 2 p.p.s.a . nie jest na tyle doniosły by stanowił podstawę do odrzucenia skargi kasacyjnej. Obligatoryjnym elementem jest natomiast sam zarzut kasacyjny i jego uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a .). Nietrafnie wywodzi pełnomocnik "[...]" Sp. z o .o ., że niedostateczne wykazanie w skardze kasacyjnej błędu WSA co do naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a .) stanowi podstawę odrzucenia skargi kasacyjnej. Niepowodzenie uczestnika wnoszącego skargę kasacyjną w wykazaniu, iż niedostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy załatwianej przez organ może prowadzić co najwyżej do oddalenia skargi kasacyjnej.
W drugiej kolejności należy wskazać na zarzuty kasacyjne, które nie mogą zostać poddane badaniu, gdyż nie spełniają wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a . Zgodnie z tym unormowaniem skarga kasacyjna obok przytoczenia podstaw kasacyjnych zawierających przepisy określone w art. 174 p.p.s.a . powinna obejmować uzasadnienie tych podstaw. Pełnomocnik J. K. wskazując jako podstawy kasacyjne przepisy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a ., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 128, art. 144, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a .,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a . oraz art. 3 p.p.s.a . – nie przytoczył żadnej rzeczowej argumentacji na poparcie tak skonstruowanych podstaw. Pełnomocnik uczestnika nie uzasadnił, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134. p.p.s.a . nie dopatrując się w działaniu Ministra Kultury naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a .) i zasady przekonywania w celu doprowadzenia do wykonania przez stronę rozstrzygnięcia bez użycia środków przymusu (art. 11 k.p.a .). Pełnomocnik uczestnika nie podjął także próby wykazania na czym polegało naruszenie przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 128, art. 144 , art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a . W skardze kasacyjnej zasygnalizowano tylko wątpliwości pełnomocnika uczestnika co do tego, czy Minister Kultury utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a .) naruszył przepisy o wyłączeniu organu albo o wyłączeniu pracownika tego organu. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, gdzie pełnomocnik uczestnika upatrywał interesów majątkowych określonych w art. 25 § 1 k.p.a . na gruncie sprawy załatwionej postanowieniem Ministra Kultury; nie podjęto próby wykazania, w jaki sposób postanowienie organu może mieć wpływ na prawa majątkowe "kierownika organu". Nie jest nawet wiadome, czy pełnomocnik uczestnika uznał Prezydenta [...] W. za kierownika organu, ani też czy utożsamia jego interesy majątkowe z interesami jednostki samorządu terytorialnego, której Prezydent jest organem ([...] W.). Stwierdzenie, że grunt objęty inwestycją należy do Miasta, nie zastępuje obowiązku uzasadnienia naruszenia przez Sąd art. 25 § 1 k.p.a . Podobnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek argumentów, które pozwoliłyby stwierdzić, który pracownik organu nie mógł brać udziału w postępowaniu, z którą ze stron łączył go stosunek określony w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a . i w jaki sposób treść postanowienia Ministra Kultury mogła przekładać się na prawa lub obowiązki takiego pracownika. Tylko argumenty ukierunkowane na wykazanie takich okoliczności faktycznych mogłyby umożliwić dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich trafności. Niezależnie od tego podnieść należy, iż nie jest możliwe skuteczne skonstruowanie związku normatywnego pomiędzy przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . oraz art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a ., gdyż dopuszczenie się przez organ naruszenia przepisów o wyłączeniu (pracownika albo organu), może powodować naruszenie przez Sąd, który oddalił skargę wyłączenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a ., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Nawet w przypadku trafności takiego zarzutu co do przepisu naruszonego przez organ (art. 24 1 pkt 1 albo art. 25 § 1 k.p.a .) podstawa kasacyjna nie mogłaby uprawniać twierdzenia o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Skoro uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera stwierdzeń pozwalających na dokonanie oceny trafności zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a ., to z tych samych względów ocenie nie może zostać poddany przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a . Pominięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważań dotyczących zasadności wyłączenia organu lub pracownika (art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 k.p.a .) uniemożliwia dokonanie oceny wad wydanego przez organ postanowienia z powodu nieuwzględnienia takiego wyłączenia (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a .). Żaden fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej nie odnosi się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 p.p.s.a . Przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych; wykazanie jego naruszenia wymagałoby stwierdzenia obszaru, w którym Sąd okazał się niewłaściwy. Pełnomocnik uczestnika postępowania takiego wywodu nie przeprowadził. Ponadto, wskazując jako podstawę kasacyjną całe porozumienie pomiędzy Wojewodą M. a Miastem [...] W. z dnia [...] w sprawie powierzenia Miastu [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Województwa M. Nr [...], poz. [...] ze zm.) nie spełnił wymogu określonego w art. 174 p.p.s.a ., zgodnie z którym podstawą skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa, wymagających przytoczenia w skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a .), nie zaś całego aktu normatywnego, jakim jest przywołane porozumienie.
W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów kasacyjnych spełniających wymogi art. 174 i art. 176 p.p.s.a . Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 15 k.p.a . i art. 78 Konstytucji RP. Minister Kultury wydając postanowienie nie naruszył zasady dwuinstancyjności oraz konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Wbrew stanowisku pełnomocnika uczestnika, Minister Kultury w zaskarżonym do WSA postanowieniu ustosunkował się do zarzutów zażalenia, w którym zarzucono, że: projektowana inwestycja narusza wartości zabytkowe i historyczne chronionego obszaru, narusza stosunek powierzchni zabudowanej do powierzchni czynnej biologicznie, która powinna wynosić 70% oraz że postanowienie organu I instancji jest zbyt ogólnikowe a jego rozstrzygnięcie różni się od poprzedniego (z [...].) odmawiającego uzgodnienia, wydanego w stosunku do tego samego terenu. Pełnomocnik uczestnika nie wykazał w skardze kasacyjnej aby braki w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, jakich w ocenie pełnomocnika uczestnika, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji stanowiły naruszenia, których ciężar uprawniałby do twierdzenia, że naruszono zasadę dwuinstancyjności. Nie wykazał także, w jaki sposób naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Niezależnie od tego stwierdzić należy, iż Minister Kultury w przekonujący i zupełny sposób odniósł się do argumentów zażalenia; wykazał, że wysokość, szerokość i kubatura budynku wynikające z uzgadnianego projektu decyzji będą nawiązywać do istniejącej współcześnie zabudowy, a ponadto sama inwestycja przewidziana jest na granicy chronionego obszaru, nie zaś w jego centrum; wykazał ponadto, że zachowano właściwą proporcję obszaru zabudowanego do powierzchni biologicznie czynnej, ustalonej na poziomie 60%, nie zaś jak twierdziła żaląca się – 70% (ten drugi wskaźnik dotyczył szerokości budynku w stosunku do szerokości działki). W postanowieniu Ministra Kultury wykazano także, z jakich przyczyn uległy modyfikacji niektóre warunki, którym powinien odpowiadać projektowany budynek, w stosunku do sprawy zakończonej poprzednim postanowieniem odmawiającym uzgodnienia. Wyjaśniono, iż przedmiotem poprzedniej sprawy była inna inwestycja, gdyż pierwotnie projektowany budynek miał cztery kondygnacje, a aktualny projekt po zmianach dostosowano do wymogów otoczenia i ograniczono do trzech kondygnacji. Zasadnie zwraca w tym względzie uwagę pełnomocnik "[...]" Sp. z o .o . twierdząc, że nie tylko gabaryty nowej inwestycji uległy modyfikacji, ale zmienił się ponadto stan prawny, gdyż poprzednie postanowienie odmawiające uzgodnienia (z [...]) wydano przed datą wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nastąpiło [...]. Ponadto, w aktualnej sprawie zwiększono w projekcie powierzchnię biologicznie czynną, gdyż przewidziano płaskie dachy budynku, przeznaczone na zieleń. Przedmiot postępowania był inny, odmienne zatem mogły być argumenty organu uzgadniającego warunki zabudowy. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a . nie dopatrzył się naruszenia obowiązków organu odwoławczego nie jest trafny. Organ rozpatrujący zażalenie nie naruszył przepisów gwarantujących dostęp do drugiej instancji (art. 15 k.p.a .) i prawo do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy na skutek złożonego środka odwoławczego (art. 78 Konstytucji RP).
Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 7, art. 107 § 3, art. 140 i art. 144 k.p.a . Przede wszystkim podkreślić należy, iż nie jest dopuszczalne sformułowanie uzasadnienia zarzutu kasacyjnego poprzez odesłanie do treści innego środka prawnego, składanego do organu. W ocenie pełnomocnika uczestnika sposób, w jaki w postępowaniu przed organem I instancji naruszono art. 7 k.p.a . został wykazany w zażaleniu złożonym do Ministra Kultury. Argumentację taką Naczelny Sąd Administracyjny powinien przyjąć jako część uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, która dowodzi naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji poprzez pominięcie go w zaskarżonym wyroku, wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . Ta część uzasadnienia nie spełnia standardów określonych dla skargi kasacyjnej w art. 176 p.p.s.a ., zgodnie z którym uzasadnienie zarzutów kasacyjnych powinno stanowić składnik samej skargi kasacyjnej. W drodze wyjątku uzasadnienie zarzutów kasacyjnych może być uzupełnione (art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a .); zawarte w skardze kasacyjnej odesłanie do zarzutów zawartych w innym, wniesionym wcześniej środku odwoławczym jest niedopuszczalne. Także pozostała cześć uzasadnienia tego zarzutu nie może zostać uwzględniona. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji i Ministrowi Kultury naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a . poprzez niewskazanie przyczyn wydania odmiennych rozstrzygnięć (z [...]. i z [...] r.) w stosunku do tego samego obszaru objętego ochroną konserwatorską (Zespołu Urbanistycznego i Budowlanego [...]) na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z W. z dnia [...], nr [...]. Jak już wykazano wcześniej, Minister Kultury w dostateczny sposób wyjaśnił, że poprzednie ostateczne postanowienie odmawiające uzgodnienia wydane zostało w innej sprawie, tzn. przed zmianą projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie zmiany dostosowujące projekt inwestycji do wymogów ochrony konserwatorskiej (zmniejszenie liczby kondygnacji, dodatkowa powierzchnia biologicznie czynna) spowodowały, że kolejne postanowienie było postanowieniem pozytywnym. Minister Kultury wyjaśnił wszystkie wątpliwości stanowiące przedmiot zażalenia, szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a .) i w kompleksowy sposób uzasadnił swoje stanowisko wskazując dowody, na jakich się oparł i wyjaśniając przepisy prawa stanowiące podstawę postanowienia (art. 107 § 3 k.p.a .). Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . dochodząc do przekonania, że Minister Kultury poprawnie zastosował art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a .
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a . w zw. z art. 106 k.p.a . Uzasadnienie tego zarzutu pełnomocnik uczestnika oparł na twierdzeniu, że Sąd obowiązany był do uchylenia postanowienia Ministra Kultury na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ., gdyż utrzymane nim w mocy postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a . Naruszenie tego przepisu przez organ I instancji polegało na tym, iż organ I instancji nie spełniał warunków stawianych "innemu organowi" w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a . Organem zajmującym stanowisko (wydającym postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy) był Prezydent [...] W., który upoważnił do wydania postanowienia pracownika Urzędu Miasta [...] W., zatrudnionego na stanowisku [...] Konserwatora Zabytków. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest również Prezydent [..] W.. Pełnomocnik uczestnika stwierdził, że takie łączenie zadań organu prowadzącego postępowanie główne i postępowanie w przedmiocie uzgodnienia jest niedopuszczalne. Również i ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony, gdyż nie uwzględnia istotnych modyfikacji, jakie w sferze ochrony konserwatorskiej przewidują przepisy prawa kształtujące właściwość organów. Przede wszystkim podkreślić należy, iż zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U . Nr 162, poz. 1568 ze zm.) organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 96 ust. 2 tej ustawy, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa. Podobne unormowanie zawiera art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U . z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Na podstawie tych przepisów zawarto porozumienie pomiędzy Wojewodą M. a Miastem [...] W. z dnia [...] w sprawie powierzenia Miastu [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Województwa M. Nr [..], poz. [...] ze zm., zwane dalej porozumieniem). Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b porozumienia, do spraw powierzonych Miastu [...] W. należą sprawy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Równocześnie w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia uregulowano kwestie organizacyjne i służbowe realizacji zadań orzeczniczych organów Miasta [...] W. w sferze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. W strukturze Urzędu Miasta [...] W. wyodrębniono jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w sprawach ochrony zabytków (Biuro), której kierownikiem jest [...] Konserwator Zabytków, powoływany przez Prezydenta po przeprowadzeniu konkursu. Wojewódzki Konserwator Zabytków wchodzi w skład zespołu konkursowego oraz jest właściwy do akceptacji warunków i kryteriów stawianych kandydatowi na stanowisko [...] Konserwatora Zabytków. Do wydawania postanowień w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy Prezydent [...] W. udziela [...] Konserwatorowi Zabytków upoważnienia. Na gruncie spraw załatwianych postanowieniami uzgadniającymi projekty decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących inwestycji lokalizowanych na obszarze Miasta [...] W. przepisy art. 106 k.p.a . odczytywać należy w łączności z art. 89 pkt 2, art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także § 2 pkt 2 lit. b, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia. Przepisy te pozwalają aby organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a . był nominalnie ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, tj. Prezydent [...] W.. "Inny organ" w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a . to nie tylko organ różny pod względem nazwy i wyodrębnienia organizacyjnego w stosunku do organu właściwego do wydania decyzji kończącej postępowanie. Warunki stawiane "innemu organowi" w art. 106 § 1 k.p.a . spełnia także ten sam organ, o ile szczególne przepisy prawa regulujące właściwość rzeczową kumulują w tym samym organie kompetencje do załatwienia sprawy głównej oraz do wydania postanowienia uzgadniającego. Przedstawione wnioski wzmacnia fakt, iż rozwiązania normatywne obowiązujące na obszarze Miasta [...] W. zapewniają daleko idące wyodrębnienie organizacyjne i specjalizację oraz profesjonalne załatwianie spraw z zakresu ochrony zabytków przez urząd (służbę) obsługujący Prezydenta. Po pierwsze, w Urzędzie Miasta [...] W. wyodrębniono jednostkę organizacyjną właściwą do spraw ochrony zabytków, Biuro [...] Konserwatora Zabytków. Po drugie, na obsadę stanowiska kierownika tej jednostki, [...] Konserwatora Zabytków, ma istotny wpływ [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Po trzecie, kontrola instancyjna oraz nadzór jurysdykcyjny nad orzecznictwem Prezydenta [...] W. w powierzonych mu sprawach ochrony zabytków, należących do właściwości Wojewody M. realizowane są przez Ministra Kultury.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a ., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dopuszczono się uchybień. Sąd odniósł się do zarzutów skargi szczegółowo wyjaśniając przyczyny, które przesądziły o legalności postanowienia Ministra Kultury. Wskazano w szczególności, że powodem pozytywnego uzgodnienia był brak konfliktu pomiędzy dobrami objętymi ochroną konserwatorską (czynnikami historycznymi, kulturowymi i środowiskowymi) a rozmiarami i miejscem lokalizacji projektowanej inwestycji. Odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie stabilności fundamentów oraz tytułu prawnego inwestora do gruntu, stwierdzając, że kwestie te mogą mieć znaczenie dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wyjaśniono także, iż podnoszona w skardze wadliwość analizy zagospodarowania terenu może mieć znaczenie dla wyniku postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie dla postępowania służącego zbadaniu dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej.
Nie może zostać uwzględniony także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a ., gdyż pełnomocnik uczestnika nie wykazał aby złożona do Sądu pierwszej instancji skarga na postanowienie Ministra Kultury zasługiwała na uwzględnienie.
Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie
art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.