II OSK 1851/24

II OSK 1851/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II SA/Kr 230/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 230/24 w sprawie ze skargi A.T. i M.T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz A.T. i M.T. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 230/24, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 8 stycznia 2014 r. wydał zarządzenie nr 7/2014 w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej również: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym został ujęty, pod pozycją [...], budynek mieszkalny położony [...]. W latach 2011–2023 organ wydał w sumie jedenaście zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w tym zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. Zgodnie z jego treścią utraciły moc wcześniejsze zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie aktualizacji i zmiany GEZ. W załączniku nr 1 do tego zarządzenia po raz kolejny został ujęty, pod pozycją [...], budynek mieszkalny położony [...]. Dla wspomnianej nieruchomości zostały opracowane dwie karty adresowe zabytku: z 11 grudnia 2007 r. oraz 29 listopada 2018 r.
Pismem z 30 listopada 2022 r. A.T. i M.T. (dalej również: skarżący lub strona) zostali zawiadomieni przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zamiarze włączenia wykonanej w lipcu 2020 r. karty ewidencyjnej zabytku – [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. skarżący wezwali Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym włączeniu karty adresowej budynku [...] do GEZ poprzez niezwłoczne wyłączenie z zasobów tej ewidencji wspomnianej karty adresowej. W odpowiedzi z 14 grudnia 2023 r. organ zauważył, że wspomniana nieruchomość spełnia kryteria ustawowe, a co za tym idzie kwalifikuje się do pozostawienia jej w GEZ. Poinformował także stronę o możliwych środkach zaskarżenia i terminach ich wniesienia w zależności od tego, czy skarżona czynność zostanie uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), czy też za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
A.T. i M.T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków.
WSA w Krakowie wskazał, że ze względu na datę zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności należy ustalić, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Sąd pierwszej instancji wskazał, że, zgodnie z oświadczeniem skarżących, dowiedzieli się oni o wpisaniu zabytku nieruchomego do GEZ na dzień przed złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 28 listopada 2023 r. Nie miał on natomiast podstaw do kwestionowania podanej przez skarżących daty, gdyż w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, że dowiedzieli się oni o tym fakcie wcześniej. WSA w Krakowie uznał, że zarówno termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane. Nie zaistniały zatem przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona słusznie podniosła, iż organ nie wyjaśnił powodów, dla których budynek położony [...] został uznany za zabytek. Włączenie karty adresowej do GEZ wiąże się z ograniczeniem możliwości swobodnego wykonywania prawa własności oraz nakłada na właścicieli nieruchomości liczne zobowiązania. Działania organu polegające na włączeniu karty adresowej budynku do GEZ nie mogą zatem nosić cech arbitralności. W rozpatrywanej sprawie brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej przyjęcie, że wspomniany budynek ma cechy zabytku, nawet zwięzłego i uproszczonego opisu nieruchomości.
Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia:
I. prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że:
a) budynek [...] nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek,
b) przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu;
II. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi mimo niedochowania przez skarżących terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie albo oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i utrzymanie skarżonego wyroku w mocy. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi była czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia do GEZ karty adresowej budynku [...]. Do oceny warunków dopuszczalności skargi na wspomnianą czynność zastosowanie miały przepisy art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z tym ostatnim przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. WSA w Krakowie prawidłowo ustalił, że zarówno termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, że skarżący dowiedzieli się lub też mogli się dowiedzieć się o czynności włączenia nieruchomości położonej [...] do GEZ wcześniej niż wynika to z ich oświadczenia (replika na odpowiedź organu na skargę, k. 50 akt sądowych). W szczególności dowodem tym nie może być pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 listopada 2022 r. Zawiera ono bowiem zawiadomienie tego organu o zamiarze włączenia wykonanej w lipcu 2020 r. katy ewidencyjnej zabytku – [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie jest zatem zawiadomieniem o zamiarze włączenia przez Burmistrza Miasta Zakopane karty adresowej nieruchomości do GEZ, która – co wyraźnie wynika z pism organu – została do niej włączona przed 2017 r. Z tych względów należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż brak było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w sprawie zastosowania.
2. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku [...], nie zapewnił czynnego udziału właścicieli tego obiektu w postępowaniu. Nie mogli oni kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia wspomnianej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 815/25; 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 801/25; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA).
3. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.