II OSK 1849/13

II OSK 1849/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Miron
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II SA/Wr 22/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2013-03-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par 4, 147 par 1, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
par 11 ust 5 pkt 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
Sentencja
Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 22/13 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 25 września 2012 r. nr 95/XXV/2012 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Gminy Piława Górna kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 22/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] (dalej także: Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 25 września 2012 r., nr 95/XXV/2012 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna (dalej: uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Piławie Górnej (dalej także: Rada) – podając w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej Usg) w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm., dalej "ustawa z 2001") – odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Piława Górna przedłożonych przez Spółkę. W § 1 ust. 1 uchwały podano, że odmawia się zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Piława Górna na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. przez [...] z uwagi na ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. W § 1 ust. 2 uchwały stwierdzono, że wskazanie naruszeń przepisów przez Spółkę przy sporządzaniu taryf zawiera uzasadnienie do uchwały. Na mocy § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Piławy Górnej określając w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.
W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. Spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r. Następnie, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 2001 Burmistrz Piławy Górnej sprawdził, czy taryfy i plan zostały przez Spółkę opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz zweryfikował koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy z 2001, pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji burmistrz uznał złożony przez spółkę wniosek o zatwierdzenie taryf, jako przygotowany niezgodnie z przepisami ustawy z 2001 oraz z aktualnym rozporządzeniem sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
W zakresie niezgodności przygotowanego wniosku z przepisami ustawy z 2001 stwierdzono, że nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę w jednej grupie taryfowej występują trzy różne opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886, dalej jako "rozporządzenie taryfowe"), ponieważ "...taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów wg grup odbiorców".
Dalej podano, że nieprawidłowo określono także koszt opłat środowiskowych za pobór wody. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012, obecne stawki wynoszą dla wody podziemnej 0,105 zł za m³, a w przypadku jej wykorzystania dla celów bytowych przez gospodarstwa domowe 0,062 zł za m³. Określone w tabeli E wniosku koszty tych opłat wraz z ilościami wody świadczą o tym, że przedsiębiorstwo przyjęło stawki w wysokości odpowiednio dla gospodarstw domowych zawyżoną - 0,1165 zł za m³, a w pozostałych przypadkach zaniżoną - 0,052 zł za m³. Świadczy to jednoznacznie, że koszty te są zawyżone, a co więcej występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia taryfowego.
Kolejno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że zawyżono bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika, że stawki pracowników wykonujących tę usługę wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę, co stanowi "wartość absurdalną w stosunku do obecnych płac krajowych".
Dalej wskazano, że zawyżono wartość odpisu amortyzacyjnego o ok. 50 000 zł, z przedstawionych zaś przez Spółkę dokumentów wynikać miało, że odpis amortyzacyjny w skali miesiąca wynosi ok. 16 tys. zł, co w skali roku dawać powinno sumę 190 tys. zł, nie zaś 245 tys. zł, jak wskazano we wniosku.
Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy obsługiwane gminy wynika, że udział gminy Piława Górna w tych kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6% dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę wskazany rachunek, należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94 943 zł oraz 72 243 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20 000 zł, co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b) rozporządzenia taryfowego. We wniosku Spółka przyznała, że alokacji dokonano w oparciu o ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21 zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 20,47% do 68,32% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 32,26% z 3,41 zł netto na 4,51 zł netto, stawek opłat abonamentowych dla odbiorców usług kanalizacyjnych w obydwu grupach od 2,91% do 34,35% stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt lit. b) rozporządzenia taryfowego.
W konkluzji uzasadnienia uchwały stwierdzono, że wniosek taryfowy Spółki jest niezgodny z ustawą z 2001 oraz rozporządzeniem taryfowym.
Skargę do WSA we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniosła [...]. Skarżąca zarzuciła wymienionej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 8 Usg oraz art. 23 i art. 25 ustawy z 2001 w zw. z postanowieniami rozporządzenia taryfowego, poprzez oparcie zaskarżonej uchwały na przesłankach sprzecznych z ww. normami, których jedynym celem było kwestionowanie kosztów nowej taryfy, pomimo opracowania jej przez skarżącą wyłącznie na danych księgowych spółki. Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Piławie Górnej oraz o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że w celu urealnienia kosztów dostaw wody i odbioru ścieków, Spółka przedstawiła Gminie Piława Górna projekt nowej taryfy na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r. Podano, że pismem z 15 października 2012 r. skarżący, działając na podstawie art. 101 Usg, wystąpił do Rady o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako rażąco naruszającej wskazane wyżej normy prawne.
W dalszej kolejności, w celu weryfikacji projektu taryfy pod kątem jej zgodności z normami prawa oraz ewidencją księgową, skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości celem uzyskania stosownej ekspertyzy. Wobec powołanych w skardze dowodów oraz zawartych w nich okoliczności, zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ponadto skarżony organ wniósł o oddalenie wniosku Spółki o powołanie biegłego z zakresu księgowości, albowiem w ocenie organu przedmiotem sporu nie jest poprawność prowadzenia księgowości przez stronę, a także z uwagi na fakt, iż nie sprecyzowano, na jaką okoliczność miałby ten dowód być przeprowadzony.
Następnie podkreślono, że rada gminy działała zgodnie z przepisami prawa – zarówno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak i w toku postępowania przedsądowego. Udzielenie odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej z dnia 15 października 2012 r. do uchylenia skarżonej uchwały nastąpiło w terminie określonym przepisami prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, rada podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości we wniosku złożonym przez Spółkę. Dodano, że Spółka nieprawidłowo określiła koszt opłat środowiskowych za pobór wody, koszty te są zawyżone, co więcej występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 lit. b i c rozporządzenia taryfowego. Ponadto zwrócono uwagę, że przedstawione przez spółkę wyliczenie opłaty środowiskowej jest sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Zawyżono także bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu w dniu 21 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu uznał, że prawidłowo zastosowano procedurę po przyjęciu wniosku o zatwierdzenie taryf, Burmistrz Piławy Górnej wystarczająco przeanalizował przedłożone taryfy w świetle obowiązujących przepisów wskazując na nieprawidłowości przy ich sporządzaniu, następnie Rada Miejska w Piławie Górnej, po debacie na sesji, odmówiła zatwierdzenia taryf.
Sąd wojewódzki nie stwierdził, aby Rada zastosowała przywołany w skardze przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 Usg podejmując zaskarżoną uchwałę, bowiem podjęta została ona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 Usg, który to przepis stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy też "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Rada wskazała przepisy prawa uprawniające ją do podejmowania rzeczonej uchwały, tj. art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 ustawy z 2001.
Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 25 ustawy z 2001, wskazał, że − podobnie jak przy zarzucie naruszenia art. 23 cyt. ustawy – stanowi on delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru w wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf. Przepis upoważniający dla Ministra nie mógł być i nie był stosowany przy podjęciu zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Piławie Górnej.
Co zaś tyczyło się wniosku dowodowego skarżącego o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości celem uzyskania stosownej ekspertyzy, to przywołano obowiązujące reguły postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności przepis art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). W ocenie sądu I instancji wniosek skarżącej Spółki nie dotyczy dopuszczenia dowodu z dokumentu, lecz w istocie przeprowadzenia przez sąd dowodu z ekspertyzy biegłego sądowego, do czego nie ma umocowania, co czyni wniosek niedopuszczalnym.
W niniejszej sprawie nie do skontrolowania przez sąd I instancji było twierdzenie organu o naruszeniu taryfy w zakresie "nieprawidłowego skalkulowania opłat abonamentowych", ponieważ organ gminy w ogóle nie przeprowadził własnych rozważań w zakresie przedłożonej taryfy. Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania w sprawie niejako za organ administracyjny, a więc i merytorycznej oceny materiału dowodowego, lecz dokonuje kontroli organu w zakresie podjętych (lub nie) czynności, wykładni przepisów i oceny konstrukcji taryfy.
Za prawidłowe sąd I instancji uznał natomiast stwierdzenie rady gminy, że nieprawidłowo określono koszt opłat środowiskowych za pobór wody, w zakresie subsydiowania skośnego pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, poprzez zawyżenie stawki przyjętej dla gospodarstw domowych (0,1165 zł/m³), i zaniżenie w pozostałych przypadkach (0,052 zł/m³) przy wysokości stawek opłat z tytułu korzystania ze środowiska w 2012 r. (dla celów bytowych przez gospodarstwa domowe 0,062 zł/m³ i 0,105 zł/m³ dla wody podziemnej).
W ocenie tegoż sądu nie można również było uznać za błędne wnioskowania organu gminy, że zawyżone zostały bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, albowiem na zapytanie organu o przedstawienie kalkulacji kosztów usługi, przedsiębiorstwo przekazało tabelę tej kalkulacji, z której wyraźnie wynika, że oparto ją na roboczogodzinie (ilość godzin x stawka/zł).
Zdaniem sądu I instancji nie ma z kolei racji Rada, co do zawyżenia wartości odpisu amortyzacyjnego, skoro jasno wynika, że koszty te są ustalone na takim samym poziomie, co w roku poprzednim.
Zasadny był dla składu orzekającego WSA we Wrocławiu natomiast zarzut Rady, co do zastosowania nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna, przez co zawyżono prognozowane koszty po ok. 20 000 zł, których to spółka nie uzasadniła we wniosku, a co naruszało przepis § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia taryfowego w zw. z § 3 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia.
Zważywszy, że w części sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Miejskiej w Piławie Górnej o naruszeniu obowiązujących przepisów w przedłożonych taryfach, dlatego uznał, iż zaskarżona uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf nie naruszała prawa i skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.
Skargą kasacyjną, reprezentowana przez pełnomocnika Spółka zaskarżyła w całości ww. wyrok, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy posiada kompetencję do odmowy zatwierdzenia taryf ze względu na sprzeczność z przepisami prawa nie tylko samych taryf, ale także pozostałych elementów wniosku taryfowego wymienionych w § 19 rozporządzenia taryfowego;
2) § 11 ust. 5 pkt 1) i 2) rozporządzenia taryfowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że reguły alokacji kosztów zawarte we wskazanych przepisach mają zastosowanie do podziału kosztów w zakresie prowadzenia przez spółkę działalności w wielu gminach, a nie tylko do alokacji ustalonych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, w ramach konkretnej taryfy;
3) naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Piławie Górnej spełniła wymóg wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf w zakresie zarzutu bezpodstawnego zawyżenia stawek opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
1) art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy WSA powinien stwierdzić naruszenie przez organ przepisu postępowania, tj. art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 polegające na podjęciu przez Radę Miejską w Piławie Górnej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego nie wynikało, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, a w konsekwencji uwzględnić skargę i wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego;
2) art. 141 § 4 Ppsa, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w wyniku nieuwzględnienia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień składanych przez skarżącą w zakresie dotyczącym elementów dotyczących kalkulacji stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz sposobu kalkulacji opłaty środowiskowej z tytułu poboru wody, w tym również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego oraz opinii złożonej przez skarżącą przed podjęciem przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, Spółka wnosi o:
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu;
2. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zdaniem strony skarżącej przepis art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 ma także aspekt proceduralny, na co wskazywano w judykaturze, wymagając od rady gminy odmawiającej zatwierdzenia taryf wskazania konkretnych przepisów, co z kolei jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego sprawy i odniesienia się do przepisów regulujących problematykę ustalania taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Ustalenia Rady były wadliwe, zostały zaakceptowane przez sąd I instancji, przez co doszło do naruszenia przepisów art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa.
Błędnie i sprzecznie ze stanem faktycznym ustalono, że doszło do nieprawidłowego określenia kosztu opłat środowiskowych za pobór wody. W kalkulacji kosztów, nie znając jeszcze w dacie składania wniosków nowych stawek opłat na kolejny rok, przyjęto pewną prognozę tych stawek na 2013 r. Ma to swoje uzasadnienie w przepisie art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2001, jak również w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Spółka mogła zatem w przyjętych wyliczeniach tworzących taryfę określać hipotetyczne składniki kosztów. W skardze przytoczono sposób ujęcia tej prognozy z dokładnymi kwotami dla poszczególnych grup taryfowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano dalej, że niezgodności pomiędzy przyjętym w kalkulacji poziomem poboru wody, a poziomem sprzedaży, nie prowadzą do subsydiowania skrośnego, który był zarzutem Rady Miejskiej, sformułowanym jako wskazanie niezgodności taryf z przepisem prawa. Wynikać to ma z "prostej analizy wyjaśnień Spółki" oraz tabeli E wniosku taryfowego. Jedynym skutkiem przyjęcia dla obliczeń opłaty za korzystanie ze środowiska dla grupy "pozostali odbiorcy" ilości wody pobranej na poziomie niższym niż planowana sprzedaż, jest zaplanowanie w wyliczeniach jeszcze niższej opłaty za korzystanie ze środowiska. Z uwagi na błędne ustalenia faktyczne organu dot. subsydiowania grupy "pozostali odbiorcy" poprzez zawyżanie opłat za pobór wody dla grupy "gospodarstwa domowe", zarzut ten nie może się utrzymać. Jednocześnie akceptacja przez sąd I instancji rozstrzygnięcia organu, podjętego przy błędnych ustaleniach faktycznych, służących jako podstawa do stwierdzenia, iż w tym względzie taryfa jest sprzeczna z przepisami, stanowi - w ocenie strony - istotne naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, mające wpływ na rozstrzygnięcia sprawy, gdyż prowadziło do uznania, że skarżąca naruszyła prawo przy sporządzaniu taryf, a tym samym uchwała rady gminy jest zasadna.
Błędnie, pomijając wyjaśnienia Spółki, ustalono sposób kalkulacji stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Nie wzięto pod uwagę, że w kalkulacji uwzględniono nie tylko wynagrodzenie pracownika, ale także inne koszty (dojazd, koszty protokołów, koszty zużytej wody podczas prób technicznych), co wynika z § 5 pkt 7 rozporządzenia taryfowego. Stwierdzając wygórowanie stawki w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, co nie pozwala zweryfikować twierdzeń organu o absurdalnej wysokości stawek wynagrodzenia. Bazą dla kosztów uwzględnianych przy tworzeniu taryf nie jest rok obrotowy Spółki – 2011, ale rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf. Nie przeprowadzono także postępowania dowodowego, co do zarzutu nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna, tj. naruszenia § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. W konsekwencji nie jest trafny zarzut zawyżenia udziału Gminy Piława w kosztach ogólnych Spółki o 20.000 zł dla wody i ścieków.
Pominięcie części materiału dowodowego w postaci wyjaśnień Spółki, w tym składanych już po podjęciu uchwały prowadzić ma do wniosku, że sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony w sposób nieprawidłowy, czym miał naruszyć przepis art. 141 § 3 Ppsa, to zaś rzutowało na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nietrafnie pominięto złożoną na etapie zatwierdzania taryf opinię G. G., sąd a quo się do niej nie odniósł, co prowadziło do wyeliminowania z oceny dowodu korzystnego dla skarżącej, sporządzonego przez podmiot profesjonalnie zajmujący się oceną wniosków taryfowych.
Rada Miejska dokonując weryfikacji całego wniosku taryfowego i wskazując na niezgodności w tym zakresie z przepisami, wykroczyć miała poza zakres swoich uprawnień, skoro w myśl art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 jest uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Treść tabeli E nie jest częścią taryfy, a wyłącznie załącznikiem do wniosku taryfowego, podobnie rzecz się ma w odniesieniu do współczynnika alokacji kosztów ogólnych. Rada przekroczyła swe kompetencje odmawiając zatwierdzenia taryf ze względu na sprzeczność z przepisami nie samych taryf, ale pozostałych elementów wniosku taryfowego wymienionych w § 19 rozporządzenia taryfowego, zaś WSA we Wrocławiu dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 5 ustawy z 2001.
Stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie do niezgodności alokacji kosztów ma być lakoniczne, opiera się na niezrozumieniu treści uzasadnienia wniosku taryfowego Spółki oraz błędnej interpretacji rozporządzenia taryfowego. Podział kosztów ogólnych, z uwagi na prowadzenie działalności przez Spółkę na terenie kilku gmin, nie dotyczy zasad alokacji dla taryfowych odbiorców w Gminie Piława Górna, ale podziału kosztów ogólnych na poszczególne gminy. Koszty ogólne są kalkulowane do kosztu wytworzenia i dzielone wskaźnikiem do kosztu własnego na poszczególne działalności według gmin. Błędnie dokonano wykładni przepisu § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia taryfowego. Spółka koszty ogólne alokuje na grupy odbiorców w oparciu o ilość świadczonych usług.
Naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 odnośnie bezpodstawnego zawyżenia stawek opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych polega na braku wskazania przez Radę Miejską w Piławie Górnej konkretnego wskazania przepisu prawa, który miałby być tym naruszony. Samo stwierdzenie wygórowanej stawki opłaty nie jest wystarczające, co prowadzi do wniosku o niewłaściwym zastosowaniu cyt. przepisu ustawy.
W konkluzji wnioskując o zasadności skargi kasacyjnej wskazano, że Spółce odmówiono kilkakrotnie zatwierdzenia taryf, przy czym negatywnie ocenia się brak uwzględnienia specyfiki sprawy sądowoadministracyjnej w tym przypadku w aspekcie prowadzenia postępowania dowodowego i podjęcia przez sąd administracyjny merytorycznej oceny poprawności taryfy.
W obszernej odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nietrafny ma być zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z 2001, skoro w skarżonej uchwale wyraźnie wskazano przepisy naruszone przedłożoną taryfą, które uzasadniały odmowę jej zatwierdzenia. Sąd I instancji wskazał, że w części ustalenia faktyczne Rady były nietrafne, ale w dalszej części zasadne były wnioski o naruszeniu przepisów przy sporządzaniu taryfy. Nieprawidłowo określono koszt opłat środowiskowych za pobór wody, stanowisko to wspierano poprzez odwołanie się do stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 lutego 2010 r., sygn. III SK 24/09. Wyeksponowano, że poziom strat wody przedstawiony przez Spółkę kształtuje się na poziomie 67%, co pozwala wywodzi, że do podstaw ustalania opłaty nie powinno się uwzględniać ilości wody pobranej, a sprzedanej. Dodatkowo przedstawione współczynniki w tabeli D i E wniosku taryfowego dowodzić mają próby zaistnienia tzw. subsydiowania skrośnego pomiędzy grupą odbiorców "gospodarstwa domowe" i "pozostali odbiorcy".
Nieprawdzie są stwierdzenia Spółki odnośnie pominięcia w ocenie kalkulacji stawki opłaty z tytułu przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, kosztów przeprowadzania prób technicznych, kosztu dojazdu, opracowania protokołu i zużytej wody. Spółka dopiero na żądanie weryfikującego wniosek przedstawiła tabelę z kalkulacjami w załączniku do pisma z 12 września 2012 r., z którego wynika, iż stawka obejmuje wyłącznie wynagrodzenie pracownika wykonującego taką usługę w przedziale od 98.91 do 65.42 zł, przy średniej płacy w przedsiębiorstwie na poziomie 21 zł/godzinę. Pozostałych składników kosztów Spółka nie podnosiła uprzednio, zaś podanie ich w sposób opisowy, bez rzetelnej kalkulacji, narusza zasadę opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Nie jest trafny zarzut odnośnie nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna, zdaniem Gminy zawyżono koszty ogólne alokowane na mieszkańców tej Gminy, przy uwzględnieniu różnego rodzaju działalności Spółki i udziału odbiorców z terenu Piławy Górnej. Pogląd ten wsparto wyliczeniem tych kosztów.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, bowiem nawet przedłożona przez Spółkę opinia G. G. wskazuje na wady złożonego wniosku taryfowego. Spółka nie bierze pod uwagę, że jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji wniosku jest burmistrza, zaś prywatny dokument sporządzony na zamówienie Spółki nie może wpływać na decyzję organu weryfikującego wniosek, a następnie organu zatwierdzającego taryfę. Z treści opinii wynika ponadto, że jej autor nie zgadza się z orzeczeniami sądów administracyjnych, zapadającymi w sprawach dotyczących zatwierdzania taryf. Skarżąca Spółka pomija fakt zaopatrywania w pobieraną na terenie Gminy Piława Górna także mieszkańców sąsiedniej gminy Dzierżoniów i braku uwzględnienia tego w kosztach.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 poprzez objęcie kontrolą nie tylko samej taryfy, ale i wniosku o jej zatwierdzenie, skoro burmistrz sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Organ nie ma możliwości wprowadzenia korekt do wniosku i projektu taryfy. Zresztą Spółka sama jest w sprzeczności, skoro odnosząc zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego odnosiła go do elementów wniosku o zatwierdzenia taryfy.
W konkluzji podniesiono ustawowy wymóg rzetelnej weryfikacji przedkładanych wniosków i taryf, celem przekonania ich adresatów o racjonalnej alokacji niezbędnych przychodów na poszczególne taryfowe grupy odbiorców oraz o właściwym zróżnicowaniu cen i stawek opłat.
Podczas rozprawy strony podtrzymały swoje stanowiska prezentowane w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji w zaskarżonym wyroku poddana była uchwała Rady Miejskiej w Piławie Górnej o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie tej Gminy na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok odpowiada tym wymogom, zawierając wszystkie wymagane przez cyt. przepis elementy. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa z 2010, nr 3, poz. 39), art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia cyt. przepisu Spółka wywodzi, że sąd wojewódzki przedstawić miał stan sprawy "niezgodnie ze stanem rzeczywistym", w szczególności polegać to ma na pominięciu wyjaśnień składanych przez skarżącą oraz opinii złożonej przez Spółkę. Zarzut taki nie jest trafny. Zarówno z części "historycznej" uzasadnienia (por. s. 5), jak również z motywów stanowiska za oddaleniem skargi (np. s. 13) wynika, że sąd I instancji nie pomijał dokumentów przedstawianych przez Spółkę na etapie weryfikacji złożonego wniosku i taryfy prowadzonej przez organy Gminy Piława Górna, jak również faktu opracowania i przedłożenia na zlecenie Spółki opinii autorstwa G. G. Zresztą, tę ostatnią opinię objęto wnioskiem w trybie art. 106 § 3 Ppsa, którego to wniosku sąd a quo nie uwzględnił, wyjaśniając tego przyczyny (s. 12 uzasadnienia skarżonego wyroku).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2005 r., (sygn. FSK 2123/04, ONSAiwsa z 2006, Nr 1, poz. 9), uznano, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 Ppsa, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 Ppsa). Podzielając powyższy pogląd, dostrzec wypada że stanowisko w zakresie przyczyn, dla których skargę uznał za niezasadną, WSA we Wrocławiu w sposób wystarczający wyjaśnił. Dostrzec przy tym należy, że tylko niektóre z zarzutów skargi zostały przez sąd I instancji uznane za trafne, co jednak wobec innych przesłanek nakazujących przyjąć, iż przedłożone taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami, doprowadziły sąd I instancji w konkluzji do wniosku, że skargę należało oddalić. Nietrafnie skarżąca Spółka zarzuca zatem naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa, brak uwzględnienia w oznaczonym stopniu argumentacji strony przez sąd wojewódzki nie jest wszak dowodem naruszenia cyt. przepisu.
Zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa a limine nie może zostać podzielony, zanim nie zostanie przesądzona kwestia naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001. Wskazane przez skarżącą Spółkę w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa przepisy proceduralne stanowią wyłącznie o formie wyroku w przypadku uwzględnienia przez sąd wojewódzki m. in. skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego (sąd stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem) oraz takiej formie wyroku, gdy skargę jako nieuzasadnioną sąd ten oddala. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarazem eksponuje proceduralny aspekt przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001. Cyt. przepis stanowi jedynie, że "Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". Nie jest sporne, że termin ujęty w cyt. przepisie został przez Radę dotrzymany, zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zachodził przypadek sporządzenia taryf "niezgodnie z przepisami", co dawało przesłankę do podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu I instancji stanowisko Rady Miejskiej w Piławie Górnej wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały częściowo było uzasadnione, przeto skarga, jako nieuzasadniona podlegać musiała oddaleniu. Stanowisko to jest prawidłowe.
Zgodnie z przepisami rozdziału 5 "Zatwierdzanie taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków" ustawy z 2001 postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia taryf inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 cyt. ustawy). Przedsiębiorstwo zobligowane jest do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy z 2001). Następnie organ wykonawczy winien dokonać sprawdzenia taryfy i planu. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest upoważniony do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy z 2001), pod względem celowości ich ponoszenia. Nie budzi w literaturze wątpliwość, że ten organ gminy posiada kompetencje w zakresie sprawdzania, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikowania kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem ceowości ich ponoszenia (por. A. Trela, Zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzone w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako przykład stosowania środków regulacyjnych w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym (analiza na tle orzecznictwa sądów administracyjnych), "Administracja, Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2008, nr 4 (13), s. 132).
Z akt sprawy wynika, że zgodnie z regulacją art. 24 ust. 2 ustawy z 2001 Spółka przedstawiła Burmistrzowi Miasta Piława Górna wniosek o zatwierdzenie opracowanych taryf na oznaczony okres. Do wniosku zawierającego uzasadnienie zakładu wodociągowo-kanalizacyjnego dołączono kalkulację cen i stawek opłat. Niesporne także jest, że na tym etapie na żądanie organu wykonawczego gminy Spółka uzupełniała wniosek o rozmaitego rodzaju żądane dokumenty oraz składała wyjaśnienia. Burmistrz oceniając złożony wniosek wraz z projektem taryf doszedł do przekonania, że zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, czemu dał wyraz w pisemnym stanowisku. Ten pogląd został zaakceptowany przez Radę, która przyczyny uznania sporządzenia taryf sprzecznie z przepisami wyłuszczyła w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały z 25 września 2012 r.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada spełniła wymóg wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę przy sporządzaniu taryf w zakresie zarzutu bezpodstawnego zawyżenia stawek opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zauważyć należy, iż przepis art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 nie zawiera w ogóle nakazu uzasadniania uchwały podejmowanej w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. To w judykaturze utrwaliło się stanowisko, wedle którego prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215). Takie wskazanie w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf sprzeczności taryfy z przepisem prawa oczywiście ułatwia kontrolę legalności tej uchwały, ale nie uniemożliwia dokonanie takiej kontroli, gdy dostatecznie wykazano przyczyny, dla których oznaczona część taryf jest nie do zaakceptowania.
WSA we Wrocławiu ocenił jako prawidłowe wnioskowanie organu gminy odnośnie zawyżenia stawek z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, gdzie podawana przez Spółkę stawka roboczogodziny rażąco odbiegała od przeciętnych stawek godzinowych, a wyjaśnienia Spółki uznano za nieskuteczne. Stwierdzenie "niezgodności z przepisami" wymaga odwołania się do przepisów regulujących zasady ustalania taryf zawartych w Rozdziale 4 ustawy z 2001. Zgodnie z art. 20 ust. 2 cyt. ustawy taryfę określa się na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy za niezbędne przychody należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że niezbędne przychody są wyliczane i ustalane m. in. przy uwzględnieniu możliwości pokrycia nie jakichkolwiek ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów, ale "kosztów uzasadnionych". Definicję takich kosztów zawiera § 2 pkt 8 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym przez koszty takie należy rozumieć koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i cyt. rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy. W orzecznictwie trafnie wskazano, że skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne występuje z wnioskiem o zatwierdzenie taryf określanych na podstawie niezbędnych przychodów, a te opierają się m. in. na uzasadnionych kosztach ustalonych przy zachowaniu należytej staranności, to wykazanie, że wszystkie elementy taryfy zostały zachowane, należą do niego. Stwierdzenie przez Radę Gminy, iż warunki nie zostały zachowane, może prowadzić do odmowy zatwierdzenia taryfy jako niezgodnej z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., II OSK 815/07, LEX nr 1012523). Z tego względu podzielić wypada stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że przedstawione przez Spółkę dane wyjściowe stanowiły podstawę analizy stawki opłaty przez organ gminy, który mógł uznać je za koszty nieuzasadnione. To zaś uprawniało do przyjęcia ziszczenia się stanu sporządzenia taryfy niezgodnie z przepisami, tj. z powodu ujętego dyspozycją art. 24 ust. 5 ustawy z 2001. Nie mogły odnieść skutku, tak jak to wskazano w zaskarżonym wyroku, odmienne wyjaśnienia Spółki co do składników opłaty za przyłączenie urządzenia do sieci, składane zresztą dopiero po podjęciu skarżonej uchwały. Wyraźnie w przedłożonym projekcie taryfy wskazano, że podstawą ustalenia tej opłaty jest stawka roboczogodziny pracownika Spółki. Trafnie w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że przedstawiona przez Spółkę kalkulacja tej opłaty ograniczała się wyłącznie do wynagrodzenia pracowników wykonujących usługę, przyjęcie iż opłata miała inne składniki nie została poparta szczegółowymi kalkulacjami, co wskazuje na uchybienie przepisowi art. 24 ust. 3 ustawy z 2001.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 w powiązaniu z przepisami art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, gdy idzie o stwierdzenie przypadku tzw. subsydiowania skrośnego (a nie "skośnego", jak omyłkowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 14). Trafnie sąd I instancji, zauważając rozbieżności między ilością "wody pobranej" a "ilością wody sprzedanej" dla grupy taryfowej "pozostali" podzielił stanowisko Rady, wedle którego w przedłożonych taryfach nieprawidłowo zaplanowano stawki opłat za korzystanie ze środowiska pomiędzy różnymi grupami taryfowymi, Pod pojęciem subsydiowanie skrośnego, przepisy rozporządzenia taryfowego ujmują "pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców" (§ 2 pkt 2), eliminację takiego zjawiska przy opracowaniu taryf wyklucza brzmienie przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia taryfowego.
Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 polegającej na przyjęciu, że rada gminy posiada kompetencję do odmowy zatwierdzenia ze względu na sprzeczność z przepisami prawa nie tylko samych taryf, ale pozostałych elementów wniosku taryfowego ujętych w § 19 rozporządzenia taryfowego. Przede wszystkim WSA we Wrocławiu w motywach swego stanowiska nie wyraził tak jednoznacznego poglądu, jaki został mu przypisany przez autora skargi kasacyjnej. Spółka podkreślając legalną definicję taryf wywodzi, że Rada miała przekroczyć swe kompetencje dokonując weryfikacji nie tylko samych taryf, ale także i innych elementów wniosku taryfowego, co prowadzi do sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 24 ust. 5 ustawy z 2001. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut nie jest trafny.
Przesłanka odmowy zatwierdzenia taryf, jak to uprzednio wskazano, sprowadza się do sporządzenia ich niezgodnie z przepisami. Z mocy § 19 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, do wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się taryfy (taryfę) i uzasadnienie wniosku. Z kolei wedle § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Natomiast z mocy § 19 ust. 3 rozporządzenia taryfowego wynika, że do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się: 1) ostatnie sprawozdanie finansowe za rok obrotowy; 2) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy; 3) informację o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa; 4) tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, d) alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w roku obowiązywania nowych taryf, f) kalkulację cen i stawek opłat za wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia oraz cen i stawek opłat w roku obowiązywania nowych taryf w złotych, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Obligatoryjne składniki uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf pozwalać mają organom gminy na weryfikację przedłożonych taryf, jak również pozwalać mają na weryfikację kosztów pod kątem celowości ich ponoszenia. To może implikować stanowisko rady odnośnie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. Błędna byłaby taka wykładnia, która z przedmiotu uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 – odmowy zatwierdzenia taryf, nakazywałaby wyprowadzać wniosek, że podstawę do jej podjęcia może stanowić niezgodność z przepisami prawa wyłącznie samych taryf. Nie można wszak abstrahować od treści wniosku o zatwierdzenie taryf i jego uzasadnienia. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest przy tym wewnętrznie sprzecznie, oto z jednej strony zarzuca się sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z 2001 poprzez objęcie kontrolą rady gminy samego wniosku przy okazji rozpoznawania sprawy o zatwierdzenie taryf, wywodząc że literalna wykładnia cyt. przepisu ma na to nie pozwalać, podczas gdy kolejny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia taryfowego motywuje się odsyłając do elementów tego wniosku. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w pkt. I. 1) nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia taryfowego poprzez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Rady o naruszeniu § 11 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Wedle słowniczka wyrażeń używanych w rozporządzeniu taryfowym (§ 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia taryfowego) pod pojęciem "alokacja" rozumie się "uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów", zaś "współczynnik alokacji" to "współczynnik określający procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług". Kwestia sposobu dokonywania alokacji kosztów została uregulowana w § 11 rozporządzenia taryfowego, cyt. przepis stanowi kolejno, że:
- Dla dokonania alokacji na taryfowe grupy odbiorców usług, uzasadnione koszty pośrednie, wspólne dla wszystkich rodzajów działalności gospodarczej związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dzieli na poszczególne rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej oraz na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (ust. 1);
- Koszty odprowadzania ścieków opadowych lub roztopowych kanalizacją ogólnospławną stanowią wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców usług kanalizacyjnych koszty związane z odprowadzaniem ścieków (ust. 2);
- Metody podziałów kosztów, o których mowa w ust. 1, nie mogą ulec zmianie w okresie obowiązywania taryfy (ust. 3);
- Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności:
1) wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi;
2) dostępność danych odnoszących się do poszczególnych rodzajów kosztów;
3) strukturę i rodzaj planowanych taryf;
4) stabilność stosowanych metod alokacji kosztów;
5) wyposażenie w wodomierze i urządzenia pomiarowe;
6) możliwość wyodrębniania kosztów dla ich właściwej alokacji (ust. 4 );
- Dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie:
1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków - w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup;
2) współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o ewidencję księgową kosztów, prowadzoną zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości - w odniesieniu do kosztów, których nie da się podzielić na poszczególne taryfowe grupy odbiorców w oparciu o wielkość świadczonych usług (ust. 5);
- Metody, o których mowa w ust. 5, mogą uwzględniać określenie współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o analizę kosztów - w odniesieniu do kosztów zależnych od uwarunkowań technicznych świadczenia usług, w szczególności takich jak: wielkość ładunku zanieczyszczeń w przyjmowanych do odprowadzenia ściekach, wykorzystanie przepustowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wielkość, rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni (ust. 6).
Stanowisko Rady, które zostało uznane za prawidłowe przez sąd wojewódzki, sprowadza się do nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna, albowiem Spółka dokonała alokacji w oparciu o ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Trafnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że z przepisu § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia taryfowego wynika, że alokacji dokonuje się zarówno dla rodzajów działalności, jak i dla grup taryfowych. Tylko taką wykładnię cyt. przepisu prezentował WSA we Wrocławiu, nie przyjmował zaś, jak to wynika z uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, iż "zakres zastosowania wysłowionych w omawianych przepisach rozporządzenia taryfowego normy dotyczy również podziału kosztów ogólnych spółki w ramach działalności w wielu gminach, a nie wyłącznie, jak wskazuje jego treść, alokacji ustalonego kosztu na grupy taryfowe". W stanowisku Rady wskazano, że biorąc pod uwagę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w powiązaniu z zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy oraz proporcję pomiędzy wodą i ściekami, zasadny jest wniosek o zawyżeniu kosztów. Stanowiska tego, zaaprobowanego przez sąd wojewódzki, nie obala argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej.
Te wszystkie okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tych względów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 Ppsa.