II OSK 1848/10

II OSK 1848/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1046/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2010-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
par. 2 ust. 1 pkt 40
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 153 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Miasta Bydgoszcz oraz A. Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1046/09 w sprawie ze skarg Koła Łowieckiego [...] w B. oraz B. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. w B. oraz B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Bydgoszczy, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej u.o.u.i.o.ś., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 września 2008 r. C. Sp. z o.o. w B., ustalił wyszczególnione w sentencji tego orzeczenia środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...], zlokalizowanego w Bydgoskim Parku Przemysłowym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymagania co do zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu nie było potrzeby określania wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii oraz wymogów w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko, a także nie przewidziano wykonania kompensacji przyrodniczej. Organ podkreślił, iż planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na istniejące i projektowane obszary NATURA 2000. Załącznikiem do decyzji jest charakterystyka całego przedsięwzięcia.
Przedsięwzięcie zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacja, z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności – do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy zostało złożone przez: B., Stowarzyszenie D., A. oraz Stowarzyszenie F.. Odwołanie Stowarzyszenia F. zostało rozpatrzone odrębnie decyzją z dnia [...] września 2009 r., na mocy której Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze.
Pismem z dnia 14 września 2009 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości co do prawidłowego sposobu ustalenia poziomów tła zanieczyszczeń, zarzutów nieuwzględnienia okoliczności związanych z występowaniem przekroczeń dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń na terenie BPP, a także zagrożeń związanych z opadem szkodliwych substancji na wysokości skansenu i muzeum kompleksu DAG Fabrik Bromberg.
W odpowiedzi z dnia 22 września 2009 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do obliczeń poziomów substancji w powietrzu wykorzystano poziom tła substancji, będący rzeczywistym odzwierciedleniem zanieczyszczeń powietrza na przedmiotowym terenie. Tło substancji zostało ustalone zgodnie z obowiązującym w trakcie opracowywania raportu oceny oddziaływania na środowisko oraz w dniu wydania decyzji, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12) i stanowi aktualny stan jakości powietrza, określony przez właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jako stężenie uśrednione dla roku. Wydany przez powyższy organ dokument został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem i mógł dotyczyć tylko stanu aktualnego. Organ zaznaczył, że powyższy sposób postępowania obowiązuje na terenie całego kraju jak również w Unii Europejskiej. Podawanie tzw. tła zanieczyszczeń za lata ubiegłe nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ uwarunkowania rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń ulegają ciągłej zmianie i są dynamiczne. W takich przypadkach liczy się tylko stan aktualny, który jest najbliższy realizacji przedsięwzięcia, a więc wykonanie dodatkowych alternatywnych obliczeń za lata ubiegłe (2006, 2007) nie ma uzasadnienia merytorycznego ani też podstaw prawnych.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, iż Zespół [...] znajduje się na działce [...], która nie jest terenem przeznaczonym pod planowaną inwestycję, zaś zgodnie z raportem, maksymalne wartości stężeń są dla wszystkich przeprowadzonych obliczeń zawsze znacznie poniżej standardów emisyjnych, a w przypadku opadu pyłu – dopuszczalnej wielkości opadu. Odległości maksymalnych obliczonych stężeń zawierają się w granicach działki przewidzianej pod budowę [...], a z raportu wynika, że emisja zanieczyszczeń z instalacji [...] nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnej emisji na terenie przedsięwzięcia, a więc tym bardziej poza granicami działki realizacji inwestycji, do której Inwestor posiada tytuł prawny. Uwaga ta odnosi się zatem również do kompleksu [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podkreślił, że zarzut B., co do stronniczości Prezydenta Miasta Bydgoszczy przy wydaniu decyzji środowiskowej w związku z udziałami Miasta Bydgoszczy w spółce [...], jest nieuzasadniony, ponieważ same przepisy p.o.ś., tj. art. 46a ust. 7a tejże ustawy dopuszczają prowadzenie postępowania przez organ w przypadku przedsięwzięć realizowanych przez gminę.
Kolejny zarzut odwołujących się, a dotyczący braku zgodności planowanej inwestycji z uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy nr DIV/1093/05 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łęgnowo – Park Technologiczny w Bydgoszczy oraz konieczności uzyskania pozwolenia z Urzędu Lotnictwa Cywilnego dla obiektów o wysokości 100 m n.p.m. i wyższych jest chybiony, gdyż w ocenie Kolegium przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowana inwestycja zakłada budowę komina o wysokości ok. 40 m i na etapie prowadzonego postępowania nie ma potrzeby uzyskania uzgodnień z Urzędem Lotnictwa Cywilnego.
Z kolei, zarzut braku odniesienia się w raporcie oddziaływania na środowisko do znajdującego się w pobliżu miejsca planowanej inwestycji kompleksu [...] również organ uznał za nieuzasadniony, ponieważ kompleks ten znajduje się na działce [...], która nie jest terenem przeznaczonym pod planowaną inwestycję, zaś z raportu wynika, że emisja zanieczyszczeń z instalacji [...] nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnej emisji na terenie przedsięwzięcia, a więc uwaga ta odnosi się również do terenu sąsiedniego, na którym położony jest kompleks [...].
Zdaniem Kolegium pozostałe zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
W ocenie Kolegium zarzuty przedstawione przez Stowarzyszenie D. także należy uznać za nieuzasadnione. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa, a nie rozstrzyga jakie warunki należy uwzględnić w dalszym toku przygotowania dokumentów do realizacji inwestycji, a więc zapisy w takiej decyzji stanowią jedynie wytyczne dla technicznego projektu budowy instalacji. Oznacza to, że np. zaliczenie spalarni do grupy zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej odbywa się nie na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżona decyzja zawiera jedynie wskazania, jak należy zaprojektować przedsięwzięcie, aby nie zaliczało się ono do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej.
Przedstawione w odwołaniu zarzuty A., zdaniem Kolegium, także należy uznać za nieuzasadnione, co wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a w tym z raportu. Niektóre z zarzutów Koła Łowieckiego stanowią powielenie zarzutów przedstawionych przez innych odwołujących się, co było już przedmiotem wcześniejszych uwag organu odwoławczego. Odwołujący się przedstawił w szczególności zarzut co do lokalizacji [...] na terenie Puszczy Bydgoskiej – w strefie lasów o charakterze ochronnym. Organ zauważył, iż teren Bydgoskiego Parku Przemysłowego, w tym działka, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy nr LIV/1093/05 z dnia 28 września 2005 r. i zgodnie z powyższą uchwałą jest obszarem aktywności gospodarczej.
Z kolei powtarzający się zarzut braku obiektywizmu w ocenie dokumentacji, udziału społeczeństwa, konsultacji społecznych oraz uwag i wniosków zgłoszonych przez stronę społeczną w prowadzonym postępowaniu, przy uwzględnieniu działań podjętych w rozważanym zakresie przez organ w trakcie dotychczasowego postępowania, Kolegium uznało za nieuprawniony. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie bowiem wynika, że udział społeczeństwa w postępowaniu był prawidłowo zapewniony, zaś w toku postępowania organ pierwszej instancji rozpatrywał zgłoszone uwagi i wnioski, przy czym część uwag i wniosków została uwzględniona, co znalazło swój wyraz m.in. w treści zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że organ dołożył wszelkich starań w celu skutecznego poinformowania społeczeństwa o planowanej inwestycji oraz prowadzonym postępowaniu, zachowując niezbędne standardy wynikające z dyrektyw unijnych oraz polskiego prawa.
Skład Kolegium podkreślił, że realizacja przedsięwzięć takich jak m.in. przedmiotowa inwestycja, zawsze wiąże się z określonymi uciążliwościami dla okolicznych mieszkańców, co potwierdza również fakt zakwalifikowania tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, lecz okoliczność ta wiąże się także z określonymi ustawowymi konsekwencjami i obostrzeniami, jakie nakładane są na inwestora i jeżeli inwestor spełni wszystkie nałożone warunki, to znaczy, że będzie działał zgodnie z prawem, a więc również zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Bydgoskiego Parku Przemysłowego (zakaz lokalizacji inwestycji uciążliwych dla osiedli mieszkaniowych, zakaz składowania odpadów, zakaz wykorzystania wód podziemnych do celów przemysłowych, zakaz wycinki drzew poza wymagane minimum, i obowiązek ochrony dziedzictwa kulturowego) oraz zarzut naruszenia art. 47, art. 52 ust. 2a ustawy p.o.ś., bowiem jak wskazano, w niniejszej sprawie ani raport z września 2008 r., ani też uzupełniający raport o oddziaływaniu na środowisko z kwietnia 2009 r. nie zawierały informacji o tym, że w odległości 200-500 m od planowanej lokalizacji inwestycji znajduje się zabytkowy kompleks przemysłowy [...]. Podniesiono, że na zlecenie C. Sp. z o.o. w B. opracowany został przez Przedsiębiorstwo Usługowe "Południe II'' Sp. z o.o. w Krakowie oraz Inżynierskie Biuro Konsultingowe H. S. w Gliwicach "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n. Zakład Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych zlokalizowany przy ul. Prądocińskiej w Bydgoszczy", który proponuje inną, znacznie korzystniejszą pod wieloma względami, niebudzącą sprzeciwów i kontrowersji, akceptowaną przez okolicznych mieszkańców i społeczność miasta, lokalizację [...], lecz propozycja ta nie została wzięta pod uwagę. Strona skarżąca zarzuciła, że lokalizacja [...], przewidziana na terenach leśnych – Puszczy Bydgoskiej - w strefie lasów o charakterze ochronnym i wód podziemnych oraz w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru chronionego wydmy Kotliny Toruńsko-Bydgoskiej, narusza postanowienia dyrektywy UE 92/43/EWG z 1992 r. Stwierdzono, że lokalizacja [...] na terenie Puszczy Bydgoskiej – w strefie lasów o charakterze ochronnym będzie się wiązała z koniecznością wybudowania drogi dojazdowej oraz z dalszą wycinką lasu jak i odcięciem korytarza ekologicznego dla zwierzyny grubej, co jest niezgodne z dyrektywą habitatową. Zakwestionowano również sposób informowania społeczeństwa o kolejnych etapach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z kolei B. w swojej skardze do Sądu I instancji przedstawiło zarzut braku opinii niezależnego eksperta przy rozpatrywaniu sprawy przez SKO w Bydgoszczy, które w ocenie strony skarżącej przy rozpatrywaniu sprawy kierowało się jedynie opiniami zawartymi w decyzji środowiskowej, zaczerpniętymi z opracowania przygotowanego przez firmę doradczą, przygotowującą raport, bez konfrontacji tego opracowania z niezależnymi ekspertami, celem uwiarygodnienia. Zarzucono również brak w raporcie konkretnych informacji odnośnie technologii oraz urządzeń technicznych, a w konsekwencji możliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, bowiem w opinii skarżącego spalarnia jest "typową fabryką chemiczną" ze wszystkimi jej wadami, tj. praktycznym brakiem możliwości pełnej redukcji czy absorpcji związków toksycznych Strona podniosła ponadto, że nie jest wiadomo kto naprawdę jest w sprawie inwestorem, ponieważ w tej roli występuje spółka "proNatura", a innym razem, np. składając wniosek o dofinansowanie, organ który wydał decyzję, od której zależy realizacja tego przedsięwzięcia. Zdaniem strony skarżącej na osiedlach sąsiadujących z miejscem gdzie ma być zlokalizowana spalarnia, występują w powietrzu przekroczenia dopuszczalnych stężeń, substancji niebezpiecznych, takich jak tlenki azotu i benzopiren, co potwierdza raport Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i te substancje, ponad wszelką wątpliwość będą emitowane przez spalarnię. Dlatego zlokalizowanie spalarni na terenie Bydgoskiego Parku Przemysłowego, który jest już w znaczny sposób skażony w wyniku wieloletniej działalności dużych zakładów chemicznych oraz elektrociepłowni i spalarni odpadów przemysłowych, wiąże się ze znacznym narażeniem mieszkańców osiedli mieszkaniowych, zlokalizowanych w sąsiedztwie. Oceniając oddziaływanie inwestycji na środowisko nie rozważono innych, bezpiecznych metod utylizacji odpadów. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia zasady nadrzędności prawa wspólnotowego i wskazała na konieczność uwzględnienia wszystkich aspektów wszczętego przeciwko Polsce postępowania w sprawie o naruszenie przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE, zwanej dalej "dyrektywą 85/337/EWG" – naruszenie nr 2006/2281, którego najważniejszym zarzutem podniesionym przez Komisję Europejską jest naruszenie przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 3 dyrektywy 85/337/EWG oraz art. 10 i art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przez nieprawidłową transpozycję pojęcia "zezwolenie na inwestycję".
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczalna jest po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie stanowi jeszcze zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego, a określa jedynie uwarunkowania środowiskowe, których uwzględnienie jest konieczne, aby zgoda na realizację mogła dopiero nastąpić. Ten aspekt wymaga jednak szczególnej uwagi ze względu na regulacje prawa wspólnotowego, stąd w dalszej części uzasadnienia wyroku poddał analizie prawnej tę kwestię.
Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu można dostrzec niedociągnięcia, przekazywanie informacji w miejscach i w sposób odbiegający od standardów właściwego informowania (pisemne komunikaty nietrwale przytwierdzone na betonowych słupach, czy w innych miejscach zagrożonych zniszczeniem w wyniku działania niekorzystnych warunków atmosferycznych itp.), jednak, biorąc pod uwagę fakt zgłoszenia się wielu osób i szerokiego i aktywnego udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, w ocenie Sądu I instancji cel w postaci informowania zainteresowanej społeczności został jednak osiągnięty. Społeczeństwo było informowane przez ogłoszenia publiczne, media elektroniczne o wniosku dotyczącym zezwolenia na inwestycję; poddaniu danego przedsięwzięcia procedurze oceny wpływu na środowisko; organach właściwych do wydania decyzji i możliwości uzyskania stosownych informacji; miejscu gromadzenia istotnych informacji i ich udostępnienia. Tym samym zainteresowana społeczność otrzymała wczesną i skuteczną możliwość udziału w procedurach decyzyjnych. Treść informacji i sposób podania dostosowano do nowej regulacji – przepisów cytowanej ustawy u.o.u.i.o.ś. Wyczerpuje to wymagania zawarte w art. 6 dyrektywy 85/337/EWG.
Dla prawidłowego wykonania dyrektywy należało przeprowadzić stosowne konsultacje i uzyskać wymagane opinie. Skarżący zakwestionowali zakres przeprowadzonych uzgodnień z właściwymi organami, powołując się na brak uzgodnienia zamierzenia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, co wyraźnie wynikało z planu miejscowego i warunków oraz charakteru przedsięwzięcia.
Zgodnie z § 12 pkt 9 planu miejscowego wszystkie obiekty o wysokości równej i większej niż 100 m.n.p.m. muszą być uzgadniane w zakresie bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Prawdopodobnie przyjęte w miejscowym planie określenie "sytuowanie" obiektu o wysokości 100 metrów nad poziomem morza stanowi omyłkę i w istocie chodzi o wysokość 100 metrów nad poziomem terenu, gdyż zapis o 100 metrach odzwierciedla regulacje w zakresie bezpieczeństwa lotów zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowaniu przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniu i oznakowaniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jak i właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności m.in. obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, a także obiekty budowlane trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne obiekty zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu.
Należy zatem ocenić czy uzgodnienie takie jest wymagane na obecnym etapie danego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji na etapie wydania decyzji środowiskowej nie jest ono wymagane, gdyż w oczywisty sposób dotyczy aspektu budowlanego i bezpieczeństwa lotów, a nie problematyki oddziaływania na środowisko.
Ustawa p.o.ś. wymienia organy uzgadniające, które mają wyraźnie zakreślone kompetencje. Ograniczają się one do badania wyłącznie aspektów środowiskowych.
Ponadto, żeby właściwie ocenić zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagany jest taki stopień uszczegółowienia opisu zamierzenia, który pozwoli na dokonanie porównania i oceny zgodności inwestycji z zapisami planu i aktów wyższego rzędu. Plan miejscowy jest głównie aktem pozwalającym na określone kształtowanie ładu przestrzennego. Wśród elementów wpływających na ten aspekt są m.in. gabaryty przewidywanych inwestycji. W rozpoznawanej sprawie opis przedsięwzięcia nie zawiera danych w tym przedmiocie, gdyż dotyczy obiektów przemysłowych na terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę. W tych okolicznościach dbałość o kontynuację podobnego charakteru zabudowy nie ma zasadniczego znaczenia i dlatego miejscowy plan nie określa maksymalnej wysokości zabudowy ani ogólnie gabarytów obiektu. Z tego względu brak określenia wysokości zabudowy nie narusza zapisów tego planu.
Ponadto przepisy ustawy p.o.ś. nie wymagają konkretyzacji warunków techniczno – budowlanych a ostateczny kształt obiektu zostanie określony w projekcie budowlanym, ocenianym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach wydaje się, że wymaganie precyzyjnego określenia kształtu architektoniczno-budowlanego danego przedsięwzięcia jest zbędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Powstaje jednak zasadnicza wątpliwość dotycząca możliwości należytej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji braku przynajmniej granicznie określonych cech zabudowy, które są istotne z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie takim elementem jest wysokość emitora. Na gruncie regulacji wspólnotowych taki problem nie występuje, skoro jest wydawany jeden akt stanowiący "zezwolenie na inwestycję". W takim przypadku cechy techniczno-budowlane są już skonkretyzowane i badanie oddziaływania inwestycji na środowisko zmniejsza ryzyko błędu i przybliża wyniki do rzeczywistego zagrożenia. Wieloetapowość postępowania realizacyjnego w polskim systemie prawnym takiej gwarancji nie daje. Zdaniem Sądu I instancji nie zwalnia to organu od konieczności określenia takich wymagań, które pozwolą na miarodajną ocenę zagrożeń w możliwie realnie zakreślonych granicach. Niewątpliwe nie ma podstaw do żądania od inwestora na etapie składania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej precyzyjnego określenia wysokości emitora, ale zdaniem Sądu I instancji możliwe jest oczekiwanie, żeby określił on parametry, które pozwolą na rzetelną analizę skutków przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tych względów dyrektywa 85/337/EWG, przewiduje prawo żądania od wykonawcy opisu przedsięwzięcia zawierającego informację o miejscu, projekcie, wielkości przedsięwzięcia i dane do rozpoznania i oszacowania skutków dla środowiska. Przeprowadzona w tych warunkach analiza, poddana ocenie kompetentnych organów, skonsultowana ze społeczeństwem spełni wymóg osiągnięcia właściwych standardów i celów dyrektywy. Wydaje się, że zwolnienie inwestora z przekazania tego typu danych powoduje wątpliwą jakość przeprowadzonej oceny. Nie likwiduje tego zagrożenia gotowość dokonania ponownej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.
Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi być przydatne dla zbadania zgodności projektu z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej. Sporządzenie oceny bez przybliżonego określenia tych elementów, które są istotne z punktu widzenia właściwej oceny oddziaływania, w ocenie Sądu I instancji nie realizuje celu dyrektywy dotyczącego skutków związanych ze wskazaną przez Komisję Europejską koniecznością właściwej transpozycji pojęcia "zezwolenie na inwestycję". W rozpoznawanej sprawie ten problem wyraźnie występuje na przykładzie ograniczenia badania oddziaływania tylko dla emitora o wysokości 40 m.
Wynika z tego, że w punkcie 3.17 b) decyzji określającej parametry emitora spalarni przyjęto natomiast, że wysokość wylotu z komina będzie nie mniejsza niż 40 m nad poziomem terenu. Tak sformułowany "zapis" wskazuje minimum bez ograniczenia widełkowego maksymalnej wysokości. Natomiast zawartą w raporcie ocenę oddziaływania przeprowadzono wyłącznie dla emitora o wysokości 40 m nad poziomem terenu. Przy tym ostatnim założeniu negatywne oddziaływanie zamyka się w graniach działki.
Z brakiem określenia w decyzji maksymalnej wysokości emitora wiąże się uzasadniony zarzut co do prawidłowości wykonania badania oddziaływania inwestycji na powietrze. Powstaje więc tutaj wyraźna sprzeczność między możliwościami, która daje decyzja (przyjęcia w projekcie wyższego emitora a tym samym innego zasięgu oddziaływania inwestycji na powietrze), a możliwościami determinowanymi przez ustalenia raportu (badanie oddziaływania dla emitora o określonej wysokości 40 m). W tych okolicznościach organ architektoniczno budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę, badając zgodność zamierzenia z decyzją środowiskową nie będzie mógł zgłosić zastrzeżeń, gdyż decyzja przewiduje możliwość budowy wyższego komina co w odniesieniu do aspektu środowiskowego oznacza, że przeprowadzono stosowne badanie, a faktycznie takiej oceny oddziaływania emitora o wysokości powyżej 40 m nie było. Takie działanie oprócz naruszenia celów dyrektywy prowadzi do obejścia przepisów krajowych. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że inwestor przy obecnej "redakcji" decyzji nie będzie musiał przeprowadzić ponownej oceny oddziaływania, gdyż organ architektoniczno-budowlany nie będzie miał dostatecznej wiedzy na temat sposobu i wyników badania zawartych w dokumencie źródłowym jakim jest raport. Przewidywana do realizacji inwestycja w najszerszym zakresie oddziaływuje na powietrze, zatem wysokość emitora spalarni ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu oddziaływania. Brak podania maksymalnej wysokości komina wyklucza rzetelne określenie zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Sąd I instancji także zarzucił, że nie wynika jasno z raportu, czy ujęto tu sumarycznie tło zanieczyszczeń. W ocenie Sądu I raport niedostatecznie analizuje też problem odpadów oczekujących na spalenie. Z dokumentu wynika, że odpady oczekujące stanowią marginalne znaczenie, nie wymagające oceny oddziaływania na środowisko, gdyż będą one gromadzone na wypadek przestoju, remontu, awarii systemu, czy innego wyjątkowego zdarzenia zakłócającego normalną pracę spalarni. Niewątpliwie z założenia, składowanie takich odpadów na placu w przedstawionych przypadkach nie stanowi zwykłego składowiska odpadów z jego typowymi, negatywnymi skutkami dla środowiska, ale nie ma też żadnej gwarancji, czy takie składowanie będzie wynikiem tylko kilkudniowego zakłóconego procesu eksploatacji spalarni. Wnioskodawca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność nastawioną na zysk. Zapewnienie ciągłości pracy systemu wymaga zabezpieczenia odpadów do unieszkodliwiania. Nie ma więc żadnej gwarancji, że dostarczanie odpadów będzie dostosowane do bieżącego stanu zapasów odpadów w bunkrze. Istnieje realna obawa stworzenia tymczasowego składowiska odpadów. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że odpady gromadzone na placu będą uprzednio rozdrabniane i pakowane w baloty owinięte folią. Tak przygotowane będą oczekiwały na spalenie. Wysoce prawdopodobne jest, że skoro zostaną już popakowane, to w pierwszej kolejności obróbce będą poddane nowo przywiezione, luźne odpady, a te zapakowane będą oczekiwały na moment, w którym nie będzie chwilowo dostaw. Na placu będą też częściowo gromadzone odpady po spaleniu. One także nie są obojętne dla środowiska. W tych okolicznościach oczywista pozostaje konieczność odpowiedniego zabezpieczenia i monitorowania takich odpadów. Bagatelizowanie ryzyka i twierdzenie, że wystarczające jest zbudowanie trwałego, utwardzonego podłoża, z odbiorem odcieków z kilkudniowych zapasów, nie spełnia wymogów właściwego określenia warunków dla należytego zabezpieczenia środowiska, a przede wszystkim wód gruntowych. Zgromadzenie nadmiernych zapasów na placu może też doprowadzić do ulatniania się biogazów i spowodować samozapłon. W dolnych warstwach mogą powstać warunki do beztlenowej fermentacji i tworzenia metanu. Zgromadzone zatem odpady mogą być odpadami łatwopalnymi.
Dyrektywa dotycząca składowania zabrania składowania odpadów płynnych, opon, odpadów niebezpiecznych (odpady wybuchowe, utleniacze, wysoce łatwopalne i łatwopalne, korodujące i infekcyjne). Zgodnie z tą dyrektywą składowiska odpadów muszą spełniać wymagania techniczne dotyczące lokalizacji (uwzględnić odległość od zabudowań, geologię, ryzyko powodzi, pochyłość gruntu itd.) i ilości odcieków, rodzaju materiałów wyściełających dno składowiska, odzysku gazów biodegradowalnych oraz minimalizacji wpływu na środowisko (m.in. odory). W tych okolicznościach wymagane jest, żeby wnioskodawca zadeklarował rodzaj, jakość odpadów, objętość składowiska, działania monitoringu i opis miejsca (hydrologia i geologia). Tych danych brakuje, a przynajmniej zgromadzono je w niedostatecznym zakresie.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że składowanie odpadów na przedmiotowym terenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 15 pkt 1 planu). Plan stanowi o zakazie lokalizacji składowisk wszelkich odpadów (z wyjątkiem wykorzystywanych powtórnie w procesach technologicznych) lub zawierających substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. Wprawdzie inwestor nie ma zamiaru stworzenia składowiska odpadów w rozumieniu obowiązujących przepisów, ale gromadzenie odpadów w opisanych sytuacjach wymaga należytego zabezpieczenia środowiska, gdyż istnieje realne ryzyko gromadzenia większej ilości odpadów, niż tylko zgromadzone na wypadek wyjątkowych sytuacji przedstawionych przez inwestora. Gromadzenie odpadów na placu wiąże się też z dodatkowym ryzykiem polegającym na obecności odpadów niebezpiecznych. W proponowanym systemie przyjmowania odpadów przewiduje się kontrolę ilościową, jakościową i "pochodzenia odpadów". O ile kontrola ilościowa jest łatwa do przeprowadzenia, o tyle kontrola jakościowa może budzić wątpliwości. Przewiduje się montaż detektorów substancji promieniotwórczych ale eliminacja innych odpadów niebezpiecznych nie jest przewidywana. W punkcie 2 decyzji stwierdzono, że odpady niebezpiecznie będą gromadzone w przystosowanych opakowaniach, pojemnikach lub zbiornikach a odpady awaryjne przeznaczone do unieszkodliwiania, będą gromadzone na placu lub kwaterze sezonowania żużla. Dominująca część odpadów będzie pochodzić z bezpośredniej zbiórki tzw. jednopojemnikowej, zatem skład takich odpadów może być bardzo różnorodny i zwierać odpady niebezpieczne.
Dodatkowo autorzy raportu stwierdzili, że na terenie potencjalnej lokalizacji inwestycji nie były prowadzone żadne badania i pomiary stanu środowiska, które należy wykonać przed lokalizacją przedsięwzięcia w ramach koniecznej do opracowania dokumentacji geologicznej wód podziemnych, gleb i ziemi. Oznacza to tym samym brak badania oddziaływania przedsięwzięcia na wody i badania tła zanieczyszczeń oraz kumulatywnego negatywnego oddziaływania na środowisko. W części 4.4. raportu obejmującego opis warunków hydrologicznych autorzy raportu stwierdzają, że chemizm wód gruntowych poziomu czwartorzędowego wskazuje zanieczyszczenie pochodzenia antropogenicznego, związane z działalnością przemysłową. Opierając się na badaniach z 2007 r., z których wynika, że wody podziemne pod względem fizyko-chemicznym posiadają pozaklasową jakość spowodowaną przez ponadnormatywną obecność stężeń ołowiu oraz azotanów, autorzy raportu, zaznaczają, że wyniki pochodzą z terenu odległego o 2 km i nie można stwierdzić, że są reprezentatywne dla przedmiotowego terenu. Wymagają one wyjaśnienia przez odpowiednie badania.
W tych okolicznościach aktualne są zarzuty w przedmiocie nienależytej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wody gruntowe i cały system hydrologiczny w związku z wykorzystaniem wody do oczyszczania spalin i składowaniem odpadów z przeznaczeniem do spalenia i powstałych w wyniku spalenia, następnie gromadzonych na placu. Analiza wymaga połączenia z tłem – istniejącym zanieczyszczeniem wód. Wpisuje się to w realizację celów Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60 WE polegającej na ograniczeniu zanieczyszczeń u źródła. Należy też zaznaczyć, że w pobliżu znajdują się studnie i ujęcia wody pitnej. Inwestycja ma powstać na wzniesieniu moreny czołowej o wysokości 70 m n.p.m. Brak rzetelnej analizy zagrożeń w związku ze spływem wód, stanowi poważny brak niezbędnych ustaleń.
Przedłożony raport oddziaływania na środowisko wskazuje, że bez względu na przyjętą metodę unieszkodliwiania odpadów nie będzie negatywnego oddziaływania na środowisko. Założenie to oparto przede wszystkim na danych dotyczących europejskich instalacji. Z raportu nie wynika jednak czy przyjmowane do porównań instalacje miały podobnie określony zakres ilościowy przerobu odpadów (unieszkodliwiania), czy opierały się także na 2 liniach, czy przyjmowane do spalania odpady były uprzednio segregowane, czy pochodziły głównie ze zwykłej zbiórki. W ocenie Sądu I instancji, przedstawiony argument odnoszący się do porównania instalacji nie przekonuje.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa przez nie zaliczenie przedsięwzięcia do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Dyrektywy I i II z Seveso (dyrektywa Rady 96/82/WE z 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważanych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi zmieniona dyrektywą 2003/105) nie zawierają normy o charakterze bezpośrednim, która byłaby naruszona przez dokonaną przez organ ocenę. Nie zostały również naruszone regulacje krajowe w tym przedmiocie (rozporządzenie Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535). Z przeprowadzonej analizy nie wynika, żeby emitowane substancje kwalifikowały zakład do zakładu o ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Nie jest to bowiem spalania odpadów niebezpiecznych.
Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o wadliwym przyjęciu braku potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Przepis art. 135 p.o.ś. określa warunki kwalifikujące do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół danego typu zakładu. W rozpoznawanej sprawie przewidywana instalacja nie wymaga tego typu kwalifikacji.
Odnosząc się do zarzutu w sprawie oddziaływania na kompleks [...] to nie jest on objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków ani nie jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję. Nie ma więc podstaw do kwestionowania opinii miejskiego konserwatora zabytków.
Przedwczesne są zarzuty dotyczące budowy drogi dojazdowej i skutków tej budowy dla środowiska. Droga dojazdowa do trasy S-10 nie jest objęta przedmiotem tej sprawy.
Skarżący kwestionowali też właściwość organu wydającego decyzję. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 46a ust. 7 pkt 4 p.o.ś. nawet dla przedsięwzięć realizowanych przez gminę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent, w którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Tym bardziej w ocenie Sądu I instancji nie ma kolizji, gdy inwestorem jest odrębny podmiot prawa – spółka prawa handlowego posiadająca osobowość prawną.
Zarzucono też zastosowanie błędnej podstawy prawnej w postępowaniu uzgodnieniowym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W sytuacji gdy treść uzgodnienia i warunki uzupełnienia raportu określono zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyłącznie podanie wadliwej podstawy prawnej nie dyskredytuje wyników tego postępowania, podkreślił Sąd I instancji.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Miasto (Gmina) Bydgoszcz i C. Spółka z o.o. z siedzibą w B.
Miasto Bydgoszcz podniosło następujące zarzuty:
Po pierwsze naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej kontroli zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto kontrola ta dokonana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46a ust. 4 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/, pkt 2, pkt 5 lit. a/, b/, e/, pkt 6 i pkt 7, ust. 1b, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 56 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 pkt 3 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), co w konsekwencji spowodowało błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach, § 6 ust. 1 § 8 ust. 1, § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003 r. Nr 61, poz. 549 ze zm.) oraz naruszenie norm określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). Spowodowało to także naruszenie art. 151 p.p.s.a. i nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a., co wywołuje wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło zaskarżona decyzja organu administracji oraz poprzedzająca ją decyzja środowiskowa nie zostałyby uchylone i pozostałaby w obrocie prawnym, a skargi zostałyby oddalone.
Po drugie, naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit a/, c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwość uzasadnienia wyroku, który nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wynika to z braku uzasadnienia zajętego przez Sąd stanowiska z jakich ustaleń faktycznych i prawnych wynika, że wystąpiły w sprawie nieprawidłowości dotyczące treści raportu oddziaływania na środowisko skutkujące nienależytą oceną oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko i obowiązkiem jego uzupełnienia we wskazanym przez Sąd zakresie. W szczególności obejmuje on dokonanie zmiany zapisu w punkcie 3 pt. "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym" w ppkt 3.17 b) decyzji organu pierwszej instancji oraz przejawiającą się zawarciem w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowych wytycznych co do dalszego toku postępowania. Dotyczą one tego, że właściwy organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien uzupełnić raport we wskazanym zakresie, przyjętym dowolnie i w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, co wywołuje wpływ na wynik sprawy. Strona nie ma bowiem możliwości jasnej i jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia, a ponadto uchybienie to powoduje brak możliwości uzyskania przez organ administracji i strony prawidłowej i pełnej informacji, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Po trzecie, naruszenie art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wynikającym z wadliwie sporządzonego – w ocenie Sądu – raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie, że organ administracji z naruszeniem prawa materialnego i procedury wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, które to uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak tego naruszenia musiałby skutkować oddaleniem skargi.
Po czwarte, naruszenie art. 133 § 1 (zdanie 1) p.p.s.a. w związku w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że ustalenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zawartym w aktach sprawy, które przejawiają się w nieprawidłowym stanowisku, że raport oddziaływania na środowisko nie jest sporządzony prawidłowo przez co doszło do nienależytej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, co wywołuje wpływ na wynik postępowania, ponieważ gdyby do tego uchybienia nie doszło Sąd I instancji zobligowany byłby wydać wyrok oddalający obie skargi.
Po piąte, naruszenie art. 141 § 1, art. 188 (zdanie 2) i art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez Sąd obowiązkowi przyjęcia określonego stanu faktycznego, które ma wpływ na wynik sprawy, bowiem naruszenie to czyni niemożliwym poznanie motywów rozstrzygnięcia, a tym samym sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W związku z powyższym Miasto Bydgoszcz wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. podniosło następujące zarzuty naruszenie prawa materialnego:
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 141 ust. 2, art. 85, art. 144 ust. 2 w związku z art. 47, art. 52 ust. 1 pkt 1, 4 oraz 5 ustawy p.o.ś. w związku z art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., a także błędną wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesień dla niektórych substancji w powietrzu w związku z § 9 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu. Polega ona na uznaniu, że sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko nie określa prawidłowo oddziaływania inwestycji na powietrze, gdyż nie przedstawia obliczeń wpływu [...] na powietrze w przypadku budowy emitora wyższego niż 40 m z odpowiednim uwzględnieniem tła zanieczyszczeń. Natomiast z treści raportu (str. 160-161), a także z załączonych do raportu obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu wynika, że analizy oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze dokonano z uwzględnieniem tła zanieczyszczeń, a stężenia substancji w powietrzu obliczono zgodnie z referencyjnymi metodykami modelowania poziomów substancji w powietrzu określonymi w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesień dla niektórych substancji w powietrzu. Ponadto tło zanieczyszczeń przyjęto na podstawie informacji o środowisku sporządzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie danych zebranych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu. Natomiast zgodnie z referencyjnymi metodykami modelowania poziomów substancji w powietrzu określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2003 r. w sprawie wartości odniesień dla niektórych substancji w powietrzu badanie oddziaływania na środowisko emitora o większej wysokości niż 40 m nie miało uzasadnienia, gdyż wzrost wysokości emitora powoduje zmniejszanie stężenia emitowanych substancji w powietrzu, a tło zanieczyszczeń na działkach sąsiednich jest takie samo jak na działce, na której zlokalizowana ma być inwestycja. Oznacza to, że nie jest możliwe, żeby w przypadku większej wysokości emitora nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu na obszarze przekraczającym granice działki inwestora.
Po drugie, strona skarżąca podniosła niewłaściwe zastosowanie art. 141 ust. 2, art. 85, art. 144 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 47 pkt 1 i art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz w związku z art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. polegające na stwierdzeniu, iż w pkt 3.17 b) decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowej inwestycji należy określić także maksymalną wysokość emitora, w sytuacji gdy zwiększenie wysokości emitora ponad 40 m nie może mieć negatywnego wpływu na ochronę środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Wynika to bowiem z obliczeń dokonanych zgodnie z referencyjnymi metodykami modelowania poziomów substancji w powietrzu, gdyż wraz ze zwiększeniem wysokości emitora zmniejsza się jego wpływ na stężenie substancji znajdujących się w powietrzu w ten sposób, że niemożliwe jest przekroczenie dopuszczalnych stężeń oraz standardów poziomu substancji zarówno na obszarze działki wnioskodawcy, jak również na działkach sąsiednich.
Po trzecie, podniesiono błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 pkt 3, 16 i 17 a także art. 63 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) w zw. z art. 47, art. 52 oraz art. 56 p.o.ś. w związku z art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. przejawiające się w uznaniu, że sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko w niedostateczny sposób analizuje problem odpadów oczekujących na spalenie, oraz odpadów pozostałych po spaleniu, gdyż istnieje realna obawa stworzenia przez wnioskodawcę tymczasowego składowiska odpadów, wobec czego należy dokonać analizy oddziaływania [...] na środowisko stosując pomocniczo kryteria dla składowisk.
W ocenie strony skarżącej, błędna wykładnia wyżej powołanych przepisów polega w pierwszej kolejności na zakwalifikowaniu magazynowania odpadów przed spaleniem oraz awaryjnego magazynowania odpadów na terenie [...] jako składowania odpadów, co zdaniem Sądu powoduje konieczność dokonania analizy oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w podobnym zakresie jak dla składowiska odpadów. Ponadto błędna wykładnia wyżej powołanych przepisów polega na błędnym przekonaniu, iż analiza w ramach oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględnić także hipotetyczne sytuacje wykorzystywania planowanych obiektów budowlanych do innych celów, niż wynikające z ich funkcji i przeznaczenia, a organ ma kompetencje do zastosowania wobec danego przedsięwzięcia ograniczeń i nakazów, które znajdują zastosowanie dla obiektów o innym przeznaczeniu. Brak istnienia obowiązku badania oddziaływania innego, niż wynikające ze zgodnego z przeznaczeniem funkcjonowania przedsięwzięcia oznacza, że uznanie sporządzonego w niniejszej sprawie raportu za niekompletny, a decyzji środowiskowej za niezgodną z prawem, jest niewłaściwym zastosowaniem wyżej powołanych przepisów. Przedstawione w raporcie oraz ustalone w decyzji środowiskowej warunki magazynowania odpadów oczekujących na spalenie spełniają wymagania wynikające z Najlepszych Dostępnych Technologii (BAT) przewidzianych dla spalarni odpadów (zakładów termicznego przekształcania odpadów komunalnych) w pełni usuwają jakiekolwiek ryzyko niekorzystnego wpływu magazynowanych odpadów na środowisko. Także przyjęte w raporcie oraz decyzji środowiskowej ustalenia w zakresie odpadów pozostałych po spaleniu odpowiadają prawu, są bowiem zgodne z Najlepszymi Dostępnymi Technologiami przewidzianymi dla spalarni odpadów w zakresie sposobu zabezpieczania i monitorowania takich odpadów oraz dalszego postępowanie z nimi (składowanie na przystosowanych do tego celu składowiskach, wykorzystanie jako surowców wtórnych po odpowiedniej przeróbce).
Po czwarte, zarzucono niewłaściwe zastosowanie § 15 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Łęgowo – Park Technologiczny (Uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr LIV/1093/05 z dnia 28 września 2005 roku), polegające na stwierdzeniu naruszenia planowanym przedsięwzięciem zakazu lokalizacji na przedmiotowym terenie składowisk odpadów, chociaż jest to w istocie magazynowanie odpadów.
Po piąte, zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 oraz art. 101 pkt 1 lit. e/ p.o.ś. w związku z art. 47 pkt 1, art. 56 ust. 1b, ust. 2 i ust. 3, art. 52 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 7 i 12 oraz w związku z art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. polegające na stwierdzeniu braku w raporcie oddziaływania na środowisko należytej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na gleby, wody gruntowe i cały system hydrologiczny w związku ze spływem wód z uwagi na brak sporządzenia dokumentacji geologicznej wód podziemnych, gleb i ziemi, w związku z czym w uchylonej decyzji środowiskowej nie uwzględniono w sposób odpowiedni obowiązków wnioskodawcy wynikających z ochrony gleb i wód podziemnych – w sytuacji gdy:
– planowane przedsięwzięcie nie będzie emitować żadnych zanieczyszczeń oddziaływujących bezpośrednio na jakość gruntu oraz na wody gruntowe,
– badania geologiczno-hydrologiczne działki, na której ma zostać zlokalizowane [...] są potrzebne jedynie ze względu na konieczność określenia geotechnicznych warunków posadowienia budynków oraz dokonanie ustaleń geologiczno-inżynierskich niezbędnych w procesie budowy, co powinno mieć miejsce podczas sporządzania projektu budowlanego zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego.
Ponadto skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy, to jest;
Po pierwsze art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 7 k.p.a. a także w związku z art. 56 i 47 p.o.ś. w zw. z art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. polegające na dokonaniu błędnej kontroli legalności decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta Bydgoszczy oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy pod względem realizacji obowiązku podejmowania wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwiania sprawy w zakresie niezbędnym do prawidłowego określenia obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów powołanych w pkt III niniejszej skargi kasacyjnej. Strona skarżąca podniosła, że uchylona decyzja środowiskowa została wydana, po przeprowadzeniu pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie przestrzegania norm ochrony środowiska wynikających z przepisów prawa materialnego. Dlatego też zarzut braku wyjaśnienia przez organy administracji wszystkich okoliczności sprawy jest bezpodstawny. Natomiast naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) z reguły prowadzi do uchylenia decyzji.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej należytego wyjaśnienia, co utrudnia, lub wręcz uniemożliwia formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz polemikę z argumentacją uzasadnienia skarżonego wyroku. Naruszenie wyżej wymienionego przepisu postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak powołania i wyjaśnienia w uzasadnieniu przepisów, z których Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodzi normy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, utrudnia bądź wręcz uniemożliwia kontrolę kasatoryjną skarżonego wyroku.
Po trzecie, art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zamieszczenia w protokole rozprawy przeprowadzonej w dniu 31 maja 2010 r. wyjaśnień złożonych przez pracownika uczestnika postępowania (wnioskodawcy) Zbigniewa Grabowskiego, dotyczących zależności między wysokością emitora a stężeniem emitowanych substancji w powietrzu, niezasadności przeprowadzenia badań geologiczno-hydrologicznych na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a także kwestii awaryjnego składowania odpadów.
Po czwarte, art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia przy wydawaniu skarżonego wyroku wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 31 maja 2010 r. przez pracownika uczestnika postępowania (wnioskodawcy) Z.G., dotyczących zależności między wysokością emitora a stężeniem emitowanych substancji w powietrzu, niezasadności przeprowadzenia badań geologiczno-hydrologicznych na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań decyzji, a także kwestii awaryjnego składowania odpadów.
Naruszenie przepisów postępowania wymienionych w pkt 3 i 4 mogło mieć, zdaniem strony, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyjaśnienia pracownika uczestnika postępowania (wnioskodawcy) dotyczyły kwestii, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał za niewystarczająco zbadane w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg B. oraz A. zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie w razie uznania, że wydając skarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Strona podniosła, że w ocenie uczestnika postępowania głównym powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzji środowiskowej Prezydenta Bydgoszczy oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, była błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (niewłaściwa kontrola stosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji). Powoduje to bezpodstawne zarzucenie organom administracji braku stosowania i przestrzegania obowiązków, które bądź nie wynikają z przepisów prawa, bądź nie znajdują zastosowania w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania, choć w swej istocie mogły mieć wpływ na wynik postępowania, w niniejszym przypadku tego wpływu nie miały, gdyż u podstawy skarżonego wyroku leży przede wszystkim niewłaściwe zastosowanie oraz błędna wykładnia przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe i uwzględniając zasady ekonomiki postępowania uczestnik wnosi o zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i rozważenie wydania wyroku reformatoryjnego bez ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wskazane naruszenia prawa materialnego nie dają podstaw do uchylenia skarżonego wyroku i orzeczenia o oddaleniu skarg, uczestnik wnosi o rozpatrzenie także zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego i wydanie wyroku kasatoryjnego, który uchyli skarżony wyrok i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Ponadto strona wniosła o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 grudnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła przesłanka do zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 188 cyt. ustawy p.p.s.a., co podniesiono w skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Wynika to z tego, że jeżeli nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzić może tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Ponadto w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, co wystąpiło także w tej sprawie. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika bowiem, które przepisy postępowania zostały naruszone przez właściwe organy – oprócz art. 7 k.p.a. – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto twierdzenia Sądu I instancji w tym zakresie podnoszą w istocie naruszenie osnowy decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji danej inwestycji poprzez kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy I i II instancji. Zachodzi to za pomocą próby oceny prawnej w zakresie błędnej wykładni lub braku właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i to także bez ich nawet wymieniania, np. art. 47, 52 czy też art. 56 cyt. ustawy p.o.ś. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji ogranicza się tylko do uzasadnienia naruszenia przepisów prawa materialnego w drodze kontroli powyższej decyzji środowiskowej za pomocą własnej analizy ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia, nie podając w tym przedmiocie podstaw prawnych i faktycznych tej oceny prawnej. Stąd Sąd I instancji orzekając w tej sprawie, podnosząc ewentualne naruszenia przepisów prawa materialnego, odniósł je do stanu faktycznego, który sam ustalił, nie mając w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Jest bowiem oczywiste, że Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz tylko kontroluje czy został prawidłowo ustalony przez właściwe organy I i II instancji. Ponadto w istocie ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe organy lecz podnosi, że decyzja środowiskowa powinna jeszcze uwzględniać inne okoliczności faktyczne. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo został ustalony przez właściwe organy stan faktyczny i nie zachodzi potrzeba "uzupełnień" decyzji środowiskowej, co podniósł Sąd I instancji.
Po drugie, należy stwierdzić, że w swoich rozważaniach w tym zakresie Sąd I instancji podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego tylko w świetle art. 7 k.p.a., a więc zasady praworządności w odniesieniu do trzech następujących okoliczności prawnych i faktycznych:
1) niepełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie ochrony powietrze poprzez ustalenie tego oddziaływania tylko dla emitora o wysokości co najmniej 40 metrów, a braku ustaleń dla emitora o wysokości przekraczającej tę granicę;
2) niepełnej analizy oddziaływania i sposobów zapobiegania skutkom gromadzenia odpadów przyjmowanych do spalenia i powstałych wskutek spalenia;
3) braku analizy warunków hydrologiczno-geologicznych, w świetle ustalenia aktualnego stanu wód podziemnych oraz gleby i skutków kumulacji tego stanu z oddziaływaniem przedsięwzięcia.
Oznacza to, że w istocie Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji naruszyły prawo materialne z powodu błędnej jego wykładni, jednak w uzasadnieniu wyroku nie powołał jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, wobec którego postawiłby zarzut jego naruszenia oprócz art. 7 k.p.a. Natomiast stwierdzenie naruszenia art. 7 k.p.a. z powodu wystąpienia braków postępowania i dokumentacji w nim zgromadzonej oparte zostało na ogólnej ocenie przestrzegania podczas postępowania i dokonywanych w nim ustaleń celów regulacji prawa unijnego dotyczących oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, a w szczególności dyrektywy 85/337. Implementacja do prawa polskiego (tj. ustawy p.o.ś) nie była kwestionowana, jak i nie powołano odpowiednich przepisów prawa polskiego. W uzasadnieniu nie wskazano także żadnego elementu kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który zdaniem Sądu byłby błędnie sformułowany wskutek wskazanych uchybień w postępowaniu i zgromadzonej dokumentacji. Zarzut błędnej wykładni związany powinien być także ze wskazaniem błędnego ciągu logicznego wymagań stawianych przez ustawodawcę, a zmierzających do zapewnienia niepowodowania przez działające instalacje zanieczyszczenia środowiska. Ten ciąg obejmuje po pierwsze, ocenę uwarunkowań wiążących się z określoną lokalizacją projektowanej instalacji, a wynika z aktualnego stanu środowiska na danym terenie i oceną zakresu i kierunków oddziaływania instalacji na ten stan. Po drugie, określeniem wymagań, jakie przyszła instalacja powinna spełniać po jej oddaniu do użytkowania, zapewniających wykonywanie obowiązków związanych z ochroną środowiska. Po trzecie, zbadaniem, czy wybudowana instalacja spełnia ustawowe wymagania w tym zakresie. Po czwarte, wiążące określenie zakresu dopuszczalnej emisji i ewentualnie innych oddziaływań na środowisko. W tych czterech etapach, w odniesieniu do instalacji uciążliwych dla środowiska są wymagane różne decyzje administracyjne, w prawem określony sposób ze sobą powiązane: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, decyzje związane z określeniem dopuszczalnych oddziaływań na środowisko funkcjonującej instalacji (w szczególności pozwolenia emisyjne, decyzje związane z wytwarzaniem odpadów i gospodarowaniem nimi, pozwolenie wodnoprawne na pobór wody, ewentualnie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu).
Przedmiotowa sprawa dotyczy pierwszego ze wskazanych etapów i pierwszej z wymaganych decyzji, a więc decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. decyzja środowiskowa). Istotnym wobec powyższego jest ustalenie roli, jaką ta decyzja w całym procesie powinna spełniać, a także sposobu jej powiązania z pozostałymi. Tylko takie podejście pozwala na stwierdzenie, jakim wymaganiom decyzja środowiskowa powinna odpowiadać (w sensie prawidłowej wykładni przepisów, które te wymagania określają), oraz ocenę konkretnej decyzji z takiego punktu widzenia, w świetle ustaleń stanu faktycznego. Stąd, w jej sprawie nie można postępowaniu dowodowemu zarzucić braków, które nie mają znaczenia dla treści decyzji, w szczególności polegają na nieustaleniu faktów nieistotnych dla treści decyzji bądź nawet tego rodzaju, które służyłyby wprowadzeniu do decyzji postanowień niemających oparcia w przepisach. Z proceduralnego punktu widzenia ocena oddziaływania na środowisko, prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) są w rozumieniu k.p.a. środkami dowodowymi, chociaż nie są to dokumenty urzędowe. Oceniane powinny więc być w świetle wymagań stawianych przez k.p.a. środkom dowodowym, a w szczególności art. 75 § 1. Dlatego też raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 52 ust. 1 ustawy p.o.ś. (obecnie art. 66 u.o.u.i.o.ś.) nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 66 zaś w tej sprawie art. 52 ust. 1 p.o.ś., a także przepisu prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w określonym przepisie art. 66 (art. 52 p.o.ś.). Dlatego też postawienie postępowaniu dowodowemu, a w tym środkowi dowodowemu w postaci raportu, jedynie ogólnego zarzutu naruszenia zasady praworządności poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest chybionym zarzutem.
Decyzja środowiskowa we wskazanym cyklu jest pierwszym aktem, jej merytoryczny charakter dobrze odzwierciedla pełna nazwa tego aktu administracyjnego w brzmieniu przyjmowanym przez przepisy ustawy. Należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powinna wskazać organowi rozstrzygającemu warunki i wymagania, jakie powinno spełniać zrealizowane przedsięwzięcie, w zakresie wymagań ochrony środowiska, w świetle oceny aktualnego stanu środowiska, na które zamierzane przedsięwzięcie będzie oddziaływać i skutków projektowanego oddziaływania. Ustalenie warunków i wymagań ma nastąpić przed podjęciem realizacji przedsięwzięcia a ich wykonanie ocenione po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Powinno to pozwolić, przed uruchomieniem instalacji, na ustalenie zasad korzystania ze środowiska (w tym oddziaływania na nie) przez organy w tym zakresie właściwe, w odpowiednich decyzjach administracyjnych. W takim ujęciu decyzja środowiskowa jest bezpośrednio powiązana z rozstrzygnięciem wyrażającym zgodę na realizację i ustalającą wymagania, które dane przedsięwzięcie powinno spełnić podczas jego realizacji (budowy) i wyposażenia, dla zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie, w jakim już funkcjonujące przedsięwzięcie na środowisko mogłoby oddziaływać. Oznacza to, że konieczność ustalenia w decyzji środowiskowej "wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym" (art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy p.o.ś. w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r.) nie ma być spełniona przez określenie w decyzji środowiskowej urządzeń ochronnych, jakie powinny być przewidziane w projekcie budowlanym, czy poprzez ustalenie dopuszczalnych poziomów emisji. To pierwsze bowiem ustalane jest w zatwierdzanym projekcie budowlanym (najczęściej przez pozwolenie na budowę), to drugie przez pozwolenie emisyjne. Decyzja środowiskowa ma ustalać efekty środowiskowe zastosowania odpowiednich środków, jakie zaś to mają być środki określają, poprzez inne akty administracyjne, właściwe do tego organy. Ponadto tego rodzaju powiązanie decyzji środowiskowej regulował art. 56 ust. 9 p.o.ś., stwierdzając, że "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4, oraz organ przyjmujący zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a". Natomiast akty (czynności) wymienione w tych przepisach, do których odwoływał się art. 56 ust. 9, to przede wszystkim akty pozwalające na realizację przedsięwzięcia i ustalające warunki tejże realizacji. Decyzja środowiskowa nie ustala więc bezpośrednio uwarunkowań mających znaczenie dla aktów reglamentujących korzystanie ze środowiska, czyli brak jest analogicznego powiązania do określonego w art. 56 ust. 9, pomiędzy decyzją środowiskową a aktami reglamentującymi korzystanie (w szczególności takimi, jak pozwolenia emisyjne, akty związane z wytwarzaniem odpadów i gospodarowaniem nimi). Z tych względów nie można stawiać decyzji środowiskowej, i postępowaniu dowodowemu przeprowadzonemu w związku z ustalaniem jej treści, zarzutu niesformułowania wymagań dotyczących działań określanych decyzjami reglamentującymi.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w odniesieniu do wskazanych wyżej trzech zarzutów podniesionych w uzasadnieniu wyroku wynika z następujących przesłanek.
Po pierwsze, ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia w zakresie ochrony powietrza powinna być oparta na wymaganiach, jakie funkcjonująca spalarnia powinna spełniać w oparciu o obowiązujące przepisy. W raporcie słusznie w tym zakresie odwołano się do odpowiednich postanowień ustawy p.o.ś. wskazując obowiązki adresowane do prowadzącego instalację, określone przede wszystkim w rozdz. 1 działu II w tytule III ustawy p.o.ś., w tym w szczególności zakaz naruszania standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144) oraz zakaz naruszania standardów emisyjnych (art. 141). Powołane przepisy ustalają wymagania, jakie powinny być przestrzegane podczas funkcjonowania instalacji, ponieważ instalacja powinna być zaprojektowana, wybudowana i wyposażona w sposób umożliwiający spełnianie tych wymagań. Ponadto raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien, w świetle ochrony powietrza, odnieść się do tych obowiązków i ustalić warunki, w których odpowiednie wymagania będą mogły być przestrzegane. Stąd, te ustalenia zostały dokonane i wynikające z nich wnioski uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie o konieczności przeprowadzenia odpowiednich badań dla emitora o wysokości przekraczającej wskazaną w raporcie jako minimalna nie ma podstawy prawnej, a także ich przeprowadzenie nie ma znaczenia dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia dla ochrony powietrza w świetle prawnych obowiązków podmiotu eksploatującego instalację. Ponadto należy podkreślić, że z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie można wyprowadzić hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa. Proces jest odwrotny, to z normy prawa wyprowadza się hipotetyczny stan faktyczny i pod ten stan podciąga się stan faktyczny występujący w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego bez odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej.
Po drugie, stwierdzenia Sądu I instancji, dotyczące postępowania z odpadami przyjmowanymi do termicznego przekształcenia i powstającymi wskutek funkcjonowania przedsięwzięcia, są oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach dotyczących wymagań odnoszących się do działań związanych z wytwarzaniem odpadów oraz gospodarowaniem nimi. W szczególności dotyczy to magazynowania odpadów, który w świetle ustawy o odpadach oznacza czynność w gospodarowaniu odpadami pomocniczą, oraz składowania, mającego charakter gospodarowania odpadami o cechach unieszkodliwiania. W ramach danego przedsięwzięcia składowanie odpadów w ogóle nie jest przewidziane co z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika. Dlatego też bezzasadne jest formułowanie obowiązku przestrzegania chociaż niektórych wymagań do składowania się odnoszących, a które miałyby mieć zastosowanie do magazynowania (s. 38 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Należy podkreślić, że art. 63 ustawy o odpadach jednoznacznie określa wymagania, jakie powinny być spełnione przy magazynowaniu odpadów. Ponadto wymagania te powinny być ustalone w decyzji, w której zgoda na magazynowanie odpadów zostanie udzielona (decyzja o charakterze zgody na wytwarzanie odpadów bądź decyzja związana z gospodarowaniem odpadami, w tej zaś sprawie prawie wszystkie te elementy obejmie pozwolenie zintegrowane.
Z tych względów w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i decyzji środowiskowej należy ocenić, w jakim zakresie i w odniesieniu do jakich ilości odpadów będzie zachodziło ich magazynowanie, czyli, jakim warunkom to magazynowanie powinno odpowiadać dla spełnienia wymagań określonych prawem. Ponadto ustalenia decyzji środowiskowej są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, czyli muszą być uwzględnione w tym pozwoleniu, a w konsekwencji warunkują możliwość prowadzenia magazynowania co do rodzaju, miejsca i ilości odpadów, a pośrednio i czasu ich magazynowania. Organ wyrażający zgodę na magazynowanie będzie mógł zezwolić na ich magazynowanie tylko takiej ilości i rodzaju odpadów, które będą mogły być magazynowane w przeznaczonych do tego celu miejscach. Zarządzający spalarnią nie będzie mógł magazynować więcej tych odpadów czy też innych odpadów, lub magazynować ich dłużej, niż zostanie to w odpowiedniej decyzji określone. Stąd, ustalenia w tym zakresie w raporcie zostały zawarte i uwzględnione w decyzji środowiskowej, zaś ich poszerzanie w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku nie ma podstawy prawnej. Zawarte w uzasadnieniu do wyroku stwierdzenie, iż prowadząc określony rodzaj działalności gospodarczej będzie musiał – dla zapewnienia ciągłości pracy instalacji – magazynować więcej odpadów niż zostało to wskazane w raporcie, jest w istocie zakwestionowaniem ustaleń dotyczących działalności spalarni, przyjętych przez podmiot przygotowujący raport i dysponujący wiedzą fachową w tym zakresie. Zakwestionowanie to zostało dokonane przez Sąd I instancji bez powołania się na kontrekspertyzę jako dowód przeciwny, stąd należałoby przyjąć, że nastąpiło to na podstawie własnej wiedzy i doświadczenia życiowego (z wykorzystaniem wątpliwości zgłaszanych przez skarżących, lecz również nieopartych na opinii sporządzonej przez osobę dysponującą wiedzą fachową w tym zakresie). Zawarte w uzasadnieniu do wyroku Sądu I instancji (s. 37) stwierdzenie "istnieje realna obawa stworzenia tymczasowego składowiska odpadów" realności tej obawy w istocie nie wykazuje, ponieważ posługuje się konstrukcjami nieznanymi przepisom o odpadach (nie znają one pojęcia "tymczasowe składowisko" ani nie przewidują takiego sposobu postępowania z odpadami, co w istocie sugeruje więc, że będzie prowadzona działalność nielegalna).
Należy również podkreślić, że wskazane wątpliwości Sądu konstruowane są faktycznie w interesie wnioskodawcy, gdyż ustalenie ilości odpadów dopuszczonych do magazynowania oznacza "dopasowanie" do tej ilości wymagań odnoszących się do miejsca magazynowania, co w rezultacie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, a w dalszym etapie organ zezwalający na ich magazynowanie. Dlatego też jeżeli w raporcie zainteresowany podmiot zgodził się z jego ustaleniami należałoby przyjąć, że zamierza prowadzić działalność w takich właśnie warunkach. Natomiast przyjęte przez Sąd założenie, że prowadzący instalację prawdopodobnie będzie magazynował więcej i dłużej, niż będzie to dozwolone, nie ma żadnej podstawy prawnej, gdyż już potencjalnie zakłada naruszanie prawa i brak możliwości wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzjami administracyjnymi na dany podmiot. Takie założenie mogłoby być przyjęte dla wszystkich ustaleń decyzji środowiskowej gdyż w swojej istocie polega na zakwestionowaniu praworządnego działania zarówno podmiotu korzystającego ze środowiska, jak i organów ustalających warunki tego korzystania i nadzorujących przestrzeganie tychże warunków. Przyjęcie takiego założenia jako podstawy podważenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia treści decyzji administracyjnej jest więc błędne i w istocie narusza zasadę praworządności, na naruszenie której się powołuje Sąd I instancji.
Po trzecie, podniesione przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego z powodu braku analizy warunków hydrologiczno-geologicznych, przede wszystkim ze względu na przyjęte założenie, że magazynowane odpady mogą oddziaływać negatywnie na powierzchnię ziemi czyli także na wody podziemne, należy uznać za błędne. Z raportu wynika, że ścieki powstające w wyniku funkcjonowania instalacji, w tym odcieki z miejsca magazynowania odpadów, będą wyłącznie odprowadzane do sieci kanalizacyjnej, czyli brak jest przesłanek do stwierdzenia, że nastąpi zanieczyszczenie ziemi bądź wód podziemnych przy przestrzeganiu warunków magazynowania odpadów określonych w decyzji środowiskowej (nie będzie oddziaływania na te elementy środowiska). Dlatego też nałożenie obowiązku wprowadzenia takiego warunku także należałoby uznać za bezzasadne, gdyż tylko go oparto na twierdzeniu, iż prowadzący instalację na pewno będzie naruszał prawo (odcieki z miejsca magazynowania odpadów nie będą odprowadzane do kanalizacji, a do ziemi) i stąd powstanie zanieczyszczenie ziemi czy wód podziemnych. Warunki prawidłowego magazynowania odpadów – także w zakresie postępowania z odciekami – zostały w decyzji środowiskowej określone, w oparciu o ustalenia dokonane w raporcie, nie można więc z góry zakładać, że warunki te podczas eksploatacji instalacji nie będą przestrzegane.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono w toku postępowania kasacyjnego naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. uwzględnił obie skargi kasacyjne poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał obie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ponadto, z powodu braku zasadności obu skarg, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.
O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że strony, które wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są to organizacje społeczne o charakterze non profit. Ponadto uchylenie wyroku Sądu I instancji nastąpiło z powodu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji.