II OSK 1846/22

II OSK 1846/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Bk 23/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-04-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 23/22 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 listopada 2021 r. nr AB-II.7840.5.8.2021.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 23/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę C. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 listopada 2021 r., nr AB-II.7840.5.8.2021.MM, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Sejneńskiego z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr 102/2021, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu C. A. pozwolenia na budowę zabudowy usługowej dla zwierząt – schroniska dla psów poprzez budowę: budynku zaplecza socjalno-biurowego, trzech wiat z kojcami dla psów z wybiegami, utwardzenia terenu z miejscami postojowymi, zewnętrznej instalacji elektrycznej, instalacji wodociągowej ze studnią wodomierzową i instalacji kanalizacyjnej z szambem szczelnym o pojemności 10,0 m3, na działce o nr ewid. gr. [...], w obrębie ewid. K., w jednostce ewid. S., w pow. sejneńskim.
W odniesieniu do przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w związku z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), Sąd wskazał, że organy prawidłowo oceniły zgodność przedmiotowej inwestycji z § 41 ust. 1-7 i § 42 ust. 1-7 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu K." (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego [...]), zwanej dalej "MPZP".
Jednocześnie Sąd wyjaśnił skarżącemu, że na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane nie badają legalności MPZP, a składane w tym zakresie dowody przez skarżącego nie miały wpływu na wynik sprawy, jak i nie można doszukać się naruszenia art. 10 K.p.a. skoro organ odwoławczy wywiązał się ze swoich obowiązków dotyczących procedowania (poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni).
W sprawie wyjaśniono także stan faktyczny, jeśli chodzi o kwestię odległości usytuowania przedmiotowej inwestycji względem działek sąsiednich. Otóż projekt budowlany zawiera w tym zakresie stosowne zwymiarowanie, a także poprowadzona jest linia wyznaczająca odległość 150 m od terenu inwestycji, tj. strefa schroniska od siedzib ludzkich obiektów użyteczności publicznej itp. (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt; Dz. U. Nr 158 poz. 1657). W obrębie terenu znajdującego się 150 m od terenu inwestycji nie ma żadnej zabudowy, czy to mieszkaniowej, czy też innej, ani też nie jest prowadzona żadna działalność o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004 r., w tym jeśli chodzi o tzw. "inne miejsca gromadzenia zwierząt". Także na rysunku z k.14 planu miejscowego zaznaczone są tereny leśne znajdujące się na działkach sąsiednich względem działki nr [...], które odpowiadają terenom leśnym na zdjęciach satelitarnych złożonych przez skarżącego. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, na jego działce nr [...] nie występują miejsca gromadzenia zwierząt w rozumieniu art. 2 pkt 37 w związku z art. 1 pkt 1 lit. e i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421), zwanej dalej "u.o.z.z.". Skarżący nieprawidłowo utożsamia miejsce gromadzenia zwierząt z prowadzonym przez siebie gospodarstwem rolnym, w którym jedynie hoduje krowy i ma pasieki pszczele. Czym innym jest bowiem hodowla krów i posiadanie pasiek pszczelich a czym innym miejsce gromadzenia zwierząt w rozumieniu przywołanych przepisów, w których akcentuje się handel tymi zwierzętami, skup zwierząt, grupowanie w celu sformowania przesyłek, pochodzenie zwierząt z różnych gospodarstw. Poza tym aby skarżący mógł prowadzić działalność w zakresie prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt, musiałby posiadać zgodę powiatowego lekarza weterynarii wyrażoną w postaci decyzji na taką działalność, a takiej zgody nie posiada. W kontekście powyższego bez znaczenia zatem pozostaje okoliczność zawartych przez skarżącego umów dostawy produktów rolnych (bydła) z dnia 13 lutego 2020 r. i z dnia 5 października 2020 r.
Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 183 § 2 K.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prokurator był powiadomiony na etapie toczenia się postępowania przed organem I instancji (stanowisko Prokuratury Rejonowej w Sejnach wynikające z pism z 3 i 12 sierpnia 2021 r.), zaś organ odwoławczy nie widział takiej potrzeby, aby informować prokuraturę o toczącym się przed nim postępowaniu odwoławczym. Tym bardziej, że udział prokuratora skarżący uzasadnia posługiwaniem się przez inwestora informacjami, że już prowadzi on schronisko dla bezdomnych zwierząt na działce nr [...] obręb K., mimo że takiej działalności tam jeszcze nie prowadzi w związku z rzeczywistym brakiem istnienia tego schroniska. Jak zatem z powyższego widać, podnoszona przez skarżącego kwestia pozostaje całkowicie bez wpływu i związku na przedmiot postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy.
Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że organ odwoławczy nie naruszył również przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Skoro organ ten zasadnie uznał, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, to prawidłowo orzekł na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prokuratury Rejonowej w Sejnach z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt [...], na okoliczność wykazania, że zawiadomienie prokuratora w trakcie postępowania administracyjnego było uzasadnione.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który został ustalony w sposób sprzeczny z zasadami postępowania dowodowego, tj. 138 § 2 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
- art. 183 § 2 K.p.a. przez brak zawiadomienia prokuratora w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami uzasadniającymi podejrzenie popełnienia przestępstwa.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 [P.b.] przez brak wzięcia pod uwagę, że stosownie do tego przepisu (w treści obowiązującej również przed dniem 19 września 2020 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w konsekwencji naruszenie § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. przez oddalenie skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę schroniska dla bezdomnych zwierząt zlokalizowanego w miejscu znajdującym się w odległości mniejszej niż 150 m od znajdujących się na sąsiednich działkach pastwisk bydła oraz pasiek pszczelich stanowiących inne miejsca gromadzenia zwierząt w rozumieniu tego przepisu – co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – C. A. wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., a w sprawie zażądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Jeżeli intencją skarżącego w ramach przywołanej w skardze "zwykłej" argumentacji było wykazanie, że inwestycja jest sprzeczna z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., to i tak Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, gdzie niewątpliwie prowadzony jest chów zwierząt gospodarskich (wypas bydła) i pasieka pszczół, brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że na nieruchomości skarżącego znajduje się "inne miejsce gromadzenia zwierząt". Już chociażby z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, że do miejsc gromadzenia zwierząt zalicza się m.in. rzeźnie, targi, spędy, ogrody zoologiczne, a więc są to miejsca specjalistyczne. Ponadto pojęcie "miejsca gromadzenia zwierząt" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 37 u.o.z.z. Zgodnie z tą legalną definicją jest to punkt zbiorczy i punkt skupu lub pomieszczenie, w przypadku owiec i kóz, w których bydło, świnie, owce, kozy i koniowate pochodzące z różnych gospodarstw są grupowane w celu sformowania przesyłek zwierząt przeznaczonych do handlu, przy czym w przypadku bydła i świń może to być również gospodarstwo pochodzenia tych zwierząt. Wynika z tego, że jeżeli skarżący hodowałby na swojej nieruchomości jako części składowej gospodarstwa rolnego bydło lub świnie, to nie jest wykluczone, że za miejsce gromadzenia zwierząt można być uznać jego gospodarstwo jako "gospodarstwo pochodzenia tych zwierząt". W tym jednak zakresie Sąd I instancji trafnie wywiódł, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie wystarczy samo powołanie się, że skarżący prowadzi chów zwierząt aby uznać, że jego gospodarstwo stanowi "miejsce gromadzenia zwierząt". Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju gospodarstwo musi spełniać wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt, o czym stanowi art. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.z. Oznacza to, że w żadnym razie nie każde gospodarstwo rolne gdzie prowadzona jest hodowla zwierząt (bydła i świń) niejako ze swej istotny jest "miejscem gromadzenia zwierząt" w rozumieniu art. 2 pkt 37 u.o.z.z. w związku z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. "miejsca gromadzenia zwierząt" to działalność nadzorowana, której podjęcie jest dozwolone po stwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, w drodze decyzji, spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia danego rodzaju działalności. Oznacza to, że jedynym argumentem, który mógłby przemawiać za trafnością argumentacji skarżącego, byłoby legitymowanie się przez skarżącego stosowną decyzją powiatowego lekarza weterynarii, że gospodarstwo skarżącego spełnia określone wymagania weterynaryjne do prowadzenia działalności w postaci "miejsca gromadzenia zwierząt". Najpóźniej na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał aby uzyskał taką decyzję, co czyni całą argumentację skargi kasacyjnej w omawianym zakresie niezasadną. Ponadto tej ocenie nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do art. 2 pkt 8 u.o.z.z., w którym zdefiniowano pojęcie "gospodarstwa". Z tej legalnej definicji nie wynika aby ex definitione "gospodarstwo" stanowiło także "miejsce gromadzenia zwierząt".
A zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że definicję "miejsc gromadzenia zwierząt" należy utożsamiać z sytuacją, w której gospodarstwo rolne jest zarazem punktem zbiorczym/punktem skupu, w których zwierzęta są grupowane. Tego rodzaju stwierdzenie mieści się w opisanym powyżej zakresie definicji "miejsca gromadzenia zwierząt", jednak nawet jeżeli Sąd I instancji dokonał zawężającej wykładni tego pojęcia to i tak skarżący nie wykazał aby legitymował się stosowną decyzją powiatowego lekarza weterynarii, o czym wyżej była mowa. Skarżący nie może gołosłownie twierdzić, że jego gospodarstwo spełnia wymagania dla "miejsc gromadzenia zwierząt". Prawnie skuteczne formułowanie takiego argumentu przed Sądem Administracyjnym wymaga przedstawienia stosownej decyzji właściwego organu, tak aby móc skutecznie wykazać, że w ramach przywołanych w zarzucie przepisów K.p.a., postępowanie wyjaśniające zostało wadliwie przeprowadzone i w sposób, który miał wpływu na wynik sprawy. W tych warunkach dowody wskazane w skardze "zwykłej" nie mogły prowadzić Sądu I instancji do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004 r.
Ponadto dla oceny legalności udzielenia pozwolenia na budowę nie ma znaczenia wskazywana przez skarżącego ogólnie argumentacja, że w miejscu, którego dotyczy udzielone pozwolenie na budowę inwestor prowadził już schronisko dla zwierząt. Z punktu widzenia Prawa budowlanego istotna jest nie tyle okoliczność prowadzenia działalności, lecz to czy inwestor zrealizował na tej nieruchomości legalną bądź nielegalną zabudowę, bo zasadniczo uzyskanie pozwolenia na budowę w "zwykłej" procedurze nie może służyć niejako "zatwierdzeniu" nielegalnie zrealizowanej zabudowy. Natomiast samo prowadzenie działalności schroniska dla zwierząt nie wyklucza możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, które dotyczy wyłącznie określonych w projekcie budowlanym obiektów budowlanych. Z tym zaś zagadnieniem łączy się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 K.p.a., jakoby organ odwoławczy powinien zawiadomić prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. W okolicznościach niniejszej sprawy, po pierwsze, brak było wyraźnej przyczyny dla której organ miałby zawiadomić prokuratora o toczącym się postępowaniu. Po drugie, prokurator wiedział o tym postępowaniu, ponieważ w dniu wydania decyzji przez organ I instancji wnioskował o wypożyczenie akt, które otrzymał do wglądu i je zwrócił po wykorzystaniu, jednak nie przystąpił do postępowania na prawach, o jakich mowa w art. 188 K.p.a. Po trzecie, fakt wszczęcia postępowania karnego dotyczącego posługiwania się nieprawdziwą informacją o rzekomym prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, sam w sobie nie stanowi podstawy do ferowania wniosków jakoby doszło do naruszenia art. 183 § 2 K.p.a. Zasadniczo to od uznania organu administracji publicznej zależy rozstrzygnięcie, czy i w jakim stadium postępowania zawiadomić prokuratora o tym, że jego udział jest potrzebny. Jeżeli takiej potrzeby organ nie widział to nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył art. 183 § 2 K.p.a. Poza tym kwestia ujawnienia ewentualnego przestępstwa musi dotyczyć prowadzonego postępowania administracyjnego (tu: w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę), a nie jakiegokolwiek "przestępstwa" potencjalnie dokonanego przez osobę będącą inwestorem.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 183 § 2 K.p.a.; oraz materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.