II OSK 1846/08

II OSK 1846/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 140/08 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2008-08-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 12 ust. 6 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O.-M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 140/08 w sprawie ze skargi A. O.-M. i W. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Rz 140/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. O.-M. i W. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2003 r. A. O.-M. i W. M. wystąpili do Starosty Powiatowego w Jaśle o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego wraz z dobudową garażu na działce o nr ewid. [...] w Jaśle przy ul. [...].
Rozpoznając ww. wniosek, Starosta Jasielski decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na zamiar inwestycyjny opisany we wniosku wskazanym przez inwestorów.
Decyzję powyższą zaskarżyli odwołaniem A. O.-M. i W. M., którzy w trakcie postępowania odwoławczego cofnęli ponadto pierwotny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przyłączy.
Rozpoznając odwołanie, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Starosta Jasielski odmówił A. O.-M. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obr. nr 7 Zachód w Jaśle przy ul. [...] w granicy z działką nr [...].
Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy. Rozpoznając je, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję.
A. O.-M. i W. M. na ww. decyzję Wojewody wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. WSA w Rzeszowie prawomocnym już wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Rz 694/06 uchylił decyzję organu II instancji i decyzję Starosty Jasielskiego z dnia [...] lutego 2006 r. W motywach wyroku wskazano, że skargę uwzględniono z powodu uchybień procesowych, polegających w szczególności na braku zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Sąd wskazał, że stronami postępowania są m.in. właściciele działek sąsiednich, a to oznaczonych numerami [...] i [...], w toku postępowania sądowego ujawniono, że jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] – F. S., do którego kierowano pisma procesowe, w tym zaskarżone decyzje, nie żył już przed wszczęciem postępowania. Nadto organy nie uwzględniły faktu, że w aktach sprawy znajdowały się wyjaśnienia uczestnika M. K., z których jakoby wynikało, że stroną postępowania jest także współwłaściciel działki nr [...] – K. K..
Prowadząc ponownie postępowanie, Starosta Jasielski wyjaśnił, że K. K. nigdy nie był współwłaścicielem działki nr [...] w Jaśle, a jej wyłącznym właścicielem jest M. K.. Wyjaśniono także, iż współwłaścicielką działki nr [...] jest Małgorzata Ruszała w miejsce F. S.. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta Jasielski umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i gazowego oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Jaśle przy ul. [...], z wniosku A. O.-M. oraz W. M.. Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Starosta Jasielski zobowiązał inwestorów do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na dobudowę garażu, poprzez doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w terminie do dnia 15 listopada 2007 r., pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. Inwestorzy w piśmie z dnia 26 października 2007 r. zakwestionowali pogląd organu I instancji, jakoby budowa garażu nie była możliwa w granicy ich działki, wywodząc w szczególności, że prawo takie daje im decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto stanowisko takie miałby również wyrazić WSA w Rzeszowie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Starosta Jasielski odmówił A. O.-M. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego inwestorów na działce nr [...] w Jaśle przy ul. [...], zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W podstawie prawnej powołano się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ przytoczył stan faktyczny sprawy, zwracając uwagę na ograniczenie źródłowego wniosku z uwagi na umorzenie postępowania dotyczącego budowy przyłączy. W motywach odmowy wydania pozwolenia na budowę wskazano, że dołączony do wniosku projekt zagospodarowania działki, przewidujący zlokalizowanie dobudowanego do budynku mieszkalnego garażu przewiduje, iż garaż ten byłby usytuowany bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią – działką nr [...]. Takie usytuowanie garażu nie spełnia wymogów § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Jasła dla obszaru Śródmieście (przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Jaśle z dnia 29 grudnia 2003 r. Nr XVII/134/2003, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 12 z dnia 27 lutego 2004 r.). Starosta wyeksponował, że do postępowania w tej sprawie ma zastosowanie norma art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), zobowiązująca organ do sprawdzenia przed wydaniem decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdzając sprzeczność projektu zagospodarowania przestrzennego z przepisami techniczno – budowlanymi, wezwał wnioskodawców do jego poprawienia. Inwestorzy nie uczynili tego w wyznaczonym terminie, nie zgadzając się z poglądem organu, z tego względu zasadna była odmowa wydania pozwolenia na budowę. Odnośnie kwestii uczestnictwa stron w postępowaniu, to wskazane okoliczności dotyczące tego aspektu sprawy w wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 694/06 zostały wyjaśnione i udokumentowane w aktach. Starosta wyjaśnił ponadto, że nie może uwzględnić postulatów inwestorów, aby zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu ustalonym po nowelizacji tego aktu, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz.1156). Przyczyną jest stosowny przepis intertemporalny nakazujący do spraw wszczętych stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed wejścia w życie nowelizującego rozporządzenia. Treść art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wobec braku poprawienia wniosku w wyznaczonym terminie, prowadzić musiała do wydania decyzji odmownej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. O.-M. i W. M., wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na dobudowę garażu. Odwołujący się zarzucili niesłuszność negatywnej dla nich decyzji, wywodząc, iż przedstawiony przez nich projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem garaż został zaprojektowany zgodnie z przepisami rozdziału 10 Działu III, a jego usytuowanie odpowiadać ma treści § 12 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia. Starosta nadto niesłusznie powołał się na ustalenia MPZP, albowiem nadal wiążąca ma pozostawać wydana w tej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2002 r., której wygaśnięcia nie stwierdzono w związku z wejściem w życie MPZP.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane i art.138 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu przed Starostą Jasielskim usunięto dotychczasowe wadliwości procesowe. Przytoczono treść art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w aspekcie obowiązków organu architektoniczno – budowlanego, rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Podzielono stanowisko prezentowane w zaskarżonej odwołaniem decyzji, iż zgodność zamiaru inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jest przedmiotem uwagi organu wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Z uwagi na objęcie terenu inwestycji obowiązującym MPZP, uchwalonym później, niż wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Starosta prawidłowo ograniczył się do badania zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do kwestii zgodności z ustaleniami MPZP. Powtórzono także argumentację organu I instancji w kwestii braku podstaw do zastosowania treści § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu ustalonym przez nowelizujące rozporządzenie z 2004 r. Lokalizacja garażu nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu. Na sąsiedniej działce nie ma budynku, który przylegałby do granicy działki, w tej sytuacji wezwanie inwestorów do poprawienia projektu było uzasadnione, a brak działania zgodnego z wezwaniem organu prawidłowo skutkował decyzją odmowną. Za niewystarczające organ odwoławczy uznał takie zaprojektowanie garażu, które byłoby zgodne z postanowieniami rozdziału 10 Działu III rozporządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję A. O.-M. i W. M. zarzucili naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, § 12 ust. 6 pkt 1, § 102 i § 104 ww. rozporządzenia oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że wejście w życie nowego MPZP w marcu 2004 r. nie spowodowało utraty mocy decyzji Burmistrza Miasta Jasła z dnia [...] sierpnia 2002 r., a decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę winna się opierać na rozstrzygnięciu wydanym w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, wiążąca treść decyzji o warunkach zabudowy oraz treść § 12, § 102 i § 104 rozporządzenia nie pozwalały na jakiekolwiek inne zaprojektowanie garażu, niż tylko w granicy z działką sąsiednią. Skarżący, wskazując na istniejące warunki terenowe, podnieśli, że garaż może być dobudowany wyłącznie w granicy działki sąsiedniej na pasie gruntu o szerokości 4,45 m.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania – M. K. wniósł o oddalenie skargi, obszernie wywodząc o zasadności stanowiska orzekających w sprawie organów. W szczególności eksponował, iż powoływana przez skarżących decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew stanowisku inwestorów, nie orzekała o zabudowie w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Na działce tej, której uczestnik jest właścicielem, nie istnieje żaden budynek zlokalizowany w granicy, a zatem budowa garażu w taki sposób naruszałaby zasady określone w przepisach rozporządzenia, a ściślej treść jego § 12 ust. 6 pkt 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, wskazał, że zasadniczym motywem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było to, że zaprojektowana dobudowa garażu nie jest zgodna z przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia. Orzekające organy, eksponując obowiązki spoczywające na nich przed udzieleniem pozwolenia na budowę, doszły do przekonania, że wobec faktu wejścia w życie MPZP badać winny zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami tego planu, nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Wojewody, usytuowanie projektowanego garażu nie spełnia wymogów rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku w tej sprawie. W ocenie skarżących, nadal obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana przez Burmistrza Miasta Jasło w dniu [...] sierpnia 2002r., a wejście w życie MPZP nie spowodowało stwierdzenia jej wygaśnięcia. Z treści tej decyzji A. O.-M. i W. M. wywodzą, że decyzja o warunkach zabudowy ustalała warunki na dobudowę od strony północnej. Zdaniem inwestorów, analiza treści tej decyzji, przepisów rozporządzenia odnośnie wymogów, jakie powinny spełniać garaże oraz uwzględnienie szerokości własnej działki, a także zlokalizowania wejścia do domu, prowadzić musi do wniosku, że garaż można zlokalizować wyłącznie w granicy z działką sąsiednią – nr [...].
Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie są trafne. Wbrew wywodom skarżących, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera, jako warunku realizacji dobudowy garażu, stwierdzenia, że garaż ten należy zlokalizować w granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...]. Potwierdzeniem braku takiego sformułowania jest prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 136/04, jaki zapadł w sprawie ze skargi inwestorów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Burmistrza Miasta Jasło z dnia [...] sierpnia 2002 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzygała kwestii sytuowania obiektu budowlanego (tj. garażu, który ma zostać dobudowany) przy granicy działki. Oceną Sądu, zawartą w cyt. wyroku o sygn. akt II SA/Rz 136/05, jest związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zatem raz jeszcze stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała, wiążącego organy administracji architektoniczno – budowlanej, rozpoznające wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, warunku zlokalizowania dobudowy garażu w granicy z działką sąsiednią.
WSA w Rzeszowie podkreślił, że zasadnie organ I instancji przywołał w podstawie prawnej swej decyzji normę zawartą w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w aspekcie obowiązków organu administracji architektoniczno – budowlanej rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z cyt. przepisami, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niespornym jest, że w dacie orzekania przez Starostę Jasielskiego o odmowie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał MPZP, zatem zasadnie organ ten akcentował konieczność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie ma jednak większego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny legalności tych decyzji ma sprawa niezgodności projektu budowlanego z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie podniosły, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia nowelizującego z 2004 r., przepisów w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Niespornym jest, że wniosek w tej sprawie inwestorzy złożyli w dniu 28 stycznia 2003 r. (data wpływu do organu I instancji). Trafnie także organ odwoławczy eksponował, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, nie zachodzą tu szczególne wymagania wynikające z treści § 12 ust. 1, § 13, § 60 i § 271 tego rozporządzenia, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej: 1) przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku: a) z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, b) bez otworów okiennych lub drzwiowych – 3 m, 2) przy nierównoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy oraz 3 m do najbliższego narożnika, ryzalitu lub wykuszu budynku. W świetle § 12 ust. 6 rozporządzenia budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1 tego rozporządzenia, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany, b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe, niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Skoro, jak to uprzednio podniesiono, odpada argument, iż lokalizacja dobudowywanego garażu w granicy z działką nr [...] została narzucona w decyzji o warunkach zabudowy, to w grę wchodziło wyłącznie spełnienie wymogów zawartych w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie niespornym jest, że na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W tej sytuacji zasadnie, uznając, że projekt budowlany przewidujący zlokalizowanie dobudowywanego garażu nie spełnia wymogów zawartych w przepisach, Starosta Jasielski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wezwał inwestorów do sunięcia nieprawidłowości, wyznaczając termin ich usunięcia. Skoro inwestorzy tych wadliwości projektu nie usunęli, istniała podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei podnoszone w trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej przez skarżącą A. O.-M. argumenty wskazujące na długotrwałość toczącego się postępowania oraz ograniczoną powierzchnię działki inwestorów nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Inwestorzy, decydując się na takie, a nie inne zlokalizowanie własnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], musieli zdawać sobie sprawę z ograniczeń, jakie stwarza takie usytuowanie budynku, zwłaszcza przy zaprojektowaniu od strony z granicą działki nr [...] wejścia do tego budynku mieszkalnego, w aspekcie woli umieszczenia na swojej działce dobudowywanego garażu. Sama skarżąca, jako architekt uprawniony do projektowania w sprawach budowlanych, dysponuje z pewnością niezbędną wiedzą fachową w tym zakresie. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyli A. O.-M. i W. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym względnie odpowiednika art. 55 – tj. art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez wydanie wyroku, który nie uwzględnia treści decyzji o warunkach zabudowy, przewidującej usytuowanie garażu od strony północnej budynku mieszkalnego, pomimo, że wedle powołanych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i nie została wydana decyzja o jej wygaśnięciu, a inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym względnie odpowiednika art. 54 – tj. art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z § 12 ust. 6 pkt 1 oraz § 102 pkt 2 i § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według stanu sprzed wejścia w życie noweli z 2004 r., poprzez nieuwzględnienie tego, że budowla na działce musi być odpowiednio usytuowana, a decyzja o warunkach zabudowy określa wiążąco m.in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych w tym m.in. przepisów rozporządzenia i w konsekwencji niezastosowanie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza budowę w granicy, pomimo, że stan faktyczny i prawny sprawy nakazywał jego zastosowanie. Zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia, pomimo, że nie mógł on być w sprawie zastosowany ze względu na treść decyzji o warunkach zabudowy w połączeniu z istniejącym zagospodarowaniem działki, w tym w szczególności ze względu na wielkość przestrzeni, na której musi być usytuowany garaż.
Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności nie uwzględniało faktu obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów prawa materialnego oraz art. 7 i art. 77 kpa w postępowaniu administracyjnym, pomimo, iż Sąd winien z urzędu rozpoznać wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego; naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżanego wyroku bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym istniejącego stanu zagospodarowania działki oraz treści decyzji o warunkach zabudowy oraz brak wyjaśniania, w jaki sposób, zgodnie z warunkami zabudowy oraz z ww. przepisami rozporządzenia, określającymi parametry garażu oraz wymagania co do jego położenia, powinien być usytuowany garaż; naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w kontekście niewłaściwie zinterpretowanych uwarunkowań faktycznych oraz formalnoprawnych dokonanych także przez organ administracji, w szczególności poprzez mylną interpretację treści wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 136/04 oraz mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.
Z punktu widzenia podstaw i zarzutów kasacyjnych, choć nie zostało to wyrażone wprost przez autora skargi kasacyjnej, istota sprawy wyłania zagadnienie natury konstytucyjnej. Sąd I instancji uznał, że decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma sprawa niezgodności projektu budowlanego, przewidującego usytuowanie budynku (garażu) w granicy z nieruchomością sąsiednią, z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z § 12 ust. 6 pkt 2, bowiem na działce sąsiedniej brak jest budynku, który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W takiej sytuacji projekt budowlany nie spełnia wymogów rozporządzenia.
Uwzględniając okoliczność, że w tego typu sprawach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, ustawodawca zobowiązany jest do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzaniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Biorąc pod uwagę, że ograniczenia te wiążą się z prawem własności, a więc prawem gwarantowanym konstytucyjnie, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Dotyczy to także sytuacji, o której mowa w § 12 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym dopuszcza się możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej, pod warunkiem jednak, że wznoszony budynek będzie: a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.
Sąd I instancji winien zatem rozważyć zgodność przepisu podustawowego z przepisem ustawowym i ustalić wzajemne relacje pomiędzy przepisami prawnymi zawartymi w aktach normatywnych hierarchicznie nierównorzędnych.
Przedmiotowe rozporządzenie jest aktem prawnym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z przepisu tego wynika delegacja dla właściwego ministra do wydania przepisów techniczno – budowlanych dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, a także dla innych obiektów budowlanych. Ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne uznać można za techniczno – budowlane. W świetle art. 7 ust. 1 są nimi przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Nawet przy rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do ingerencji w sferę prawa własności. Przecież norma zawarta w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być zaliczona do warunków, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie pozostaje bowiem w żadnym związku z zawartym w art. 7 ust. 1 określeniem przepisów technicznych (techniczno – budowlanych). Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że treść § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia odbiega od przedmiotu określonego w tytule rozporządzenia, w którego skład wchodzi.
Istotne znaczenie dla sprawy niniejszej ma więc odpowiedź na pytanie, czy Minister Infrastruktury, wydając kwestionowane rozporządzenie, w zakresie dotyczącym § 12 ust. 6 pkt 2, przekroczył granice upoważnienia ustawowego.
Niedopuszczalność ograniczenia prawa własności w drodze aktu podustawowego ma zasadnicze znaczenie dla określenia zgodności z ustawą § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nawet gdyby przyjąć, że stanowiący podstawę do wydania tegoż rozporządzenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zawierał upoważnienie do ograniczenia prawa własności, to przepis § 12 ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia pozostawałby wprawdzie w zgodzie z art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, jednakże art. 7 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy można byłoby postawić zarzut niezgodności z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na sformułowanie delegacji ustawowej w odniesieniu do materii normatywnej, która może być regulowana tylko w ustawie.
Rozporządzenia wykonawcze nie są aktami normatywnymi samoistnymi, co oznacza, że takiego statusu nie mogą też mieć zawarte w nich przepisy. Wydawane są zawsze na podstawie ściśle określonego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to nie może ulegać dowolnej modyfikacji, ani uzupełnieniu w trakcie jego wykonywania. Odstępstwa od treści upoważnienia ustawowego nie mogą być usprawiedliwione praktycznymi (np. społecznymi lub ekonomicznymi) potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów decyzyjnych.
W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. o sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. o sygn. akt U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. o sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").
Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.
Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. o sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. o sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. o sygn. akt U. 5/86).
Podkreślić należy, że upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiące podstawę do wydania omawianego rozporządzenia, dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, a więc przepisów techniczno – budowlanych. Choć § 12 ust. 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia został wydany z powołaniem się na konkretny przepis ustawy (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), to nie spełnia jednak wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Tym samym zwarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 delegacja nie stanowi upoważnienia dającego podstawę do wkraczania w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym. Nie ulega wątpliwości, że Minister Infrastruktury wykroczył poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu i w rzeczywistości wykorzystał zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy delegację dla innych celów, niż wykonanie ustawy.
W takiej sytuacji Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, jako niezawisły i związany tylko ustawą, winien odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą, a tym samym z Konstytucją, przepisu rozporządzenia wykonawczego, podejmując właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Ma to znaczenie tym większe, że przedmiotową materią zajmował się już Trybunał Konstytucyjny, który wypowiedział się jednoznacznie, że kwestia sytuowania budynków w granicy z działką sąsiednią nie może być kwalifikowana jako "warunki techniczne" i stwierdził wówczas niekonstytucyjność odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. o sygn. akt P. 9/98, OTK 1999/4/75; z dnia 6 marca 2000 r. o sygn. akt P. 10/99, OTK 2000/2/56; z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt P. 11/00, OTK 2001/2/33). Mimo ww. wyroków TK, przedmiot § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako regulacji podustawowej, nadal obejmuje kwestie zastrzeżone dla samego ustawodawcy.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.