II OSK 1844/21

II OSK 1844/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gl 490/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 490/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lutego 2020 r. nr WINB-WOA.7721.41.2020.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., II SA/Gl 490/20, oddalił skargę P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 3 lutego 2020 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku (dalej PINB) decyzją z dnia 15 października 2019 r., wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020. 256; dalej k.p.a.) nakazał A. D. i P. M. rozbiórkę drewnianej konstrukcji zadaszenia rampy przy obiekcie nieczynnego młyna, zlokalizowanego w miejscowości P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], gm. L. Termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych ustalono na dzień 29 listopada 2019 r., a termin zakończenia robót rozbiórkowych ustalono na dzień 31 marca 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył P. M.
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję w zakresie terminu jej wykonania, wyznaczając nowy termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych na 15 lutego 2020 r., a termin zakończenia robót rozbiórkowych na 15 czerwca 2020 r. W pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy.
Skargę na ww. decyzję WINB złożył P. M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Z uzyskanych przez organy dokumentów oraz z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielami przedmiotowej działki są obecnie P. M. i A. D. W niniejszej sprawie organy wzięły pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Ustalono jednocześnie, że część obiektu, która podlega rozbiórce, stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia. Unormowania zawarte w Prawie budowlanym nie uzależniają możliwości orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. od tego, czy właściciel jest odpowiedzialny za doprowadzenie do złego stanu technicznego obiektu budowlanego, ale jedynie od tego, czy dany obiekt jest w stanie nienadającym się do remontu, odbudowy lub wykończenia - niezależnie od tego, czy właściciel miał jakikolwiek wpływ na zaistniały stan obiektu. Prace rozbiórkowe ze względów bezpieczeństwa powinny być wykonane możliwie najszybciej, stąd ustawodawca nie obliguje organu nadzoru budowlanego do wyjaśniania kwestii zawinienia. Sąd wskazał, że jeżeli skarżący uważa, że inny podmiot jest odpowiedzialny za zaistniały stan rzeczy, ma możliwość dochodzenia swych roszczeń i zwrotu kosztów rozbiórki na drodze cywilnej. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Żadne uchybienia nie były na tyle istotne, by miały przemawiać za uwzględnieniem zarzutów wobec organów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy został w całości zebrany oraz oceniony w sposób prawidłowy w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena sprawy nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i z pomięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przekroczono granice swobodnej oceny dowodów wskutek pominięcia wielu istotnych dla sprawy dowodów i oparcie rozstrzygnięcia tylko o dowody i fakty, które przemawiają na niekorzyść skarżącego, w tym zwłaszcza:
1. wadliwie organ administracyjny przeprowadził oględziny budynku;
2. zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia czy budynek spełnia kryteria do jego rozbiórki;
b) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
1. niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie okoliczności powstania zniszczeń w obiekcie;
2. brak uwzględnienia faktu, że przez wiele lat skarżący nie miał jakichkolwiek możliwości wpływu na budynek, w tym dbania o jego kondycję techniczną;
3. niewyjaśnienie ewentualnej możliwości wydania decyzji na podstawie art. 66 p.b., na podstawie którego skarżący byłby zobowiązany do wykonania określonego rodzaju koniecznych do wykonania robót we wskazanym przez organ terminie;
4. nieuwzględnienie, że w toku postępowania przestał istnieć przedmiot decyzji, wskutek jego kradzieży;
c) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wyjaśnia przesłanek faktycznych i prawnych w kwestii winy za utrzymanie obiektu w nienależytym stanie;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 p.b. poprzez błędne uznanie, iż odpowiedzialność w zakresie rozbiórki spoczywa na obecnym właścicielu, podczas gdy zniszczenie nastąpiło, gdy obiekt był we władaniu Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. D. wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 p.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że adresatem decyzji wydanej na podstawie komentowanej regulacji powinien być właściciel aktualny w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 22 marca 2013 r., II OSK 2261/11 (LEX nr 1334172). W wyroku z 14 maja 2013 r., II OSK 68/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) NSA potwierdził wcześniej już zajmowane w orzecznictwie tego sądu stanowisko, że bez znaczenia dla wydania decyzji na podstawie danej regulacji prawnej jest okoliczność sprawstwa zaistnienia przesłanki w niej określonej.
Powyższe stanowisko trafnie wskazuje, że skoro organy ustaliły, że właścicielami przedmiotowej działki są P. M. i A. D. – co wynika m.in. z księgi wieczystej – to do nich powinna być adresowana decyzja rozbiórkowa. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie okoliczność, że przez 66 lat właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa nie ma dla oceny prawidłowości decyzji żadnego znaczenia. Zarzuty niedochowania należytej staranności w utrzymaniu konstrukcji młyna może skarżący podnosić na gruncie postępowania cywilnego, co wskazał w swoim uzasadnieniu również Sąd I instancji.
Zawarty w art. 67 ust. 1 p.b. zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma ewentualnie zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08; CBOSA).
Kwestia braku zamiaru właściciela co do usunięcia stwierdzonego stanu jest w niniejszej sprawie bezsporna.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 p.b. nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć przy tym wypada, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej, gdyż nie wskazano w nim, którą jednostkę redakcyjną (bądź które jednostki redakcyjne) tego artykułu zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszono, bowiem art. 67 p.b. dzieli się na ustępy.
Przechodząc do oceny przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy wskazać, że stan faktyczny w sprawie ustalony został prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Podstawą ustaleń faktycznych był wynik oględzin dokonany przez pracowników organu oraz dokumentacja fotograficzna. Należy podkreślić, że organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Pracownicy nadzoru budowlanego dokonujący oględzin posiadają wiedzę fachową i są w stanie, w sposób wiarygodny, określić w jakim stanie jest obiekt budowlany. W tym celu przeprowadzane są oględziny. Gdyby oględziny takie nie miały wartości dowodowej, w każdym przypadku obligatoryjna byłaby opinia biegłego. Opinia taka jest natomiast istotna w sytuacji gdy stan sprawy budzi wątpliwości i potrzeba pogłębionej analizy stanu faktycznego. Jak zauważa sam pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej, organ nie ma obowiązku przeprowadzenia opinii z dowodu biegłego. Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.
Jak już wyżej zaznaczono, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. powinien być właściciel aktualny w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji jest okoliczność sprawstwa powstałych zniszczeń i czy aktualny właściciel miał jakikolwiek wpływ na ich powstanie. Wynika to jednoznacznie z art. 67 ust. 1 p.b., wskazującego właściciela jako adresata decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii "kradzieży przedmiotu decyzji" należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie analizuje stanu faktycznego, który miał miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd bada jedynie prawidłowość wyroku sądu wojewódzkiego pod kątem obowiązujących przepisów prawa i właściwej oceny zaskarżonej decyzji organu administracji. W powyższych kwestiach NSA nie dostrzega naruszenia przepisów w stopniu mogącym skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku.
Zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie są więc zasadne.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.