II OSK 1843/09

II OSK 1843/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
IV SA/Po 243/09 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2009-08-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
aert. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 6, art. 7-8a, art. 8b, art. 9 ust. 2; art. 20 Konstytucji, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzadzie gmninnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w P. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 243/09 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w P. Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościanie z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Gminy Miasto K. na rzecz [...] sp. z o.o. w P. Oddział w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2009 r. IV SA/Po 243/09 oddalił skargę [...] Poznań Sp. z o.o. w P. Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościanie z 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały gminy, to istotnym zagadnieniem jest ocena, czy podmiotowi ją wnoszącemu przysługiwało takie uprawnienie w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołany przepis stanowi, że legitymowanym do zaskarżenia uchwały organu gminy jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "interes prawny" zarówno skarżąca jak i organ słusznie odniosły się do stanowiska wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podziela pogląd - bezsporny również między stronami - że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza interes oparty na przepisach prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają konkretne prawa lub obowiązki. Przy czym podkreślił, że istotnymi cechami interesu prawnego są jego bezpośredniość, konkretność i realny charakter (por. wyrok NSA z 18.09.2003r., sygn. akt II SA 2637/02, publ.: Lex nr 80699).
Mając na uwadze powyższe zauważył, że art. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, umiejscowiony jest w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Przekłada się to wprost na treść zaskarżonego aktu, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że adresatami obowiązków są wskazane tam podmioty, a nie przedsiębiorcy wykonujący usługi zbierania odpadów. W niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej; ani podnoszone przez skarżącą argumenty wskazujące na nieopłacalność zbierania odpadów przy tak ustalonych stawkach, ani zarzut naruszenia swobody działalności nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie mają ani cech bezpośredniości, ani konkretności i realnego charakteru. Brak bezpośredniości wynika z faktu, że zaskarżona uchwała kształtuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, skarżąca spółka natomiast wywodzi swoją legitymację tylko w sposób pośredni - opierając się na wadliwych jej zdaniem zapisach uchwały, która nie odnosi się wprost do jej sytuacji prawnej. Podnoszone przez skarżącą kwestie nieopłacalności prowadzonej działalności gospodarczej, dotyczą sfery jej interesu faktycznego i nie dają uprawnienia do kwestionowania przedmiotowej uchwały.
Nietrafne są również wywody co do naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, które skarżąca wiąże z posiadanym przez nią zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Sąd nie znajduje związku między wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej s.d.g.) zasadą stanowiącą, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, a sytuacją faktyczną spółki kształtowaną przez zaskarżoną uchwałę. Przepisy przedmiotowej uchwały z 27 listopada 2008 r. nie naruszają regulacji zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, nie wprowadzają bowiem nierówności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nadto za niezrozumiałe Sąd uznaje powoływanie się na ogólnikowy przepis art. 9 s.d.g., stanowiący powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności i działania organów administracji publicznej w graniach prawa. Co do zezwolenia z [...] grudnia 2008 r. zauważono, że źródła interesu prawnego można wywodzić z przepisów prawa materialnego, a nie z jednostkowego aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 01.10.2008r., sygn. akt II OSK 948/08). Sąd nie podzielił stanowiska, wyrażonego w powołanych przez skarżącą orzeczeniach, uznając że pojęcie interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie powinno być interpretowane rozszerzająco. Przepis ten nie ma bowiem charakteru actio popularis i w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964 i z 01.03.2005r. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69).
Zauważono wreszcie, że uchwała określająca górne stawki za obiór odpadów nie kreuje po stronie skarżącej ani uprawnienia do odebrania zapłaty za czynności wykonywane w ramach prowadzonej przez nią w tym zakresie działalności gospodarczej, ani obowiązku świadczenia tych usług. Nie można uchwałom gminy podejmowanym zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości przypisywać roli innej niż wynika to z samej ustawy. Mają one określać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli wynikające z obowiązku zbierania odpadów komunalnych i innych obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd wskazuje, że nie istnieje żadna więź o charakterze bezpośrednim, konkretnym i realnym między przepisami przedmiotowej uchwały, a interesem prawnym skarżącej spółki. To na właścicieli nieruchomości, a nie na przedsiębiorcę nakłada się w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązek zawarcia odpowiedniej umowy i to na właścicielach ciąży obowiązek zapłaty określonej stawki, jednak nie wyższej niż określona w uchwale gminy. Natomiast zezwolenie z [...] grudnia 2008 r. jest wyrazem spełnienia ustawowego wymogu określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i nie kreuje po stronie podmiotu, który je uzyskał interesu prawnego pozwalającego na inicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał w przedmiocie wysokości górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.
Ustawodawca pozostawił gminom swobodę, co do określenia niższych stawek, zobowiązując je jedynie do wprowadzenia niższych opłat w przypadku, gdy odpady komunalne zbierane i odbierane są w sposób selektywny. Przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie wprowadza precyzyjnych wskazań, co do określenia sposobu segregacji odpadów, co za tym idzie różnicowania wysokości opłat za poszczególne grupy opadów. Dlatego stopień uszczegółowienia stawek w zależności od rodzaju odpadów lub ich właściwości takich jak gabaryty czy stan skupienia, zależy od uznania gminy. Dla spełnienia warunków nakładanych przez art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości wystarczy, że gmina wprowadzi odrębne stawki na odpady zbierane i odbierane selektywnie i nieselektywnie. Ustawodawca nie nałożył na gminę obowiązku powiązania wysokości stawki z czynnikiem innym niż selektywny lub nieselektywny sposób zbierania i odbioru odpadów. W niniejszej sprawie w § 2 i § 3 uchwały z 27 listopada 2008 r. wprowadził różne stawki, przy czym opłaty dotyczące zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny są niższe od opłat za odbiór odpadów komunalnych.
[...] Poznań Sp. z o.o. w P. Oddział w K. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 101 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia do sądu administracyjnego Uchwały Rady Miejskiej Kościana z 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08,
2) art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o czystości poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej Kościana z 27 listopada 2008 r. XXIV/254/08 nie naruszają obowiązującego prawa.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a., umożliwiające wydanie w sprawie orzeczenia, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza interes oparty na przepisach prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają konkretne prawa i obowiązki. Nie oznacza to jednak, że podstawą do wyinterpretowania prawa podmiotowego, nie może być norma o charakterze ustrojowym. Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej, która jest kreowana normą ustrojową i na którą m.in. powołuje się Skarżący, jest również podstawą do wyinterpretowania prawa podmiotowego. Art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) nie tylko określa ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, ale stanowi też odrębne zasady ustrojowe. Jedną z nich jest zasada wolności gospodarczej. Do tej zasady odnosi się także art. 22 Konstytucji, formułując warunki ograniczenia wolności gospodarczej. Co do znaczenia art. 22 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001 r. uznając, że "może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą", (sygn. U 7/00; OTK 2001/3/56, Dz. U. z 2001, nr 36, poz. 422). Nadto powszechny jest pogląd, że na założeniach swobody działalności gospodarczej, stanowiącej przesłankę gospodarki rynkowej, opiera się zasada swobody umów (tak m.in. Z. Radwański, Zobowiązania - część ogólna, W-wa 1998 r., s. 118).
Należy podzielić pogląd, że regulacja art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a pojęcie interesu prawego, o którym mowa ww. przepisie, nie powinno być interpretowane rozszerzające. Niemniej jednak, niedopuszczalna jest również wykładnia ścieśniająca pojęcia interesu prawnego. Art. 101 u.s.g. uzależnia legitymację skargową zarówno od istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, jak i od jego naruszenia przez zaskarżony akt. Użycie w art. 101 u.s.g. formuły "naruszenia interesu prawnego" oznacza, iż chodzi o ochronę istniejącego interesu prawnego, który służy danemu podmiotowi do takich działań jak np. wykonywanie działalności gospodarczej (w tym świadczenie usług), a który został naruszony przez uchwałę (zarządzenie) organu samorządowego. Analiza interesu prawego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna zatem uwzględniać wszystkie kryteria, którymi posługuje się ten przepis, a więc kryterium istnienia interesu prawnego (uprawnienia) i kryterium jego naruszenia. Sąd orzekający w sprawie nie dokonał prawidłowej i wystarczającej analizy kryteriów, o których mowa powyżej, zwłaszcza elementów, które składają się na istnienie interesu prawnego w myśl tego przepisu.
Bez istnienia interesu prawnego (uprawnienia) nie można mówić o jego naruszeniu. Zatem należy oddzielnie rozpatrywać istnienie interesu prawnego i naruszenie interesu prawnego. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy po stronie Skarżącego interes prawny istnieje, a dopiero następnie, czy dana uchwała lub zarządzenie ten interes narusza. W pierwszej fazie można i należy abstrahować od treści konkretnych postanowień uchwały lub zarządzenia, które mogą być analizowane dopiero w fazie drugiej. Na ustalanie istnienia interesu prawnego składają się dwa elementy. Pierwszy, to znalezienie normy prawnej, na jakiej ten interes miałby się opierać. Dopiero drugi, to ustalenie, czy interes ten jest indywidualny, konkretny, aktualny i bezpośredni.
Sąd orzekający w sprawie w istocie w swoich rozważaniach pominął element pierwszy, skupiając się na drugim. Tymczasem w analizowanej sprawie właśnie pierwszy element ma podstawowe znaczenie. Uznał a priori (bez przeprowadzenia dogłębnej analizy wskazanego przepisu), iż normy wywiedzione z art. 6 ustawy o czystości nie mogą stanowić oparcia dla interesu prawnego strony skarżącej, ponieważ adresatami obowiązków określonych w akcie będącym przedmiotem skargi, są jedynie właściciele nieruchomości, o czym świadczy umiejscowienie art. 6 w rozdziale zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Taką interpretację należy uznać za uproszczoną i nieuprawnioną. Poza sporem powinno być to, że o istnieniu czyjegoś interesu prawnego związanego z daną uchwałą organu gminy nie może przesądzać formalne i werbalne skierowanie danej uchwały do jakiejś grupy osób. W analizowanej sprawie nie ma znaczenia to, że w tytule uchwały jest mowa o właścicielach nieruchomości i że to określenie powtarza się w tekście uchwały. To nie z tytułu aktu czy z używanych w nim pojęć bierze się powiązanie uchwały z czyimś interesem prawnym. Bierze się ono z samej treści norm tej uchwały. Jeżeli w danej uchwale znajdzie się chociażby jedna norma, której treść dotyczy sfery prawnej badanego podmiotu, to już można mówić, że uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego. Przy czym norma taka nie musi dotyczyć wprost sfery administracyjno-prawnej; bardzo często bowiem interes prawny wynika z norm prawa cywilnego, np. norm dotyczących prawa własności czy swobody zawierania umów. Wystarczy przy tym, że skutki wywodzone z tego interesu prawnego są wywoływane w obrębie prawa administracyjnego (tak m.in. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006 r., s. 272). Wreszcie uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym (obowiązującym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego), wydanym w oparciu o stosowną delegację ustawową i regulującym pewną dziedzinę życia społeczno-gospodarczego, jako całości. Gdyby przyjąć (jak twierdzi Sąd orzekający), że przedmiotowa uchwała jest skierowana wyłącznie do mieszkańców (właścicieli nieruchomości)., to oznaczałoby, iż jest to akt, który w żadnej mierze nie wiąże przedsiębiorców. To z kolei dawałoby podstawę do twierdzenia, że przedsiębiorcy mogą ustalać ceny za wykonywane usługi na "normalnych" konkurencyjnych zasadach, z pominięciem skarżonej uchwały.
Przedmiotowa uchwała określa górne stawki opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Poprzez samo określenie "opłata za usługi" skarżona uchwała dotyka swoją treścią każdej stron stosunku cywilno-prawnego kształtowanego umową sprzedaży tych usług. Uchwała dotyczy sfery prawnej zarówno wymienionych z nazwy właścicieli nieruchomości, jak i sfery prawnej drugiej strony - tj. przedsiębiorcy świadczącego usługi, który poprzez swoją działalność gospodarczą, na którą uzyskał zezwolenie, realizuje odbiór odpadów. Wynika to z samej istoty usługi, która polega na istnieniu dwóch podmiotów (zgodnie z art. 750 Kc "Do umów o świadczenie usług (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu". Z kolei w myśl art. 743 Kc "Przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie"). Każdy z tych podmiotów może opierać swój interes prawny o unormowania kodeksu cywilnego, dotyczące umów o świadczenie usług, niezależnie od tego, że właściciel nieruchomości opiera swój interes prawny o samą analizowaną uchwałę, gdyż - jak wskazuje WSA w Poznaniu - ona go imiennie określa. Na tę istotę zagadnienia, kryjącą się w cywilno-prawnym źródle interesu prawnego, Sąd orzekający w ogóle nie zwrócił uwagi. Reasumując, istota sprawy polega ona na tym, że Skarżący - jako przedsiębiorca - jest stroną umów o świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym staje się podmiotem stosunków cywilno-prawnych, które są nierozerwalnie związane z treścią uchwały będącej przedmiotem postępowania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Postanowienia ww, uchwały ingerują sferę cywilno-prawną Skarżącego, zatem stwierdzenie, iż "nie istnieje żadna więź o charakterze bezpośrednim, konkretnym i realnym między przepisami przedmiotowej uchwały, a interesem prawnym skarżącej spółki", jest - w świetle powyższych argumentów - nieprawdziwe.
Tak więc, w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa normatywna dla konstrukcji analizowanego interesu prawnego, w oparciu o którą można przeprowadzić badanie jego cech. Indywidualność tego interesu wynika stąd, że właśnie Skarżący legitymuje się zezwoleniem na odbiór odpadów z terenu M. Kościana (decyzja nr [...] z [...] grudnia 2008 r.). Zresztą, to właśnie posiadane zezwolenie dodatkowo wpisuje Skarżącego do katalogu podmiotów mających w sprawie interes prawny. Ono daje mu bowiem uprawnienie do zawierania umów, o których była mowa wyżej. Ww. zezwolenie nakłada na przedsiębiorcę także wiele obowiązków. Jest to legitymizowane przepisami ustawy o czystości (zwłaszcza art. 9 ust. 1 do 1a), a wynika z faktu, iż działalność gospodarcza, o której mowa, ostatecznie urzeczywistnia cel, jakim jest realizacja przez gminę jej zadania własnego, tj. utrzymanie czystości (art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 2006 r, o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 16a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Przedsiębiorcy posiadający aktualne zezwolenie na usługi odbioru odpadów komunalnych są w pewnym sensie zobowiązani do realizacji świadczeń, do których zostali uprawnieni, właśnie z uwagi na to, że realizują zadania o charakterze publicznym. Nadto, obowiązek świadczenia usług wynika z samego celu istnienia tych przedsiębiorców, tj. celu zarobkowego. W tym kontekście uprawnienie przedsiębiorcy, rodzi swoiste obowiązki, polegające na wykonywaniu zadań publicznych i - czego nie można pomijać - realizacji jego statutowego celu. Przy czym ustawa wymaga od przedsiębiorcy aby ten świadcząc usługę działał zgodnie z prawem, a więc również zgodnie z uchwałami określającymi górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Ponadto, z treści punktu 8. i 9. powołanego zezwolenia wynika wprost, że Skarżący jest zobowiązany do przestrzegania m.in. postanowień uchwały nr XXIV/254/08 Rady Miejskiej Kościana z 27 listopada 2008 r. Organ wydający zezwolenie wprost zażądał od Skarżącego stosowania się do postanowień skarżonej uchwały i to pod rygorem cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów z terenu miasta Kościana (stanowisko takie zajął Burmistrz Kościana w piśmie z 23 lutego 2009 r. skierowanym do Skarżącego, w którym cyt. "apeluje o przestrzeganie Uchwały nr XXIV/254/08 Rady Miejskiej Kościana z dnia 27 listopada 2008 r." i cyt. "naruszanie warunków ww, zezwolenia na odbiór odpadów z terenu miasta Kościana kwalifikuje się do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") kopia pisma stanowi załącznik do skargi. Zatem decyzja zezwalająca Skarżącemu na prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu M. Kościana, świadczy też o bezpośredniości interesu prawnego adresata zezwolenia. Konkretność zaś wynika z tego, że zostały w uchwale określone właśnie konkretne stawki maksymalne ustalające zakres możliwości Skarżącego. Aktualność bierze się natomiast stąd, że kwestionowana uchwała nadal obowiązuje.
Skoro - jak wykazano - interes prawny Skarżącego wywodzi się z prawa cywilnego, to naruszenie tego interesu polega właśnie na ingerencji spornej uchwały w sferę prawa cywilnego. Jest ono oczywiste, bowiem od momentu wejścia w życie uchwały nawet nie abstrakcyjna i odległa w tym momencie swoboda działalności gospodarczej została naruszona, ale powstał skutek tego rodzaju, że przedsiębiorca nie może skorzystać z zasady swobody umów, a w szczególności nie może ustalać swoich stawek i nie może ich różnicować w zależności od ilości odbieranych odpadów, Ponadto uchwała pozbawia Skarżącego prawa do poboru opłat osobno za odbiór odpadów komunalnych zmieszanych i osobno za odbiór odpadów komunalnych segregowanych oraz częściowo uprawnia do wniosku, że niektóre odpady mają być odbierane bezpłatnie.
Dotychczasowe orzecznictwo w zakresie zaskarżenia uchwał określających górne stawki opłat, również Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednoznaczne. Na poparcie swojej argumentacji Skarżący podaje sygnatury tych spraw, w których interes prawny przedsiębiorcy świadczącego usługi odbioru odpadów nie był kwestionowany (wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 787/08, wyrok NSA w sprawie II OSK 1645/08, wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1040/08).
Twierdzenie Sądu, że "skarga jest bezzasadna" stoi w sprzeczności z czynnościami podjętymi przez Sąd. Skoro Sąd nie uwzględnił skargi z powodu braku legitymacji procesowej Skarżącego, to niezrozumiałym wydaje się wypowiadanie na temat merytorycznej zasadności skargi.
Regulacja dotycząca górnych stawek opłat powinna być syntetyczna i jednoznaczna, na co pozwala przepis art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o czystości. Tymczasem organ podejmując uchwałę będącą przedmiotem postępowania dokonał nadinterpretacji swoich uprawnień i wprowadził do skarżonej uchwały postanowienia niespójne, które nasuwają uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i wskazują na naruszenie obowiązującego prawa.
1) Zarzut dotyczący przyjęcia stawki łącznej za odbiór odpadów zmieszanych i odpadów zbieranych i odbieranych selektywnie (§ 3 ust 1).
Organ w treści § 3 ust 1 uchwały określił górną stawkę opłat łącznie zarówno dla odpadów komunalnych zmieszanych jak i dla odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych selektywnie, co jest niezgodne z delegacją ustawową art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o czystości. Organ w treści § 3 ust.1 lit c) uchwały zamieścił bowiem odpady, które należy kwalifikować, jako odpady komunalne zmieszane (Organ użył pojęcia "odpady pozostałe po segregowaniu"). Skarżący w treści pisma z 24 kwietnia 2009 r. uzupełniającego skargę dokonał analizy powyższego pojęcia, która jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi tutaj o odpady zmieszane. Wynika to z literalnej i celowościowej wykładni użytego przez Organ pojęcia "odpady pozostałe po segregowaniu" oraz z treści Rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Rozporządzenie to określa katalog zamknięty odpadów i wymienia taksatywnie odpady zaliczane do grupy odpadów komunalnych segregowanych i gromadzonych selektywnie (grupa 20 01). Wśród wymienionych tam odpadów ustawodawca nie przewidział osobnego kodu dla odpadów "pozostałych po segregowaniu", o których mowa w skarżonej uchwale. Zatem należy uznać, że odpady pozostałe po segregowaniu, o których mowa w § 3 ust. 1 skarżonej uchwały, to odpady komunalne zmieszane o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne). Stanowisko dotyczące stosowania łącznej stawki opłat dla różnych rodzajów odpadów zaprezentował m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 31.07.2008 r. (IV SA/Wa 787/08), zgodnie z którym obowiązek ustalenia przez radę gminy odrębnej górnej stawki opłat za odbiór odpadów zbieranych w sposób selektywny wynika z literalnego nakazu ustawodawcy, zawartego w treści art. 6 ust. 4 ustawy o czystości.
2) Zarzut dotyczący błędnego określenia sposobu pobierania opłaty (§ 2 ust 1 lit a) i § 3 ust. 1 lit a) i b).
Ponadto Organ błędnie określił sposób pobierania opłaty w § 2 ust i lit. a) uchwały, przyjmując, że od jednego mieszkańca na miesiąc, w ramach określonej w tym przepisie stawki, zostanie odebrana każda ilość odpadów komunalnych zmieszanych. Ten sam zarzut dotyczy treści § 3 ust 1 lit. a) i b) skarżonej uchwały, podniesiony przez Skarżącego w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2009 r. Organ w tych dwóch przepisach powinien był wskazać stawkę opłat za odbiór konkretnej ilości odpadów, a nie - jak wskazuje treść ww. postanowień - każdej ilości odpadów. Przyjęta przez Organ konstrukcja uniemożliwia przedsiębiorcy prawidłowe określenie kosztów związanych z dalszym zagospodarowaniem odpadów i naraża go na straty. Zgodnie bowiem z art. 274 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy m.in. od ilości składowanych odpadów. Właśnie w oparciu o ww. zasadę opłaty za składowanie odpadów pobiera Miejskie Składowisko Odpadów w B. (które jest zakładem budżetowym podległym miastu Kościan), do którego kierowane są odpady zmieszane z terenu M. Kościana. Skoro opłaty za składowanie odpadów na wysypisku są uzależnione od ilości kierowanych tam odpadów, to Skarżący powinien mieć prawo do różnicowania wysokości pobieranych opłat za odbiór odpadów, w zależności od ich ilości. Przyjęta przez Organ konstrukcja skarżonej uchwały w § 2 ust. 1 lit. a) oraz w § 3 ust. .1 lit. a) i b) skutecznie mu to uniemożliwia, jednocześnie narażając Skarżącego na straty (Skarżący jest bowiem płatnikiem opłat, które pobiera składowisko za przyjęcie odpadów). Zatem wskazane postanowienia skarżonej uchwały z pewnością naruszają art. 2, 8 i 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z których wynika wprost, że działalność gospodarcza ma zarobkowy charakter, a organy administracji publicznej są zobowiązane do tworzenia korzystnych warunków wykonywania działalności gospodarczej i wykonywania swoich zadań z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. wielkogabarytowych (§ 3 ust. 1).
Podniesiono też, że z treści § 3 ust. 1 skarżonej uchwały nie wynika, jaka stawka dotyczy jakiego rodzaju odpadów, a nadto konstrukcja całego § 3 uchwały, regulującego de facto w ust. 1 i 2 tą samą materię, jest niespójna. Treść § 3 ust. 1 uchwały jest skrajnie różna od treści § 3 ust. 2 i rodzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w zakresie odpłatności za odbiór odpadów segregowanych i wielkogabarytowych. Wynika to z faktu, że za odbiór odpadów pozostałych po segregowaniu o objętości do 120 l Organ przewidział stawkę maksymalną w wysokości 14 zł/szt. (§ 3 ust. 2 lit a), a za odbiór tych samych odpadów - lecz o objętości do 60 l - wraz z odbiorem segregowanych odpadów opakowaniowych i odpadów wielkogabarytowych, Organ przewidział stawkę 7 zł/od mieszkańca (§ 3 ust. 1). Z analizy § 3 ust 1 w związku § 3 ust 2 lit a) skarżonej uchwały można wnioskować, że stawka określona w § 3 ust 1 uchwały dotyczy wyłącznie odpadów pozostałych po segregowaniu o objętości do 60 I (lit. c) - a więc jak wykazał Skarżący odpadów zmieszanych - a odbiór odpadów segregowanych i wielkogabarytowych (lit a i b) ma się odbywać bezpłatnie. Taka konstrukcja jest również niezgodna z obowiązującym prawem. WSA w Warszawie, w powołanym wyroku (IV SA/Wa 787/08) wyjaśnił to w sposób następujący: "Ustawowa konieczność ustalania niższej stawki opłat za zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny nie oznacza więc dopuszczalności ustalenia tej stawki na poziomie zerowym, jako bezpłatnego odbioru tego rodzaju odpadów komunalnych przez przedsiębiorców świadczących usługi w tym zakresie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.
Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka [...] posiada interes prawny, odpowiadający powyżej sformułowanym kryteriom.
Należy wyjść od stwierdzenia, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości ...). Realizując to zadanie, gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości ...). Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości ...), czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług (art. 7 – 8a ustawy o utrzymaniu czystości ...), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy o utrzymaniu czystości ...) pod rygorem cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków (art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości ...).
Przytoczone unormowania dowodzą, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości ..., stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały jest błędna. Z umiejscowienia go w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości" nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony akt, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, dotyczy jedynie tych podmiotów, a nie dotyczy przedsiębiorców wykonujących usługi zbierania odpadów, ponieważ – jak to już wcześniej wykazano – grozi to im utratą zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli nie będą się stosowały do ustalonych w uchwale stawek maksymalnych. Co do tego nie ma najmniejszych wątpliwości również sama Gmina Miejska Kościan – por. stanowisko Burmistrza Kościana zawarte w piśmie z 23 lutego 2009 r. Należy także mieć na względzie fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Miejskiej Kościan, a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie.
Trafnie wywodzi skarżący, że z art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości ..., które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu. Skoro spoczywający na właścicielach nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych (art. 5 ust.1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości ...) w drodze zawierania umów wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, to jest rzeczą oczywistą, że maksymalne stawki opłat ustalone uchwałą rady gminy wiążą obie strony umowy. Ma zatem rację skarżący, kiedy wywodzi swój interes prawny w sprawie ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skutki wywodzone z tego interesu prawnego opartego na przepisach prawa cywilnego są wywoływane w obrębie obowiązków przedsiębiorcy wynikających z prawa administracyjnego, tj. w tym przypadku z uchwały Rady Miejskiej w Kościanie z 27 listopada 2008 r. nr XXIV/254/08. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię ma usprawiedliwione podstawy.
Trafnie również zarzucono Sądowi I instancji, że skoro nie uwzględnił skargi z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego, to nie był uprawniony do wypowiadania się w kwestii merytorycznej zasadności skargi. Jeśli bowiem uznał, że skarga pochodzi od nielegitymowanego podmiotu, to sformułowanie oceny prawnej w tym względzie było działaniem z urzędu, co jest niedopuszczalne, ponieważ wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości. Co prawda w p.p.s.a. nie wyrażono tej zasady expressis verbis, ale nie ma w niej przepisu, który upoważniałby sąd administracyjny do wszczęcia postępowania z urzędu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.