II OSK 1842/22

II OSK 1842/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 22/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 651
art. 2 pkt 13, art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. e, lit. i, art. 38a ust. 1 pkt 12
Ustawa  dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 22/22 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2021 r., znak: DOA.7110.127.2021.JWO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 22/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G.o na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z 25 października 2021 r., znak: DOA.7110.127.2021.JWO, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 20 kwietnia 2021 r., znak: IR.I.7840.1.1.2021 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Buskiego z 24 października 2014 r., nr 368/14, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora z obiektami towarzyszącymi – Etap I, tj. budynku głównego ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną, stacji gazowej redukcyjnej, budynku magazynowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną, wiaty magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wjazdu i utwardzenia terenu na działce o nr ewid. [...], przy ulicy [...] w miejscowości S. (przeniesionej decyzją Starosty Buskiego z 12 sierpnia 2016 r., znak: AB.6740.5.12.2016, na rzecz U. sp. j.).
Sąd I instancji, uwzględniając istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz to na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jako uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej i polegająca na budowie zaplecza technicznego wraz z instalacjami urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych – nie jest całkowicie sprzeczna z przepisami (tj. § 6, § 25, § 13 pkt 4 lit. e, § 106, § 12 pkt 5, § 13 ust. 6) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. z [...] marca 2008 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego [...]), zmienioną uchwałą Rady Gminy w S. z [...] maja 2010 r., Nr [...], zwanego dalej "MPZP". Ponadto wobec podlegającego pewnym regułom interpretacyjnym i nieostrym art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651), zwanej dalej "ustawą uzdrowiskową", w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" – nie można uznać aby ww. decyzja z 2014 r. rażąco naruszała prawo. Zdaniem Sądu, brak jest także podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowa inwestycja rażąco narusza art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej, definiujący pojęcie "zakładu przemysłowego". Poza tym w tym zakresie Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II SA/Ke 868/20, przy ocenie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji środowiskowej, stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jeśli chodzi o kwalifikację przedmiotowej inwestycji, ponieważ inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz jedynie funkcję uzupełniającą. A zatem jeżeli kwalifikacja przedmiotowej inwestycji jako zakładu przemysłowego jest dyskusyjna, to nawet jeżeli w niniejszej sprawie doszłoby do naruszenia art. 2 pkt 13 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej, to i tak naruszeniu temu nie można by przypisach charakteru "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Takie naruszenie może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Trafnie również GINB ocenił, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną ww. decyzją z 2014 r. nie uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Prawidłowo ocenił odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, kwestię dotyczącą przesłaniania obiektów budowlanych, nasłonecznienia pomieszczeń i warunków ochrony przeciwpożarowej. Organ zwrócił uwagę, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Kolejnym elementem, jaki bada organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową". Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, tj. instalacje do przesyłu gazu (§ 3 ust. 1 pkt 33 i 34 ww. rozporządzenia). Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy S. z 18 lutego 2013 r., znak: GPŚ.L6220.6.2012, którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w Kielcach z 7 stycznia 2013 r., znak: WOO.II.4240.274. 2012.TM.9, wynika, że inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju w opinii sanitarnej z 10 października 2012 r. podał, że nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, bowiem można je zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia. Wymieniona wyżej decyzja Wójta z 2013 r. była kontrolowana pod względem nieważnościowym, jednak ani organ nadzoru ani sąd administracyjny nie dostrzegli przesłanek wskazujących na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu brak jest podstaw by ze względów ochrony środowiska uznać zaskarżoną decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że kwestia ewentualnego ponadnormatywnego hałasu została wyjaśniona w toku postępowania przed RDOŚ w Kielcach w 2013 r. Późniejsze ekspertyzy nie mogą mieć wpływu na badaną pod kątem nieważnościowym decyzję. Ewentualne naruszenie dopuszczalnych norm hałasu przez podmioty prowadzące określoną działalność stanowić może podstawę działania odpowiednich organów w trybie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nadmierny hałas nie wyklucza odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za nadmierne immisje hałasu. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie strona może dochodzić w trybie procesu cywilnego. Kwestia ta w tym zakresie nie należy natomiast do właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18).
W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania by w kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji doszło do oczywistego naruszenia prawa, polegającego na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. GINB przeanalizował również jakie ekonomiczne lub gospodarcze skutki, wywołuje decyzja, i czy ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niewadliwie uznał, analizując zgromadzony w toku postępowania zwykłego materiał dowodowy, że nie będzie wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz, a może przyczynić się do poprawy stanu jakości powietrza na terenie uzdrowiska poprzez eliminację kotłowni węglowych i olejowych. Natomiast produkcja energii cieplnej w ciepłowni pozwoli na uruchomienie nowych inwestycji. Skutki społeczno-gospodarcze nie przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że ww. argumentacja nie wskazuje także na oczywistość naruszenia prawa. Albowiem istnieje rozbieżność co do kwalifikacji przedsięwzięcia przez sądy i organy, co z kolei wyklucza wystąpienie przesłanki rażącego naruszenie prawa. GINB przeanalizował zaskarżoną decyzję pod kątem innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i uznał, że nie występują. Stanowisko to Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji innych naruszeń, które wymagały uwzględnienia skargi z urzędu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- § 13 pkt 4 lit. e MPZP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest rażąco sprzeczna z postanowieniami tego przepisu, z uwagi na to, że inwestycja ma stanowić uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej i polegać będzie na budowie zaplecza technicznego wraz z instalacjami i urządzeniami niezbędnymi do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja stanowi zakład przemysłowy, którego budowa zgodnie z postanowieniami planu jest niedozwolona;
- § 12 pkt 5 MPZP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że planowana inwestycja wchodzi w zakres zastosowania tego przepisu, a zatem błędne przyjęcie, że jest to sieć infrastruktury technicznej, nieuwidoczniona na planszy infrastruktury technicznej, lecz związana z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych, podczas gdy jest to zakład przemysłowy, którego budowa na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej jest niedopuszczalna;
- art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że kwestia dotycząca kwalifikacji przedsięwzięcia jako zakładu przemysłowego jest sporna, w związku z czym nie doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu;
- art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że inwestycja nie będzie wywierać negatywnego wpływu ma fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny, wobec czego nie doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu, podczas gdy budowa dużego zakładu przemysłowego z kominami na terenie uzdrowiska niewątpliwie wpływa negatywnie na otoczenie i prowadzi do rażącego naruszenia przedmiotowego przepisu;
- art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. przez przyjęcie, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, podczas gdy przepis odnosi się do obiektów budowlanych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast, jak wskazuje organ w dalszej części uzasadnienia, sporna inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
- § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w zw. z § 22 pkt 1 MPZP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że ww. decyzja Starosty z 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy inwestycja polega na budowie zakładu przemysłowego na terenie uzdrowiska, emitującego hałas w stopniu znacznie przekraczającym dopuszczalne normy hałasu określone powyższymi przepisami.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13 pkt 4 lit. e MPZP, art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił istotę postępowania nieważnościowego oraz na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. A mianowicie, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Natomiast nie można stwierdzać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w odniesieniu do podnoszonej argumentacji istnieją różne poglądy prawne. Należy też wskazać na ograniczony zakres postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które to postępowanie nie może zastępować postępowania odwoławczego i w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. Stąd wymóg poddania w postępowaniu nieważnościowym decyzji jedynie przez pryzmat przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest treść decyzji, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14). A zatem oparcie argumentacji skargi kasacyjnej na jednym z poglądów zasadniczo nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że nieuwzględnienie przy wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jakichś okoliczności faktycznych rażąco narusza prawo.
W okolicznościach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z okolicznościami sprawy oraz przepisami prawa, które jedynie czynią dyskusyjnym, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do "zakładu przemysłowego". Już samo w sobie pole do "dyskusji" w tym zakresie wyklucza możliwość, że można w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób obiektywny stwierdzić, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z 2014 r. została wydana z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taką ocenę zasadniczo potwierdza wskazywany przez Sąd I instancji wyrok WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 868/20, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lipca 2020 r., nr SKO.OŚ-60/1455/63/2020, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji Wójta z 2013 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzupełniająco należy wskazać, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5053/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ke 868/20, potwierdzając, że o zakwalifikowaniu danego przedsięwzięcia jako zakładu produkcyjnego nie może przemawiać ilość produkowanej energii cieplnej i oparte na tym przypuszczenie, że jej ewentualna nadwyżka będzie sprzedawana podmiotom trzecim, a w szczególności, że jest to okoliczność jednoznacznie przemawiająca za przyjęciem, że ciepłownia taka jest zakładem produkcyjnym, a tym samym doszło do rażącego naruszenia zakazu wynikającego z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej. Tym samym wykluczone jest stwierdzenie, że doszło do oczywistego naruszenia ww. przepisów ustawy, a w konsekwencji – brak jest także podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia § 12 pkt 5 i § 13 pkt 4 lit. e MPZP jeśli chodzi o kwestię kwalifikacji przedmiotowej kotłowni gazowej jako zakładu przemysłowego. Ponadto w niniejszej sprawie trafnie też oceniono, że nie można doszukać się rażącego naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy uzdrowiskowej, skoro przedmiotowa inwestycja, z jednej strony, nie kwalifikowała się do obiektów budowlanych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (co należy odróżnić od kwalifikacji przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko); z drugiej – jest kotłownią gazową, która ma służyć poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska. Eliminacja kotłowni olejowych i węglowych oraz kwestia dostarczania ciepła niewątpliwie sprzyja utrzymaniu właściwego stanu sanitarnego uzdrowiska i niejako z założenia stanowi funkcję uzupełniającą względem uzdrowiska, a tym samym brak jest podstaw do ferowania wniosków jakoby w ramach art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy uzdrowiskowej istniały podstawy do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja ma negatywny wpływ na ekofizjografię uzdrowiska. Tej ocenie nie przeczy to w jaki sposób faktycznie funkcjonuje przedmiotowa inwestycja, generując ewentualnie ponadnormatywny hałas, co ma wynikać z badań emisji hałasu z 2020 r. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie wyłożył skarżącemu, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja o pozwoleniu na budowę i to w jej treści należałoby ewentualnie doszukać się, czy z założenia kotłownia będzie powodowała emisję ponadnormatywnego hałasu. Odnośnie tej kwestii należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który wskazał, że kwestia ewentualnego ponadnormatywnego hałasu została wyjaśniona w toku postępowania przed RDOŚ w Kielcach w 2013 r. Późniejsze ekspertyzy nie mogą mieć wpływu na badaną pod kątem nieważnościowym decyzję. Ewentualne naruszenie dopuszczalnych norm hałasu przez podmioty prowadzące określoną działalność stanowić może podstawę działania odpowiednich organów w trybie art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak i to, że nadmierny hałas nie wyklucza odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za nadmierne immisje hałasu.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczące problematyki kwalifikacji inwestycji jako zakładu przemysłowego oraz emitowania faktycznie ponadnormatywnego hałasu – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13 pkt 4 lit. e MPZP, art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.
Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dokładnie z jakich względów Sąd I instancji oddalił skargę, a w szczególności Sąd wyjaśnił z jakich względów zaaprobował ocenę GINB, że decyzji Starosty z 2014 r. nie narusza rażąco prawa, i że zasadniczo dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność związana z faktyczną emisją hałasu z kotłowni gazowej. Poza tym w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zarzucać Sądowi Administracyjnemu dokonania błędnej merytorycznej oceny sprawy, ponieważ ww. przepis dotyczy wyłącznie wymogów co do elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, takich jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, które to elementy w pełni zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Ponadto przedstawiona w ten sposób (tj. zgodnie z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a.) merytoryczna ocena Sądu I instancji pozwala na dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku, o czym świadczy przedstawiona powyżej argumentacja odnosząca się do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.