II OSK 1842/09

II OSK 1842/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Hyla
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 623/08 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2009-06-03
II OSK 332/10 - Postanowienie NSA z 2010-03-03
II SA/Ol 998/09 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2009-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 85 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 623/08 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 623/08 oddalił skargę T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia znak: [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2007 r. w związku z wnioskiem T. C., J. O. oraz W. i M. B. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], która ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...] - [...] na odcinku od km 632 + 593 do km 643 + 830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi - przewidzianej do realizacji w granicach województwa podkarpackiego :
- w gminie P. - wieś W. i T. (km 632 + 543 - km 633 + 045),
- w mieście J. (obręb Nr 5, 4, 3) przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i ul. [...] /km 633 + 045 - km 639 + 745/,
- w gminie J. - wieś M. i T. (km 639 + 745 - km 643 + 830).
Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było stwierdzenie przez organ, iż nie zachodzi przesłanka nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
T. C., J. O. oraz M. i W. B. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji naruszenie:
- art. 39 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) poprzez oparcie się na ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nieobowiązujących w dacie rozstrzygania,
- art. 44 powyższej ustawy poprzez pominięcie regulacji w nim zawartej,
- art. 85 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ),
- art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie będącej tożsamą ze sprawą stanowiącą przedmiot rozstrzygania przez organ I instancji,
- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym zmiany stanu prawnego sprawy,
- art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania przez rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy nie stanowiła ona przedmiotu rozpoznania przez organ I instancji.
Postawiono także zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej, bowiem w dniu orzekania nie obowiązywały ustalenia miejscowych planów, w oparciu o które wydano tę decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej jego rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wszczęto w listopadzie 2000 r. a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jej przepisy znalazły zastosowanie, stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, cytowana regulacja obejmuje również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Za takim stanowiskiem przemawia systematyka przepisów przejściowych i końcowych ustawy. Artykuł 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. stanowiący o utracie mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r., umiejscowiony jest po regulacji intertemporalnej, zawartej w art. 85 ust. 1 tej ustawy.
Ponadto wskazał, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie przepisów szczególnych - art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przy czym, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, nie można zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W przedmiotowej sprawie planowana przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie - inwestycja jest zgodna, według organu, z ustaleniami następujących planów zagospodarowania: Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1992 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z 25 września 1992 r. Nr 9, poz. 94), Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z dnia 17 grudnia 1992 r. Nr 11, poz. 119), Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" w J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Jarosławia z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z dnia 14 grudnia 1993 r. Nr 20, poz. 146) i Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lutego 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z 10 marca 1992 r. Nr 4, poz. 14).
Nadto organ zwrócił uwagę, iż o występowaniu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki ekonomiczne czy gospodarcze, które wywołuje decyzja. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania naruszenie takie nie zachodzi. Organ podkreślił, że inwestycja, której dotyczy sprawa ma ogromne znaczenie społeczno-gospodarcze dla regionu. Nadto, na etapie ustalania dla niej warunków zabudowy wnioskodawcy nie wnosili jakichkolwiek zastrzeżeń, w tym nie odwoływali się od decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] grudnia 2003 r.
Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi T. C., J. O. oraz M. i W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, zamiast jej uchylenia,
2) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie, mimo istnienia, stosownych przesłanek,
3) art. 39 i następne oraz art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię,
4) art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
5) art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rezygnację z zasady przekonywania w postępowaniu administracyjnym,
6) art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Powołując się na wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Natomiast w motywach skargi podnieśli, iż organ nie ustosunkował się do wskazywanych przez nich we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, w tym przedstawionego orzecznictwa i stanowiska doktryny. Zakwestionowali poprawność wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym ustalenia nieobowiązujących od dnia 1 stycznia 2004 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa skarżący wskazali, że wyrażony w powyższym artykule nakaz stosowania przepisów dotychczasowych odnosi się jedynie do regulacji zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przemawia za tym przede wszystkim brzmienie art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., stosownie do którego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, zdaniem skarżących, iż jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r., jednakże ostateczna decyzja nie zapadła do 31 grudnia 2003 r., wówczas powstaje obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu, a w sytuacji gdy planu takiego brak - obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy z zastosowaniem art. 61 ust. 1 ustawy z 2003 r. Skarżący zwrócili uwagę, że na organie odwoławczym, jako organie reformatortyjnym spoczywa obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wziął pod uwagę utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania, czym naruszył wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności, co z kolei stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 powyższego Kodeksu (wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 39 i następne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Nieustosunkowanie się zaś przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutu naruszenia art. 39 i art. 4 ustawy z 1994 r. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania stanowi, w ocenie składających skargę, działanie sprzeczne z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócono także uwagę na wewnętrzną niespójność uzasadnienia decyzji w zakresie wyjaśnienia jej motywów, co narusza art. 8 i art.11 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. O. oraz W. i M. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga wniesiona przez T. C. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowiąca jej przedmiot decyzja jest zgodna z przepisami prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.
W motywach wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn enumeratywnie tam wskazanych. A celem tego typu postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym dotknięte jest określonymi wadami, a jeśli tak to wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważaną przez organy orzekające w sprawie wadą, której ewentualne istnienie spowodowałoby eliminację decyzji utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r. była kwestia wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwszą z określonych w tym przepisie przesłanek zastosowania przedmiotowego trybu nadzwyczajnego - brak podstawy prawnej - należy odnosić zarówno do prawa materialnego, jak i procesowego. Zachodzi ona m. in. wówczas, gdy oparto się na przepisie już nieobowiązującym, chyba, że normował on określoną materię tak samo, jak przepis obowiązujący w dacie orzekania. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Treść decyzji pozostaje więc w sprzeczności z brzmieniem przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie mieści się natomiast w ramach przedmiotowej przesłanki sytuacja, polegająca na nietrafnej wykładni przepisów prawa, budzących wątpliwości co do ich stosowania. Wybór zatem jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawnego nie może skutkować przypisaniem decyzji wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Przekroczenie prawa musi bowiem nastąpić w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny.
W ocenie Sądu I instancji zarzut wniesionej skargi, odnoszący się do niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo istnienia wymienionych w nim przesłanek, sprowadza się do oparcia przez organ na ustaleniach nieobowiązujących w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmujących teren planowanej inwestycji.
W toku postępowania Sąd orzekający w I instancji ustalił, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało w niniejszej sprawie wszczęte wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Wschodni - Biuro w R. (poprzedniczki prawnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R.) z dnia 27 listopada 2000 r. W dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ([...] grudnia 2003 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., stanowiąc równocześnie w art. 88 ust. 1, iż traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nowa ustawa przewidziała jednakże w art. 85 ust. 1, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że po wejściu w życie nowej ustawy, tj. po dniu 11 lipca 2003 r. przepisy dotychczasowe stosować należy w sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. jest nadal prowadzone po tym dniu i nie zostało w ogóle zakończone wydaniem decyzji, albo przed dniem 11 lipca 2003 r. wydana została decyzja organu pierwszej instancji, od której złożone zostało odwołanie. W obu sytuacjach nie została bowiem wydana przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzja ostateczna. Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie przewidział ograniczenia czasowego dla okresu przejściowego, przepisy dotychczasowe obowiązują aż do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
W ocenie Sądu zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia prawidłowej interpretacji pojęcie "dotychczasowych przepisów" wynikająca z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod tym pojęciem należy rozumieć jak wykazano powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 1330/06, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje swym zakresem nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także wówczas obowiązujące przepisy, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Akceptacja wskazanego poglądu skutkuje uznaniem, iż obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę na podstawie dotychczasowych przepisów w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. jest uwzględnienie obowiązującego ówcześnie tj. pod rządem ustawy z 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten Sąd I instancji zdecydowanie podzielił, albowiem przemawia za tym w pierwszym rzędzie wykładnia gramatyczna art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r., w którym ustawodawca posłużył się pojęciem "przepisów dotychczasowych", nie zaś np. pojęciem "przepisów ustawy dotychczasowej". Zatem z uwagi na szerszy zakres pierwszego ze sformułowań uzasadnione jest przyjęcie, iż omawiany przepis nakazuje stosowanie nie tylko ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ale także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, przepisów innych ustaw znowelizowanych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które stanowiąc akty prawa miejscowego zawierają przepisy powszechnie obowiązujące (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Brzmienie art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy jest kategoryczne i nie odsyła do innych regulacji, które stanowiłyby wyjątek od niego. Przepis ten nie wprowadza jednocześnie ograniczenia czasowego odnośnie do okresu obowiązywania przepisów dotychczasowych w takim znaczeniu iż wynika z niego, że przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się bez względu na to, kiedy utraciły one moc. Nie ma zatem kolizji z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., który znajduje zastosowanie poza sytuacją przewidzianą w art. 85 ust. 1 tejże ustawy. Innymi słowy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uprawnione jest stwierdzenie, iż ten ostatni przepis niejako "przedłuża" obowiązywanie miejscowych planów, pozwalając na kontynuowanie procedury planistycznej rozpoczętej pod rządami ustawy z 1994 r. na ich podstawie.
Zdaniem Sądu wynik wykładni literalnej art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. potwierdzają także rezultaty wykładni celowościowej i systemowej. Usytuowanie tegoż przepisu w rozdziale 7 tejże ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe" wskazuje, iż jest to przepis regulujący przejście z całości rozwiązań obowiązujących pod rządami dotychczasowej ustawy do rozwiązań nowych. Ze względu na fakt, iż zmiana regulacji może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla adresatów zmienianych norm, których sprawy pozostają w toku, ustawodawca może tymczasowo przedłużyć obowiązywanie poprzednich rozwiązań prawnych, celem poszanowania interesów prawnych podmiotów, mogących być zainteresowanymi zachowaniem statusu quo. Poza tym, racjonalnym jest przyjęcie, iż celem ustawodawcy nie było mieszanie dwóch reżimów prawnych ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając bowiem zupełnie inny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowanej w ustawie z 1994 r. w stosunku do tego rodzaju decyzji określonej w ustawie z 2003 r. uzasadnionym jest stwierdzenie, że decyzja unormowana "starą" ustawą powinna opierać się na całokształcie regulacji, które korespondują z jej istotą, natomiast decyzja, o której mowa w nowej ustawie winna być podejmowana na bazie regulacji prawnych przewidzianych w tej ustawie i ustawach (rozporządzeniach wykonawczych) systemowo z nią powiązanych. Zamiar ustawodawcy sprowadzał się zatem do kończenia rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa (przed dniem 11 lipca 2003 r.), w tym ówczesnych normach materialnoprawnych, a więc na bazie "starego" systemu prawnego z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
W konkluzji Sąd stwierdził, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie "przepisów dotychczasowych" do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy obejmuje swoją regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Wobec powyższego Sąd uznał za trafne stanowisko organu, które dokonało weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r. z punktu widzenia zgodności inwestycji z ustaleniami wymienionych w niej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1995 r., mieszczących się w pojęciu "dotychczasowych przepisów" w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną, zdaniem Sądu orzekającego w I instancji zarzut skarżącej naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, jest niezasadny. W związku z powyższym bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 39 i art. 44 ustawy z 1994 r.
Zdaniem Sądu, nie można także zgodzić się z przedstawionym w skardze stanowiskiem, iż nie odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów (art. 39 i art. 44 ustawy z 1994 r. ) oraz zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Niezależnie od zasadności owego stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że regulacja tego przepisu dotyczy toku postępowania, w ramach którego strona musi być informowana najpierw o jego wszczęciu, o ewentualnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy, wreszcie o prawie do wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zajęcie zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu określonego stanowiska co do meritum sprawy nie może stanowić o niezachowaniu tejże zasady. Jeśli zaś chodzi o niespójność uzasadnienia skarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia jej motywów, co stanowi - zdaniem skarżącej - o kolizji z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, iż rzeczywiście motywacja poglądu Kolegium jest dość lakoniczna. Organ ogranicza się bowiem do szerokiego zacytowania wywodów wnioskodawców, których ostatecznie nie podziela, argumentując natomiast w bardzo wąskim zakresie własne stanowisko. Nadto podkreślono, iż uchybienia przepisom postępowania mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania o takim wpływie mowy być nie może. Rozstrzygnięcie organu odpowiada bowiem prawu.
Z tej samej przyczyny, w ocenie Sądu I instancji, nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej decyzji słuszny zarzut odnoszący się do niedotrzymania przez organ określonego w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego terminu załatwienia sprawy. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wpłynęły do organu dnia 1 lutego 2008 r., zaś rozpatrzone zostały dopiero w dniu 8 lipca 2008 r. Przed tą datą organ nie zawiadomił wnioskodawców o niemożliwości rozstrzygnięcia w ustawowym miesięcznym terminie, czym niewątpliwie nie wypełnił nakazu z art. 36 powyższej ustawy. Instrumentem, który umożliwia zwalczanie bezczynności organu jest – zdaniem Sądu - przewidziane w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast przewlekłość w rozpoznaniu sprawy nie ma wpływu na ocenę treści podjętego rozstrzygnięcia.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w treści której zaskarżono go w całości i zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1/ art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi i wydania wyroku uchylającego skarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu,
2/ art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.),
tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W treści uzasadnienia skarżący kasacyjnie przybliżył postępowania administracyjne przed organami administracji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Ponadto wskazał, iż w jego ocenie, Sąd orzekający w I instancji w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. przyjął błędną wykładnię art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, że pojęcie "przepisów przejściowych" odnosi się nie tylko do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ale całej grupy przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle wskazań doktryny stwierdzić należy, że jeżeli wnioskodawca wystąpił o warunki i zabudowy i zagospodarowani terenu przed 11 lipca 2003 r., to organ orzekając po tej dacie powinien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 1994 r. choć warunki o których mowa, nie występują w tym kształcie pod rządami nowej ustawy. Powyższe oznacza więc, że nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wyrażony w art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., dotyczy tylko stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przepisów ustawy z 1994 r. Natomiast w pozostałym zakresie należy prowadzić postępowanie na podstawie stanu prawnego aktualnego w momencie orzekania. Na poparcie powyższego twierdzenia przywołano orzeczenia sądów administracyjnych.
Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że stwierdzenie, iż art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. także ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., stanowi wykładnię sprzeczną z brzmieniem art. 87 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy przepis w sposób kategoryczny stwierdza, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Nadto odnosząc się do stwierdzenia Sądu o możliwości dwóch różnych interpretacji art. 85 analizowanej ustawy, skarżący kasacyjnie zauważył, że w przypadku istnienia różnych interpretacji przepisu w przypadku ugruntowującej się linii orzeczniczej odejście od tej linii przez organ administracji publicznej może zostać zakwalifikowane jako naruszenie prawa. Pogląd ten znajduje oparcie w przytoczonym w treści skargi kasacyjnej orzeczeniu sądu administracyjnego.
Reasumując skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podstawowym elementem swoich rozważań uczynił interpretację art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak nie zmienia to faktu, że organ rozpatrując sprawę w drugiej instancji oparł się na nieaktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W praktyce, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oznacza to, że organ drugiej instancji rażąco naruszył powyższy przepis, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji nie podjął szerszych rozważań na temat zarzutu rażącego naruszenia art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
T. C. i J. O. w pismach procesowych z dnia 28 listopada 2010 r. opisały sytuację faktyczną jak wynikała w tej sprawie po wydaniu decyzji ustalającej lokalizację spornej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej w jej petitum wskazano na naruszenie dwóch przepisów a to art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwalifikując je jako przepisy procesowe na co jednoznacznie wskazuje przywołany na wstępie tej skargi przepis art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdy tymczasem przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem prawa materialnego.
Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Przepis intertemporalny określa zachowanie podmiotów w sytuacji zmiany przepisów materialnoprawnych w trakcie trwania postępowania administracyjnego, zatem jest to norma prawa materialnego. Mimo, że błędnie ją zakwalifikowano jako przepis prawa procesowego, to należało mimo tego rozpoznać ten zarzut przyjmując właściwą jego kwalifikację tym bardziej, że na stronie 7 uzasadnienia kasacji wskazano wyraźnie, iż Sąd I instancji przedstawił błędną wykładnię tego przepisu. Tak też rozpoznano ten zarzut.
Przede wszystkim na wstępie zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd I instancji uznał, że nie można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. a w szczególności w oparciu o pkt 2 tej normy nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] –[...].
System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).
Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Pierwszym elementem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zaś kolejnym zaistnienie rażącego naruszenia prawa.
Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy : prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji , wytycznych ani też akt normatywny nieopublikowany, bądź wydanie decyzji w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).
W odniesieniu do omawianej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] –[...], o stwierdzenie nieważności której wystąpiła w szczególności skarżąca kasacyjnie , tego rodzaju sytuacja jaka wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie występuje, co zostało precyzyjnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadającemu normie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przede wszystkim wydając zaskarżony wyrok trafnie przyjęto w nim, że zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w tej sprawie była kwestia prawidłowej interpretacji pojęcia "dotychczasowych przepisów", o którym mowa w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z normy tej wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy ( tej z dnia 27 marca 2003 r.- przypomnienie NSA, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. ), stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, Sąd I instancji trafnie w motywach zaskarżonego wyroku powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w sposób rozbieżny interpretowało pojęcie "dotychczasowych przepisów " wynikające z wyżej powołanego przepisu, co jednoznacznie wskazywało na dwa nurty orzecznicze w tym zakresie. W jednym z nich jak w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 809/07, pod w/w podjęciem przyjmowano, wyłącznie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast drugi kierunek zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1330/06 sprowadzał się do poglądu, iż art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wówczas obowiązujące przepisy, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Akceptacja tego drugiego poglądu skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji, iż obowiązkiem organu administracji rozpoznającego odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. było uwzględnienie obowiązującego ówcześnie pod rządami ustawy z 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co też uczyniono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2004 r. odwołując się do przepisów prawa miejscowego a to : Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1992 r., Nr[...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z 25 września 1992 r. Nr 9, poz. 94), Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z dnia 17 grudnia 1992 r. Nr 11, poz. 119), Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" w J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Jarosławia z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z dnia 14 grudnia 1993 r. Nr 20, poz. 146) i Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lutego 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego z 10 marca 1992 r. Nr 4, poz. 14).
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie opowiada się za tym drugim poglądem, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" wynikającym z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć nie tylko przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym lecz również wówczas obowiązujące przepisy nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stąd też wykładnia przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, że norma ta w zakresie w jakim przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy obejmuje swoją regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zasługuje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na pełną aprobatę.
Niezależnie od tego co podniósł Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, dodatkowo zauważyć należy wspierając tę argumentację, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe stanowi przecież źródło prawa na terenie gdzie został uchwalone) jest to przepis o charakterze zbliżonym do aktu typowo wykonawczego do ustawy. Niewątpliwie bez przepisów miejscowych w poszczególnych gminach ustawowe przepisy czy to poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czy też obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w gminach byłyby martwe.
Przepisy te w tym ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zostały zredagowane z założeniem, że zostaną przez plany wypełnione szczegółową (konkretną) treścią, zdolną uwzględniać lokalne uwarunkowania. Tym samym można uznać, że przepisy prawa miejscowego merytorycznie pełnią funkcję porównywalną z aktami wykonawczymi. Wprawdzie nie można ich porównywać czy też utożsamiać z rozporządzeniem wykonawczym w znaczeniu w jakim mówi o nich Trybunał Konstytucyjny jako o akcie wykonawczym gdyż planów miejscowych może być wiele. Jednak merytoryczna funkcja planów w stosunku do ustawy jest porównywalna z funkcją rozporządzenia wobec ustawy. Stąd też mając powyższe na uwadze można również uznać, iż przepisy prawa miejscowego są przepisami o charakterze zbliżonym do aktu typowo wykonawczego. Takiej wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zaprezentowanym wyżej stanowisku nie wyklucza zatem wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem norma ta znajduje zastosowanie poza sytuacją przewidzianą w art. 85 ust. 1 omawianej ustawy.
To zaś prowadzi do wniosku, że orzeczenie wydane w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu w sprawie wszczętej w listopadzie 2000 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wnioskiem inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. należało rozstrzygnąć w oparciu o przepisy obowiązującej w chwili wszczęcia tego postępowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i obowiązujących wówczas przepisów prawa miejscowego. Ta konstatacja z kolei pozwala na przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, iż nie można uznać w rozpoznawanej sprawie, że decyzja z dnia 14 kwietnia 2004 r. podjęta została bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym trafnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2004 r. wobec niezaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Dlatego też prawidłowo w tych okolicznościach zastosowano konstrukcję prawną wynikająca z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec niezasadności wniesionej skargi trafnie ją oddalono. Odmienne stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Konkludując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji