II OSK 1841/21

II OSK 1841/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1084/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X sp. z o.o. z siedzibą w [...] i V sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/20 w sprawie ze skargi K. D. i T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. i T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 24 grudnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla X Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturę techniczną, parkingiem, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym i wiatą na wózki przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...] [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 3 kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i P. R., D. B. oraz K. i T. D., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 5 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z 27 października 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi [...] Etap IV, tereny oznaczone symbolem MN/U przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, natomiast dla terenów 1-MN/U § 10 określa szczegółowe ustalenia i przeznaczenie terenu. Przywołując treść planu organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 10 planu poprzez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi o charakterze bytowym, wbudowane w bryłę lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np. handel detaliczny, szewstwo. krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny prywatną pracownie projektową prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelarię adwokacką itp.). których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji. W ocenie Wojewody inwestycja jest zgodna z wymogami planu dotyczącymi funkcji zabudowy. Ustalenia dopuszczają budowę wolnostojącego obiektu usługowego i działalności gospodarczej nieuciążliwej, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. W projektowanym obiekcie budowlanym będzie prowadzony handel detaliczny dopuszczony w planie. W 2015 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono przepisy dotyczące obiektów handlowych o dużej powierzchni, nie używając jednak wcześniej stosowanego pojęcia "obiektów wielkopowierzchniowych", o których mowa była w już nieobowiązującej ustawie z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. z 2007 r. nr 127, poz. 880). Zgodnie z nimi, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obszary na których mogą być one sytuowane określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowany budynek handlowo-usługowy nie przekracza powierzchni 2000 m² w związku z tym nie zalicza się do tzw. obiektów handlowych o dużych powierzchniach.
W ocenie Wojewody przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć również do inwestycji uciążliwej, bowiem z projektu budowlanego nie wynika by planowana inwestycja była uciążliwa i powodowała ograniczenia, na podstawie przepisów odrębnych w korzystaniu z terenów sąsiednich działek zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie. Wytwarzanie hałasu, zwiększony ruch samochodowy, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie, drgania czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym a nawet fakt "immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) wskazuje przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogąc potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na fakt ze projektowana inwestycja położona jest w otulinie [...] zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56a - centra handlowe z towarzyszącą infrastrukturą mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeśli ich powierzchnia użytkowa wynosi 0,5 ha dla terenów objętych ochroną przyrody lub w otulinach form przyrody. Projektowana łączna powierzchnia zabudowy w granicach terenu opracowania wynosi 1.409,50 m² a zatem nie jest zaliczana do ww. przedsięwzięcia. Również stosownie do § 3 ust. 1 pkt 58a - parkingi mogą potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko, jeśli ich powierzchnia przekracza 0,2 ha w obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz w otulinach form przyrody. Całkowita powierzchnia projektowanych utwardzeń wynosi 2.015 m² z czego parkingi wraz dragą dojazdową wynoszą 1.714,46 m², nie przekraczając tym samym powierzchni 0,2 ha.
Zdaniem Wojewody inwestycja jest zgodna z ustaleniami ogólnymi oraz szczegółowymi dla terenu 1-MN/U, określonymi w § 10 planu, które zostały spełnione w następujący sposób: powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowanych działek nie może być niniejsza niż 55% ich powierzchni (powierzchnia biologicznie czynna wynosi 55,62% - w tym powierzchnia biologicznie czynna na terenie 44,24%, pozostała część na zielonym dachu, co potwierdzają informacje zawarte w projekcie budowlanym - strona 90, 116, 122, 153); ustalono nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy - do 12,5 m w kalenicy dachu - w przypadku zastosowania dachów dwu bądź wielospadowych o nachyleniu połaci w granicach 20-45 stopni z zastrzeżeniem pkt 5 (przedmiotowy budynek osiąga wysokość 6,37 m, w attyce 6,66 m), parkingi dla wszystkich nowo wznoszonych obiektów powinny być wydzielone, zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony w taki sposób, aby otoczone były szpalerem zieleni wysokiej i niskiej oraz wg. wskaźnika: 2 m.p. na 100 m2 pow. użytkowej - dla obiektów usługowych (zaprojektowano 43 miejsca postojowe i wprowadzono zieleń izolacyjną w pobliżu projektowanych miejsc postojowych w postaci szpalerów zieleni wysokiej i niskiej); dla każdej działki inwestycyjnej należy zaprojektować tereny zieleni urządzonej (zaprojektowano zieleń towarzysząca przedmiotowej inwestycji, lokalizacja nasadzeń według PZT); nakazuje się dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu poprzez staranne opracowanie projektowe (jak wynika z opisu zamierzenia projektowego str. 85 projektu warunek spełniono); w strefach oddziaływania linii elektromagnetycznych obowiązuję zakaz lokalizowania obiektów oraz lokali mieszkalnych (planowana inwestycja to obiekt o funkcji handlowo-usługowej), a istniejąca linia napowietrzna kolidująca z inwestycją podlega przebudowie na kablową, zgodnie z otrzymanymi warunkami technicznymi. Obszar na którym projektowana jest inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską, planowana inwestycja nie leży w strefie archeologicznej, czy też w strefie zagrożenia powodziowego, ani na terenach górniczych. Obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji została zapewniona poprzez projektowany zjazd z powiatowej drogi publicznej ul. [...]. Dojście dla pieszych zaprojektowano w oparciu o układ chodników przy ul. [...].
Zdaniem Wojewody inwestycja nie wymagała przedłożenia dla jej realizacji decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 P.b. Projekt zagospodarowania tereny jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) w szczególności z: § 12 (odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną) - budynek zlokalizowany w odległości 25,70 m od działki nr ew. [...] należącej do J. i P. R.; 24,50 m od działki nr ew. [...] należącej do K. i T. D.; 26 m od granicy z działką nr ew. [...] należącą do K. W. i K. P.; 3,55 m od granicy z działką o nr ew. [...] należącej do T. B.; 10,90 m od granicy z działką nr ew. [...] należącej do P. B.; 35,50 m od granicy z działką o nr ew. [...] należącej do Q Sp. z o.o.; 4,40 m od granicy z działką nr ew. [...] należącej do E. i D. B.; § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi); § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi); § 60 ust. 1 (nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) - na str. 327-329 projektu budowlanego znajduje się analiza zacieniania budynków sąsiednich, natomiast na str. 331-333 projektu budowlanego znajduję się analiza zacieniania w formie opisowej i graficznej, która została wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawienia; § 14 (dotyczącego dojść i dojazdów) - zgodnie z PZT na str. 99 główny wjazd i dojście do projektowanego budynku usługowego zapewnione będą przez projektowany zjazd z powiatowej drogi publicznej - ul. [...], natomiast dojście dla pieszych zaprojektowano w oparciu o układ chodników przy ul. [...], które połączono z zaprojektowanymi chodnikami i pieszojezdniami na przedmiotowej nieruchomości; § 19-21 (odległość stanowisk postojowych od zabudowań, organizacji tych stanowisk, a także miejsc postojowych dla niepełnosprawnych - 43 miejsca postojowe o wymiarach 2,50 x 5,00 m zlokalizowano przed przedmiotowym budynkiem od strony południowej, natomiast miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 3,60 m x 5,00 m usytuowane są najbliżej budynku; 22-23 (miejsce gromadzenia odpadów stałych) - miejsce na gromadzenie odpadów stanowi wyodrębnione pomieszczenie w budynku; § 29 (zakaz dokonywania zmiany spływu wód) - zgodnie z informacją znajduję się na str. 95 projektu budowlanego, nie przewiduję się zalewania terenów sąsiednich i terenu inwestycji, wody opadowe zostaną odprowadzone do zbiornika retencyjno-odparowującego zlokalizowanego na nieruchomości Inwestora zgodnie z obowiązującymi normami; § 271-272 (ochrona przeciwpożarowa) - na str. 137-145 projektu budowlanego znajdują się warunki ochrony przeciwpożarowej, natomiast na str. 149 projektu budowlanego znajduje się rysunek Nr A-01 ukazujący schematy pożarowe dla przedmiotowej inwestycji, ponadto projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; § 323 (poziom hałasu) - nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. na str. 275 projektu budowlanego zamieszczono analizę poziomu hałasu od urządzeń. Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 P.b. spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.). Do projektu budowlanego została dołączona, zgodnie z ww. rozporządzeniem, opinia geotechniczna z której wynika, że grunt pod budynkiem należy zakwalifikować do pierwszej kategorii geotechnicznej oraz dokumentacja badań podłoża gruntowego (str. 285-326 projektu budowlanego). Projekt jest zgodny także przepisami warunków technicznych, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa ochrony zdrowia sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (str. 101-108 projektu budowlanego). Wojewoda wskazał również na zasady badania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane oraz odpowiedzialność projektantów za przedłożone do zatwierdzenia opracowanie. Organ nie dopatrzył się również po stronie organu I instancji naruszeń przepisów prawa procesowego odnośnie do prawidłowości prowadzonego postępowania i wyjaśnienia stronom zajętego stanowiska, w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z planem i zasadami ochrony środowiska.
Skargą T. i K. D. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 138 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c.; § 7 pkt 10 planu miejscowego; art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Uczestnik postępowania Spółka X wniosła w piśmie procesowym z dnia 15 października 2020 r. o oddalenie skargi.
Następnie V spółka z o.o. pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. zgłosiła udział w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika. We wniosku wskazano, iż na podstawie umowy z dnia 20 maja 2020 r. V spółka z o.o. nabyło nieruchomość na której ma być realizowany budynek na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. Dodatkowo oświadczono, iż Spółka zawarła z X spółka z o.o. na podstawie ww. decyzji umowę o roboty budowlane a zatem zaskarżona decyzja dotyczy praw i obowiązków Spółki V.
Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił V spółkę z o.o. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu w sprawie nie dokonano prawidłowej oceny możliwości zabudowy działki inwestycyjnej z perspektywy obowiązującego planu miejscowego. Dokonano również co najmniej niepełnej oceny zagadnienia spełniania przez inwestycję wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Nadto, nie dokonano prawidłowej i pełnej oceny oddziaływania inwestycji, zwłaszcza z punktu widzenia propagacji hałasu, na nieruchomości sąsiednie.
Sąd podniósł, że z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy plan miejscowy wyróżnia tereny stricte mieszkaniowe (Mn), stricte komercyjne (Uk) oraz o funkcji swoiście przejściowej tj. mieszkaniowo-usługowe (Mn/U) i usługowe komercyjne z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (Uk/Mn). Jednocześnie w § 9 pkt 1 plan ustala istotne zastrzeżenie, że na całym obszarze jego działania obowiązują zasady ochrony i kształtowania środowiska m.in. wynikające z istnienia strefy ochronnej Otuliny [...] zgodnie z Planem Ochrony Parku sporządzonym na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak dotychczas nie został jednak sporządzony rzeczony plan ochrony [...], co z pewnością nie może obciążać żadnego z podmiotów starających się o uzyskanie pozwolenia na budowę, jednak nie wyłącza interpretacji planu z potrzebą zapewnienia ochrony otulinie [...]. Zgodnie ze stanowiącym oś sporu § 10 ust. 2 pkt 2 planu, na terenie 1 Mn/U dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w formie wolnostojącej lub bliźniaczej - z zastrzeżeniem na jednej działce jeden budynek mieszkalny - oraz usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Zdaniem Sądu słuszne jest zatem stanowisko organów wyprowadzane z zasad wykładni przepisów prawa miejscowego, że taki zapis planu nie uzależnia realizacji inwestycji w zakresie usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej od jednoczesnego zrealizowania wraz z nią zabudowy mieszkaniowej na działce inwestycyjnej. Po pierwsze, przepis ten mówi o możliwej zabudowie, na którą składa się zabudowa mieszkaniowa lub/i usługowa (działalność gospodarcza nieuciążliwa). Po drugie, ograniczenie zabudowy do tylko jednego budynku dotyczy wprost budynku mieszkalnego, a nie zabudowy usługowej lub działalności gospodarczej, co wynika także z definicji zawartej w § 7 pkt 10 planu (zob. wskazanie o usługach wbudowanych w bryłę budynku lub wolnostojących). Użyty zatem w tym przepisie spójnik "oraz" nie oznacza bynajmniej ustanowienia kumulatywnego warunku realizacji zabudowy (usługowa lub dotycząca działalności gospodarczej tylko z zabudową mieszkaniową). Chybione są zatem uwagi skargi w tym zakresie. Nie ma w niej również znaczenia przedkładana opinia, która w istocie jednozdaniowo i bez głębszej analizy stwierdza obowiązek zabudowy usługowej (działalności gospodarczej) łącznie z zabudową mieszkaniową. Pomimo tego Sąd jednak wskazał, że powyższe zastrzeżenie nie oznacza, że takie zapisy planu dopuszczają pełną i nieskrępowaną swobodę zabudowy usługowej lub przeznaczonej na nieuciążliwą działalność gospodarczą na tym terenie, byleby tylko spełniała "warunki techniczne" i inne wymagania planistyczne co do np. powierzchni zabudowy, wysokości, itp. Należy bowiem w tym przypadku kierować się celem jaki zamierzał osiągnąć prawodawca miejscowy wprowadzając definicje usług i działalności nieuciążliwej a także ograniczenie zabudowy mieszkaniowej tylko do jednego budynku mieszkalnego, co należy widzieć również w kontekście minimalnych wielkości działek jakie można w zgodzie z planem utworzyć na tym właśnie terenie. Istotne, jak wyżej wskazano, jest więc zdefiniowanie w planie pojęć mających znaczenie dla sprawy, a dotyczących charakteru możliwej działalności usługowej i gospodarczej. W § 7 pkt 10 planu zdefiniowano pojęcie "usług nieuciążliwych". Należy przez to rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np.: handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia projektowa, prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelaria adwokacka itp.), których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji. Z kolei § 7 pkt 11 planu wyjaśnia pojęcie działalności gospodarczej nieuciążliwej, przez którą należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową oraz usługową wbudowaną w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojącą na terenach mieszkaniowych, których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji. Przewidziane w § 7 pkt 12 planu pojęcie usług komercyjnych, możliwych do zrealizowania na terenach oznaczonych Uk i Uk/Mn rozumiane jest jako usługi, głównie handlowe, służące zaspokajaniu popytu ludności na wszelkiego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze. W kontekście powyższego organy przyjmują, że skoro inwestycja ma dotyczyć handlu detalicznego (sklep sieci V) i wobec wskazania przez Inwestora, że jej oddziaływanie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej, to jest zgodna z postanowieniami planu i może zostać zrealizowana. Sąd takiej oceny nie podzielił. Wskazał, że ustawodawca miejscowy przede wszystkim wydzielił w sposób wyraźny tereny o charakterze komercyjnym, na których bez wątpienia obiekt w rodzaju rozpatrywanego w niniejszej sprawie, mógłby zostać zrealizowany (o ile spełniałby oczywiście inne wymagania szczególne np. co do maksymalnej powierzchni zabudowy, itp.). Jednocześnie na terenie Mn/U prawodawca miejscowy wiąże wyraźnie możliwą zabudowę z przyjętą definicją usług nieuciążliwych i działalności gospodarczej nieuciążliwej. Nie bez znaczenia pozostaje zatem katalog otwarty usług jakie mogą być na tym terenie świadczone, które zamykają się jednak - obiektywnie rzecz ujmując - w działalności typu drobnego (zob. powołane definicje). W sprawie mamy natomiast do czynienia z placówką handlową o znacznej powierzchni sprzedaży, przekraczającej 1.200 m² z rampą rozładunkową, dużym parkingiem i zbiornikiem retencyjno-odparowującym. Już samo więc tylko ogólne rozeznanie w sprawach życiowych wystarczy w ocenie Sądu by jednoznacznie wskazać, że tego rodzaju działalność daleka jest od usług krawieckich, szewskich, prywatnego gabinetu lekarskiego czy kancelarii adwokackiej, jaki przewiduje w tym miejscu plan. Postanowień planu wskazujących na handel detaliczny nie można bowiem rozumieć w tym przypadku w ten sposób, że jeżeli tylko deklarowana działalność inwestora dotyczy właśnie handlu detalicznego i nie jest np. sprzedażą hurtową, to spełnia bez wątpienia wymagania planu bowiem mieści się w tym pojęciu i nie przekracza 2.000 m², która wymagałaby wyraźnego umocowania w planie.
Sąd zaznaczył, że nie bez znaczenia jest w sprawie okoliczność ograniczenia przez prawodawcę miejscowego możliwości zabudowy budynkami mieszkaniowymi (zasadą jest tylko jeden budynek mieszkalny na jednej działce inwestycyjnej). O ile nie powoduje to, jak wskazano wcześniej, wyłączenia możliwości samodzielnej zabudowy usługowej lub na potrzeby działalności gospodarczej bez potrzeby równoczesnej realizacji na działce budynku mieszkaniowego, o tyle nie można nie zauważyć, że umiejscowienie zabudowy handlowej o znacznych gabarytach na terenie, na którym ogranicza się - i to w sposób istotny - liczbę budynków mieszkalnych tylko do jednego na działkę o pow. 1.000 m², stanowi istotne naruszenie i zachwianie proporcji w przeznaczeniu planu miejscowego. Nie jest dostatecznym wyjaśnieniem możliwości zabudowy powoływanie się wyłącznie na prawo własności, bowiem to nie jest - jak wskazano - bezwzględne.
W ocenie Sądu umiejscowienie budynku o powierzchni sprzedaży bliskiej 1.300 m² i zabudowie o pow. 1.397 m² narusza postanowienia planu, bowiem wśród zabudowy mieszkaniowej lokalizuje obiekt o znacznych gabarytach, w rzeczywistości sprzeczny z przeznaczeniem przewidzianym w planie i nie wpisujący się w wymóg świadczenia usług drobnych. Żadnym wyjaśnieniem nie jest kwestia nieprzekraczania 2.000 m² (sklep wielkopowierzchniowy), dla której wymaga się wyraźnej zgody w planie oraz nie naruszanie norm środowiskowych, od których zależy uznanie obiektu za znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujący na środowisko, co wymagałoby przedłożenia decyzji środowiskowej. Definicyjnie te nie powodują, że wszystko co jest poniżej ustalonej w nich normy powierzchniowej jest na pewno dopuszczalne do zrealizowania na danym terenie. O tym decyduje plan, a ten wyraźnie określa charakter usług lub działalności gospodarczej jaka może być realizowana na terenie Mn/U.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni § 10 ust. 2 pkt 2 planu w zw. z § 7 pkt 10 i 11 planu miejscowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uznając, że inwestycja jest zgodna z planem.
W kwestii odpowiedniego zaprojektowania powierzchni biologicznie czynnej Sąd zwrócił uwagę, że z § 7 pkt 9 planu miejscowego wynika, że pod pojęciem powierzchni biologicznie czynnej należy rozumieć rodzaj i formę zagospodarowania terenu określoną w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Wskazany przepis definiuje natomiast teren biologicznie czynny jako teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Jak wskazano w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z planem powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być niniejsza niż 55% ich powierzchni. Powierzchnia biologicznie czynna inwestycji wynosi według projektu 55,62% w tym powierzchnia biologicznie czynna na terenie wynosi 44,24% a pozostała część mieścić się będzie na zielonym dachu. Zauważyć w związku z tym należy, że wskazana w projekcie budowlanym powierzchnia przeznaczona pod zainwestowanie wynosi 6.141 m². Oznacza to, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla terenu wskazanego przez Inwestora jako inwestycyjny wynosić powinna nie mniej niż 3.377,55 m² (55% z 6.141 m² działki inwestycyjnej). Inwestor wskazuje nadto, że powierzchnia biologicznie czynna sensu stricto (a więc na terenie) wynosi 2.717 m² zaś ta zaprojektowana na zielonym dachu obiektu wynosi 698,5 m² (co wynika z wyliczenia dopuszczalnych 50% takiej powierzchni z 1.397 m² całkowitej powierzchni zabudowy budynku). Sumarycznie wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi zdaniem Inwestora i organów 3.415,5 m² (2.717 m² + 698,5 m²) a więc o ponad 37,95 m² więcej niż wymagane minimum. Sąd nie podzielił powyższych wyliczeń i argumentacji. Wskazał, że oceniając zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym oraz przepisami technicznymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) organ ma nie tylko obowiązek sprawdzić matematyczną zgodność proponowanego przez inwestora wyliczenia tej powierzchni, ale również zweryfikować czy na podstawie całości projektu jest ono racjonalne i rzetelne. Sąd zwrócił uwagę, że jak wskazuje inwestor, na powierzchnię biologicznie czynną składa się rzeczywista powierzchnia gruntu, na której będzie musiała zostać zapewniona naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych oraz powierzchnia dachu budynku (wyliczona na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku i dopuszczonego wskaźnika 50%). Odnosząc się więc do powierzchni biologicznie czynnej zaprojektowanej na dachu budynku Sąd wskazał, że jak wynika z wyliczeń inwestora, powierzchnia dachu przyjęta do wyliczenia to dokładnie połowa powierzchni zabudowy budynku czyli 698,5 m².
Zdaniem Sądu należało zakwestionować twierdzenie, że dach będzie dokładnym powierzchniowym odwzorowaniem zabudowy budynku przyjętej za podstawę wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej. Przeczy temu jednoznacznie przekrój boczny (k. 153 projektu, rysunek A-03) wskazujący na istnienie chociażby murków ścian attykowych S01’ i S01’’, które z uwagi na swoją konstrukcję wyniesioną ponad połać dachu nie będą mogły zostać wykorzystane do obliczeń powierzchni biologicznie czynnej. Co jednak ważniejsze, z definicji wskazanej w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych wynika, że teren biologicznie czynny powinien mieć nawierzchnię urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych (warunek kumulatywny), a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią nie mniej niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu k. 99, rys. PZT-01 i schematu zbiornika retencyjnego k. 214, rys. S-1A, na tereny zielone umiejscowione na gruncie o pow. 2.717 m² składa się m.in. ów zbiornik retencyjny prefabrykowany o wymiarach 24 m x 4,8 m (razem 115,2 m²), którego powierzchnię, wobec braku odmiennego zastrzeżenia, Inwestor w całości zalicza do terenu biologicznie czynnego. Zbiornik ten składa się przy tym z dwunastu adaptowanych na potrzeby inwestycji bezodpływowych, szczelnych, podziemnych zbiorników na ścieki sanitarne (zob. adaptacja k. 335-353 projektu) połączonych w jedną funkcjonalną całość przepustami PVC o przekroju 250 mm.
W tym przypadku należy zatem zdaniem Sądu wskazać, że ów zbiornik o funkcji retencyjno-odparowującej, z betonowym dnem, nie może z pewnością zostać uznany za zapewniający spełnienie kumulatywnej przesłanki jaką jest naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych, co jest oczywiste. Zbiornik ten nie może również zostać ujęty w definicji powierzchni biologicznie czynnej jako woda powierzchniowa. Rozporządzenie ws. warunków technicznych nie zawiera definicji wód powierzchniowych. Niemniej jednak w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310) ustawodawca dzieli wody na powierzchniowe i podziemne - art. 18. W art. 19 ustawy wskazuje z kolei, że wody, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi, zaś zgodnie z art. 20 wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe. Śródlądowe wody powierzchniowe, o czym stanowi art. 21 ustawy, dzielą się z kolei na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. W myśl art. 22 śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: 1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek; 2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; 3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 4) kanałach. Z kolei w art. 23 ust. 1 Prawa wodnego wskazano, że śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. W ustępie 2 tego artykułu ustawodawca wskazał, że przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Zdaniem Sądu w żadnej z powyższych definicji nie mieści się betonowy zbiornik retencyjno-odparowujący, którego zadaniem zgodnie z opisem inwestycji jest zbieranie z powierzchni utwardzonych inwestycji nadmiaru wód opadowych i w razie konieczności, jeżeli poprzedzające go m.in. studnia rewizyjna D10 i pompownia P2 (zob. rysunek S-1A, k. 214) nie będą w stanie ich pomieścić, gromadzenie wody i następnie jej odparowanie. Z funkcji zaprojektowanego zbiornika wynika, że będzie on napełniany wyłącznie okresowo, jak można założyć, po większych opadach. Jego powierzchni nie można zatem z tej przyczyny zakwalifikować do pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". Obszar zajęty wprost pod wskazany zbiornik należało tym samym odliczyć od terenu biologicznie czynnego, co przy wskazanym przez Sąd nieznacznym marginesie zapasu jaki pozostał Inwestorowi na spełnienie tego wymagania (37,95 m²) nakazuje stwierdzić, że w tym kształcie inwestycja nie spełnia wymagania określonego planem, tj. co najmniej 55% terenu inwestycji przeznacza się jako teren biologicznie czynny, co ma zwłaszcza duże znaczenie w sytuacji otuliny [...].
Tym samym w ocenie Sądu w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 pkt 9 i § 10 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego bowiem organy przyjęły bezkrytycznie wskazania projektowe, uznając że zbiornik retencyjno-odparowujący również wchodzi w skład powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy nie spełnia definicji określonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych.
Sąd uznał, że organy powierzchownie i bez należytej wnikliwości potraktowały kwestię zgodności inwestycji pod względem ochrony środowiska, zwłaszcza ochrony przed hałasem. W istocie w decyzjach przyjęto założenie, w ślad za inwestorem, że inwestycja, nie będzie naruszać dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (k. 93 projektu). Zdaniem Inwestora, w całości zaaprobowanym przez organy, jak wykazała analiza oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, nie będą przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. W obiekcie nie zaprojektowano zewnętrznych urządzeń będących elementami instalacji, zatem emisja hałasu od urządzeń obsługujących obiekt nie występuje. Dostawy towaru do obiektu odbywały się będą w porze dnia (pomiędzy godz. 6.00-22.00). Ponadto kierowcy samochodów dostawczych informowani będą o konieczności wyłączenia silników na czas postoju związanego z załadowaniem i rozładowaniem towaru. Nie będzie dostaw nocnych do obiektu. W kontekście powyższego – w ocenie Sądu - nie można na powyższej podstawie w ogóle ocenić, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 112 i 112a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), poprzez naruszenie poziomów hałasu na nieruchomościach sąsiednich. Przedmiotem ochrony z art. 112 przywołanej ustawy jest zabezpieczenie Stron przed hałasem, które polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Doprecyzowaniem tego ogólnego przepisu jest art. 112a ustawy zawierający konkretne normy dźwiękowe jakie winny zostać dotrzymane w dzień jak i w nocy. Inwestor nie przedłożył w niniejszej sprawie jakiegokolwiek jednolitego opracowania, które wskazywałoby na propagację fal dźwiękowych w środowisku pochodzących nie tyle z budynku (jak wskazuje w części opisowej projektu podkreślając dokonaną analizę i brak oddziaływania instalacji budynku), co od całej infrastruktury, w szczególności z parkingu i rampy rozładunkowej, ocenianych kumulatywnie i w największym możliwym obciążeniu. Zdaniem Sądu, poza całkowicie gołosłownym powołaniem się na wykonaną analizę, której brak w projekcie, nie dokonano w istocie oceny oddziaływania akustycznego inwestycji na pobliskie nieruchomości, w szczególności na działkę nr ewid. [...], [...] i [...]. Inwestor nie przedłożył żadnej analizy poziomu hałasu zarówno występującego w dzień jak i w nocy, która daje odpowiedź na pytanie o immisje dźwiękowe jakie będą płynąć w kierunku otaczających inwestycję nieruchomości mieszkaniowych. Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 112 i art. 112a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Reasumując, Sąd uznał, że obie decyzje naruszają prawo w stopniu istotnym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z: art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i z § 7 pkt 9 i § 10 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego; art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 112 i art. 112a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - orzekł o ich uchyleniu.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 112 i 112 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej wydanego w sprawie pozwolenia na budowę, utrzymanego w mocy decyzją Wojewody, sąd błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie skarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany wymaga kontroli w aspekcie powyższego zapisu ustawy Prawo ochrony środowiska;
II. przepisów prawa materialnego, a to:
1) § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...]z 27 października 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi [...] Etap IV (m.p.z.p.) w zw. z § 7 pkt 10 i 11 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie iż zaprojektowana inwestycja obiektu handlowo-usługowego nie jest dopuszczoną przez miejscowy plan działalnością gospodarczą nieuciążliwą, a na wskazanym obszarze może być prowadzona tylko działalności typu drobnego i mimo wyraźnego wskazania dopuszczalności prowadzenia działalności handlowej i braku w miejscowym planie ograniczenia powierzchniowego takiej działalności przyjęcie, iż zaproponowany obiekt jest za duży, a tym samym tego typu obiekt mógłby być zrealizowany jedynie na obszarze usług komercyjnych, przeznaczonym na świadczenie usług handlowych służących zaspokajaniu popytu ludności na wszelkiego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze;
2) § 7 pkt 9 i §10 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą nie może być uznana za powierzchnię biologicznie czynną powierzchnia zbiornika retencyjnego, jeżeli jego konstrukcja nie umożliwia naturalnej wegetacji roślin;
3) art. 35 Prawa budowlanego w zw. art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 220 § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że
a) organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada kompetencję do oceny merytorycznej, a nie wyłącznie formalnej zawartości projektu budowlanego w aspekcie stanowiących jego element ustaleń projektantów odnośnie oddziaływania akustycznego,
b) kreowanie obowiązku przedkładania innych niż wskazane w obowiązujących przepisach opracowań/analiz, przy braku wyraźnego przepisu nakładającego taki obowiązek, w efekcie których to naruszeń sąd pierwszej instancji uchylił prawidłową decyzję Wojewody oraz prawidłowe pozwolenie na budowę, w sytuacji, w której powinien był oddalić skargę skarżącej.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie niniejszej skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd wojewódzki, a także cyt. "zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie K. D. i T. D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również V sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1. na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania wynikającą z naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35 § 1 i art. 109 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony prawa do obrony, co nastąpiło z uwagi na brak zawiadomienia V o terminie rozprawy, a także brak poinformowania V o tym, że WSA zamierza rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, co w istocie doprowadziło do pomięcia uczestnika w postępowaniu i uniemożliwiło mu choćby złożenie w sprawie pisemnych dowodów dołączonych do niniejszej skargi, w tym zaświadczenia z dnia 26.11.2020 r. nr [...], które zostało przekazane uczestnikowi dopiero w marcu 2021 r.;
2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz.1186) i § 7 ust. 1 pkt 10 i 11 oraz § 10 ust. 1 i 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 27 października 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] Etap IV (Dz.Urz. Woj. Maz. nr [...]poz. z dnia 23 listopada 2004 r. dalej: m.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie czego skutkiem było uznanie, że obiekt jest sprzeczny z m.p.z.p.;
b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i §7 ust. 1 pkt 9 i §10 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. z dnia 8 kwietnia 2019 r. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 dalej: Rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wraz ze spornym obiektem zaprojektowano zbyt małą ilość powierzchni biologicznie czynnych, w tym, że za taką powierzchnię nie może być uznana powierzchnia otwartego zbiornika retencyjnego;
c) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 112 i 112a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z dnia 9 lipca 2020 r. dalej: p.o.ś.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA, że (i) sporny obiekt będzie przekraczał dopuszczalne poziomy emisji hałasu, (ii) organ administracji ma żądać dodatkowych analiz czy opracowań, które nie stanowią elementu projektu budowlanego, w którym znajdują się już stosowane oświadczenia w tym zakresie, w tym odnośnie do oddziaływania akustycznego, (iii) uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może zatwierdzać projekt w oparciu o inne dokumenty niż wynikające ze wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności analizy akustyczne, a także, że (iv) bez potrzeby ma prawo dokonywać badania i sprawdzenia, innych niż formalna, zawartości projektu budowlanego w zakresie oświadczeń projektantów, co do zamykania się oddziaływania spornego obiektu w granicach nieruchomości, którzy zgodnie z ustawy Prawo budowlane posiadają odpowiednie uprawnienia i takie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej składają;
d) niewłaściwe zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 z późn. zm.) poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w dniu 11 marca 2021 r. przez WSA w Warszawie na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy wskazany art. 15zzs4 umożliwia przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca została de facto pozbawiona możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska, przez co znacząco ograniczono jej możliwość obrony praw, w sprawie w której jej efektem może być konieczność rozbiórki wybudowanego i użytkowanego spornego obiektu, co wywoła wielomilionowe szkody;
3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji, w sytuacji w której skarga wniesiona w sprawie powinna zostać oddalona;
b) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w dniu 11 marca 2021 r. przez WSA na posiedzeniu niejawnym bez wysłuchania stanowisk stron i bez zawiadomienia skarżącej o takim trybie rozpoznawania sprawy, a także z uwagi na brak konieczności rozpoznawania sprawy na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy wskazany art. 15zzs4 ust. 2 umożliwia przeprowadzenie rozprawy choćby przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca została de facto pozbawiona możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska, przez co znacząco ograniczono skarżącej możliwość obrony jej praw, w sprawie w której grozi jej rozbiórka przedmiotowego obiektu;
c) art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji RP, a to poprzez naruszenie prawa do obrony strony w sytuacji, gdy bez jakiegokolwiek zawiadomienia skarżącej o terminie i trybie rozpoznania sprawy jest ona rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym;
d) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie przez WSA naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także 220 §1-3 k.p.a., poprzez uznanie przez WSA, że wydając obie decyzje organy naruszyły wskazane przepisy k.p.a., a tym samym nie ustaliły w istocie prawidłowo stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem V sp. z o.o. naruszenia te spowodowały, że WSA zamiast oddalić skargę K.T. D. nieprawidłowo uznał, że: sporny obiekt jest sprzeczny z m.p.z.p., bowiem nie pozwala on na jego wybudowanie; w sprawie niewystarczająco zbadano kwestie ochrony środowiska, w tym akustyczne związane z hałasem i nie wykonano oceny oddziaływania inwestycji na okoliczne nieruchomości pod kątem immisji dźwiękowych, w sytuacji gdy z dokumentacji projektowej wynika brak takiego oddziaływania i nie ma obowiązku przedkładania dodatkowych analiz w tym zakresie jako załącznika do projektu; sporny obiekt został zaprojektowany z uwzględnieniem zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej, a zaprojektowany otwarty zbiornik zapewniający retencję wód nie może być zaliczony do powierzchni biologicznie czynnych, podczas gdy ilość powierzchni biologicznie czynnych wynosi 55,04%, a więc jest zgodna z m.p.z.p., sam zbiornik jest otwarty i będzie się w nim znajdować woda podlegająca naturalnej retencji; że w niniejszej sprawie konieczne jest uchylenie wydanych przez organy decyzji, bowiem należało również zweryfikować zgodność przedmiotowego obiektu z p.o.ś. czego nie uczyniono. Zdaniem Spółki powyższe naruszenia prawa procesowego mają charakter istotny bowiem ich efektem, wobec błędnego przyjęcia przez WSA wskazanych okoliczności faktycznych, było uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej V sp. z o.o. wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto w przywołanej powyższej skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj.: zaświadczenia z dnia 26.11.2020r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji na okoliczność zakończenia budowy i dopuszczenia do użytkowania obiektu; analizy akustycznej z dnia 15.09.2019 r. na okoliczność zamykania się oddziaływania obiektu w granicach nieruchomości; rzutu nieruchomości wraz z wyliczeniem powierzchni biologicznie czynnych, uwzględniającym pomniejszenia powierzchni z tytułu ścian attykowych. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie ww. dowodów nie stanowi nadużycia przepisów postępowania, w tym nie jest spóźnione, bowiem skarżąca nie mogła przedstawić tego dowodu na etapie postępowania przed WSA, z uwagi na fakt, że WSA nie zawiadomił jej o terminie rozprawy ani o rozpoznawaniu jej na posiedzeniu niejawnym, a składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed WSA skarżąca nimi jeszcze wówczas nie dysponowała. Dowody te są także w ocenie Spółki V istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pokazują, że projekt obiektu był prawidłowy zarówno odnośnie do jego kompletności, jak i zgodności z zapisami m.p.z.p., a sam obiekt został wykonany, zakończony i jest normalnie użytkowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania (spółka V) został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej.
Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie w jednym z dwóch wniesionych środków odwoławczych a to w skardze kasacyjnej V spółki z o.o. trafnie ta strona wywodzi o ziszczeniu się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania strony postępowania o terminie posiedzenia sądowego, na który została skierowana sprawa do rozpoznania przez Sąd I instancji, co też uniemożliwiło stronie przedstawienie pełnej argumentacji w odniesieniu do skargi "zwykłej" w tym w oparciu o dokumenty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które to dołączono do skargi kasacyjnej.
Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a.-patrz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023r. III OSK 2554/21.
Nie jest bowiem sporne, iż prawo do obrony to przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym. Strona postępowania, którą jest także uczestnik na prawach strony, powinna mieć możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a swoje stanowisko strona może prezentować zarówno w pismach procesowych, jak też bezpośrednio przed sądem na rozprawie. Należy przy tym podkreślić, że rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego - art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).
Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku-) (Dz.U.2020.1842 t.j. z dnia 2020.10.20) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei norma art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowiła, iż przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ( w art. 46 pkt 21) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22).
Zdaniem Sądu odwoławczego przede wszystkim Spółce V nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, na co skutecznie powołano się w skardze kasacyjnej tejże Spółki.
W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło niespełna w 17 dniu po skierowaniu tej sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej (patrz zarządzenie z 22 lutego 2021 r.). Nastąpiło to po dopuszczeniu skarżącej kasacyjnie Spółki V w dniu 16 lutego 2021 r. do udziału w postępowaniu. Wydając tego rodzaju zarządzenie Sąd I instancji nie ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej a przecież skarżąca kasacyjnie Spółka V, jak wskazuje kasacja, oczekiwała takiej rozprawy zdalnej. Nie zwrócono się również do pozostałych stron czy posiadają takie możliwości techniczne przeprowadzenia zdalnej rozprawy.
Ponadto w wyniku takiego działania Sądu I instancji nie poinformowano tej strony (V) o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Wynika z tego generalnie, że tej stronie postępowania nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż wydany w tych warunkach na posiedzeniu niejawnym wyrok w dniu 11 marca 2021 r. bez zawiadomienia ww. strony o możliwości wyrażenia swojego stanowiska, spowodował, iż w szczególności uniemożliwiono Spółce V przedstawienie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i dopuszczonych przed Sądem odwoławczym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. tj analizy akustycznej z dnia 15 września 2019 r. na okoliczność zamykania się oddziaływania obiektu w granicach nieruchomości czy rzutu nieruchomości wraz z wyliczeniem powierzchni biologicznie czynnej uwzględniającej pomniejszenia powierzchni z tytułu ścian attykowych, które w kontekście poczynionych przez Sąd pierwszej instancji zarzutów wobec zaskarżonej decyzji mogły by mieć istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skoro najdalej idący zarzut jednej ze skarg kasacyjnych dotyczący pozbawienia strony możności obrony swoich praw okazał się usprawiedliwiony w realiach tej sprawy, to z tego powodu przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych albowiem przedmiotowa sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku również o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.