II OSK 1840/22

II OSK 1840/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6281 Regulacje spraw majątkowych
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 17/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1798
art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 7, art. 33
Ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 par. 5, art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 17/21 w sprawie ze skargi Gminy U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 17/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Gminy U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości, zobowiązał Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich do rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości położonej w U. przy ul O., działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdził, że Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich na rzecz skarżącej Gminy U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami § 1 i § 7 ust. 1 w zw. z § 8 i § 10 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw gmin wyznaniowych żydowskich (M.P.77.730), dalej: "zarządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- błędnym przyjęciu, że Komisja Regulacyjna dopuściła się przewlekłości postępowania regulacyjnego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że w postępowaniu regulacyjnym odesłanie do K.p.a. jest ściśle ograniczone do przepisów regulujących postępowanie dowodowe, doręczenia oraz bieg terminów, co ma istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem w postępowaniu regulacyjnym brak odesłania do przepisów art. 36 K.p.a.,
- niekonsekwentnym przyjęciu, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania pomimo tego, że rozpoznanie sprawy wymaga postulowanego przez Komisję, a sabotowanego przez Starostę P. jako przedstawiciela Skarbu Państwa, rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed sądem powszechnym, a to uregulowania stanu prawnego nieruchomości w postaci działki gruntu nr [...] (poprzednio [...]) poprzez wystąpienie przez Starostę P. w imieniu Skarbu Państwa do sądu powszechnego w postępowaniu nieprocesowym z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa przez zasiedzenie prawa własności tej nieruchomości, co ma istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) przepisów art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798 ze zm.), dalej: "ustawa", w zw. z przepisami § 1 i § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw gmin wyznaniowych żydowskich (M.P.77.730), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym przed Komisją Regulacyjną w sprawie o sygn. W.KŻ-l-246/99 doszło do przewlekłości, podczas gdy:
- rozstrzygnięcie w powołanym postępowaniu regulacyjnym wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym zagadnienia wstępnego i uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej żądaniem wniosku, w szczególności poprzez złożenie przez Skarb Państwa - Starostę P. wniosku o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie prawa własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa, przy czym mając na uwadze przepisy art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. (k. 84) oraz postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 roku, Komisja Regulacyjna zobowiązała Skarb Państwa - Starostę P. do uregulowania w powołany wyżej sposób stanu prawnego nieruchomości w postaci działki gruntu nr [...] w U. przy ul. O. [...], jednakże do dnia dzisiejszego Skarb Państwa-Starosta P. uchyla się od wystąpienia na drogę sądową o stwierdzenie nabycia prawa własności przez zasiedzenie;
- w postępowaniu regulacyjnym nie znajdują zastosowania przepisy art. 36 K.p.a., a skarżącemu nie przysługuje prawo do skargi na przewlekłość postępowania.
Komisja wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie; zmianę zaskarżonego wyroku poprzez odrzucenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina U. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. Komisja poinformowała, że w dniu 7 lutego 2023 r. strona przeciwna wydała orzeczenie kończące postępowanie regulacyjne w sprawie w sprawie o sygn. W.KŻ-i-246/99. Odpis tego orzeczenia przedłożyła w załączeniu.
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 marca 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Wniosek o umorzenie postępowania nie jest skuteczny. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z przyczyn określonych w art. 161 § 1 P.p.s.a., przewiduje art. 189 P.p.s.a. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10).
Zgodnie bowiem z art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jak wskazano w piśmiennictwie i orzecznictwie, użycie czasu przeszłego w sformułowaniu "istniały podstawy do umorzenia postępowania" oznacza, że chodzi o podstawy istniejące w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Ziszczenie się później okoliczności odpowiadających takim podstawom nie stanowi przesłanki stosowania przepisu art. 189 P.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział mechanizmu pozwalającego na wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku sądu pierwszej instancji skutkiem zajścia w toku postępowania kasacyjnego okoliczności czyniącej bezprzedmiotowym postępowanie przed tym sądem (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt GSK 1475/04; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 8 do art. 189; Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 3 do art. 189 oraz przywołany tam wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 551/04; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el. 2021, pkt 9 do art. 189).
Orzeczenie Komisji Regulacyjnej na które powołuje się Komisja, zapadło w dniu 7 lutego 2023 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zatem możliwe uznanie, że postępowanie przed WSA w Warszawie było bezprzedmiotowe.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. w związku z przepisami § 1 i § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych w zakresie w jakim wskazują, że rozstrzygnięcie w postępowaniu regulacyjnym wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym zagadnienia wstępnego i uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej żądaniem wniosku.
Analizę omawianych zarzutów rozpocząć trzeba od przedstawienia stanowiska składu orzekającego w niniejszej sprawie co do charakteru prawnego orzeczenia, o którym mowa w art. 33 ustawy. Orzeczenie Komisji stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej. Prawo do podejmowania decyzji o charakterze władczym może wynikać z kompetencji organów władzy państwowej bądź organów władzy publicznej. Pojęcie władzy publicznej jest szersze, niż władzy państwowej. Władzę publiczną sprawują nie tylko organy władzy państwowej, ale również inne instytucje wykonujące w danej sferze życia funkcje władcze oparte na udzielonych przepisami prawa kompetencjach, które polegają na możności kształtowania stosunków prawnych i sytuacji prawnej określonych podmiotów. Instytucjom tym państwo może przekazać, niejako zlecić do realizacji, część posiadanego władztwa publicznoprawnego. Do instytucji takich należy Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (patrz: Andrzej Czohara [w:] A. Czohara, T. Zieliński "Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz", WKP 2012, pkt 2.1 do art. 33 oraz powołane tam piśmiennictwo; wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10).
Nadto, należy odnotować wyrażany orzecznictwie administracyjnym pogląd, według którego, w przypadku, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygania indywidualnej sprawy jednostki, ale nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Nie można w niniejszej analizie pominąć rozumowania, zgodnie z którym, brak expressis verbis w normie prawa materialnego wyznaczenia formy działania wymaga wyprowadzenia tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 i orzecznictwo tam powołane).
Przedmiotem postępowania opartego na materialnych przesłankach zawartych w art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest przeniesienie na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, Orzeczenia uwzględniające wniosek, jak i ugody zawarte przed zespołem orzekającym powinny określać:
1) stan prawny nieruchomości;
2) związane z tym stanem obowiązki uczestników postępowania, a w szczególności obowiązek wydania w oznaczonym terminie nieruchomości, jeżeli nie znajduje się ona we władaniu wnioskodawcy;
3) w razie przyznania odszkodowania, obowiązek i termin zapłaty należnej z tego tytułu kwoty.
Według zaś art. 33 ust. 4, orzeczenie jak i ugoda stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów.
Zarówno zatem orzeczenie uwzględniające wniosek, jak i orzeczenie odmawiające przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej własności nieruchomości, wywołują skutki w zakresie materialnoprawnych uprawnień gminy żydowskiej.
Jednocześnie, brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to ogranicza się jedynie do urzeczywistnienia już istniejącego uprawnienia. Kreuje ono nowy stosunek prawny nie zaś realizuje istniejący już wcześniej stosunek prawny.
Orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest więc decyzją administracyjną (patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 377/18; postanowienie NSA z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 207/20).
Przyjęcie tego stanowiska oznacza, że postępowanie regulacyjne jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a.).
W myśl art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r., Komisja zawiesiła postępowanie regulacyjne na okres dwóch lat w celu umożliwienia Sądowi Rejonowemu w Turku wydania orzeczenia w sprawie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości położonej w U. przy ulicy O. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do powiadomienia Komisji przed upływem tego terminu o sposobie załatwienia ww. sprawy. Następnie zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 16 września 2019 r.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona 2 grudnia 2019 r., a zaskarżony wyrok został wydany w dniu 29 listopada 2021 r.
Od dnia 16 września 2019 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nie było zawieszone. Nie ma zatem podstaw do oceny o braku przewlekłości z przyczyny opisanej w podstawie kasacji. W myśl art. 35 § 5 K.p.a., konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego pozwala na niewliczenie okresu potrzebnego na to rozstrzygnięcie, gdy postępowanie zostało zawieszone. Nie wystarczy zatem powoływanie się na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Należałoby wykazać, że postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji, oceniając zaistnienie przewlekłości, nie pominął tego, że postępowanie było zawieszone. Odnotował zupełny brak aktywności Komisji Regulacyjnej w okresie między 2000 r. a 2013 r., a więc do czasu zawieszenia postępowania. Następnie stwierdził, że uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych wydaniem postanowienia o zawieszeniu z dnia 25 lutego 2013 r., jak również spowodowanych przez COVID-19.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. w związku z przepisami § 1 i § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w postępowaniu doszło do przewlekłości, podczas gdy w postępowaniu regulacyjnym nie znajdują zastosowania przepisy art. 36 K.p.a., a skarżącemu nie przysługuje prawo do skargi na przewlekłość postępowania.
Jak argumentowano w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 377/18, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest decyzją administracyjną. W regulacji prawnej prawa administracyjnego przyjęte są wyjątki na rzecz jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego. W takim przypadku skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W razie braku prawa odwołania lub prawa wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, przysługuje stronie prawo skargi do sądu administracyjnego bez wykorzystania obrony na drodze postępowania administracyjnego.
Orzeczenie Komisji nie tylko więc uznać należy za decyzję administracyjną, ale nadto za decyzję wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Skoro jest ona decyzją ostateczną, stronie, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 377/18; postanowienie NSA z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 207/20).
Powyższe stanowisko determinuje przyjęcie, że do postępowania regulacyjnego stosuje się przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. O ile zaś postępowanie to charakteryzuje się przewlekłością, sąd administracyjny może zastosować środki określone w art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.
Wbrew pierwszemu zarzutowi kasacji, treść przepisów § 1 i § 7 ust. 1 w związku z § 8 i § 10 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz brak odesłania do art. 36 K.p.a. nie skutkują oceną o zaistnieniu naruszenia polegającego na błędnym przyjęciu, że Komisja Regulacyjna dopuściła się przewlekłości.
Najpierw przypomnieć należy jedną z poprzedzających uwag, według której, postępowanie oparte na art. 30 ustawy należy zaliczyć do postępowań, o których mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a., a zatem jest postępowaniem unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nie ma podstaw do rozumienia zjawiska przewlekłości postępowania w oderwaniu od art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.
Niezależnie od tego, abstrahując od charakteru zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązujących (art. 87 Konstytucji RP), zauważyć trzeba, że w myśl § 7 ust. 1 zarządzenia, zespół orzekający załatwia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, nie ma także przesądzającego znaczenia brak odwołania się, w przepisach zarządzenia, do art. 36 K.p.a. Przewlekłość definiuje art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy art. 36 § 1 i 2 K.p.a. regulują natomiast obowiązki organu po terminie załatwienia sprawy administracyjnej. Wywiązanie się organów z tych obowiązków ma wpływ na ocenę o zaistnieniu przewlekłości oraz ewentualnym rażącym naruszeniu prawa, ale nie wyczerpują materialnej podstawy deliktu polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Ocena Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu przewlekłości jest trafna. Przypomnieć należy, że teza o przeszkodzie w postaci zagadnienia wstępnego jest bezskuteczna z uwagi na brak zawieszenia postępowania od września 2019 r. do daty wydania zaskarżonego wyroku.
Mimo, że postępowanie było zawieszone od 2013 do 2019 r., nie można pomijać faktu, że postępowanie trwa ponad 21 lat. Skarżąca nie podważyła ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, w latach 2000-2013 wystąpił zupełny brak aktywności Komisji Regulacyjnej w okresie między 2000 r. a 2013 r.
Skupiając się na okresie po podjęciu zawieszonego postępowania odnotować należy w ślad za Sądem pierwszej instancji, że postępowanie organ podjął w dniu 16 września 2019 r. i wystąpił do wnioskodawcy o informacje o stanie powyższej sprawy nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Po czym odbyły się kolejne rozprawy i posiedzenia Komisji, które były za każdym razem przez organ odraczane na kolejny termin. Wreszcie, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r., Komisja odroczyła posiedzenie na dzień 15 czerwca 2021 r. oraz zobowiązała uczestnika postępowania Skarb Państwa-Starostę P. do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości poprzez wystąpienie na drogę sądową przed właściwym sądem powszechnym z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości, zobowiązując do powiadomienia Komisji o wyniku sprawy. W aktach nie ma jednak protokołu z posiedzenia w dniu 15 czerwca 2021 r., a ponadto Komisja pozostawiła bez odpowiedzi lub jakiejkolwiek innej reakcji pismo Urzędu Miasta w U. z dnia 18 stycznia 2021 r. wraz z załączonym do niego aktualnym wypisem z rejestru gruntów przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z zapisami którego władającym tą nieruchomością jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem jest FPH BERONI.
Na aprobatę zasługuje w tej sytuacji ocena Sądu pierwszej instancji, że czynności były podejmowane przez organ nieefektywnie i w dużych odstępach, w sytuacji, gdy mogły być wykonane w krótszym terminie. Ponadto, zachowanie organu przy wyznaczaniu stronom, a przede wszystkim wnioskodawcy, kolejnych terminów do nadesłania niezbędnej dokumentacji i informacji, cechowało się niekonsekwencją oraz zbyt małą stanowczością. Organ zakreślał odległe terminy na pozyskanie żądanych dokumentów, a prawidłowe działanie organu w tym zakresie, mogło przyczynić się do szybszego zakończenia przedmiotowego postępowania regulacyjnego.
W rezultacie należy przyjąć, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że Komisja Regulacyjna dopuściła się przewlekłości nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.