II OSK 184/24

II OSK 184/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2144/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.P. i M.P. oraz M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/23 w sprawie ze sprzeciwów J.P. i M.P. oraz M.L. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr 962/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 26 października 2023 r., VII SA/Wa 2144/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciwy J.P. i M.P. (inwestorzy) oraz M.L. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 9 sierpnia 2023 r., nr 962/2023, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynęło pismo M.L., w którym zwrócono się o wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz nakazanie jego rozbiórki. Po przeprowadzeniu kontroli i oględzin, zawiadomieniem z 28 sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie ww. robót budowlanych.
2.2. Kolejno wskazano, że postanowieniem z 28 sierpnia 2020 r., nr IIOT/289/2020, PINB dla m.st. Warszawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej w zakresie zgodności wprowadzonych istotnych zmian przy budowie ww. budynku, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na skutek wniesionych zażaleń, postanowieniem z 26 października 2020 r., nr 1661/20 WINB uchylił w całości ww. postanowienie i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w PINB dla m.st. Warszawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej w zakresie "zgodności wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia przez osobę uprawnioną, że roboty wykonane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ocena winna określić zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Ocena winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Uprawnienia osoby sporządzającej ocenę oraz jej wpis do właściwej izby samorządu zawodowego winny być w kopii dołączone do oceny". Wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 19/21, WSA w Warszawie oddalił skargi na ww. postanowienie WINB. Wyrok powyższy nie jest prawomocny.
2.3. W wyroku VII SA/Wa 2144/23 przywołano dalej, że PINB dla m.st. Warszawy decyzją z 27 października 2020 r., nr IIOT/300/2020, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w określonym terminie czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań od powyższej decyzji organu powiatowego, WINB decyzją z 7 kwietnia 2021 r. nr 413/21 uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokami z 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 964/21 oraz VII SA/Wa 963/21, WSA w Warszawie oddalił sprzeciwy wniesione od ww. decyzji WINB, a wyrokiem z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wymienione orzeczenia WSA w Warszawie są prawomocne.
2.4. Postanowieniem z 13 maja 2021 r., nr 669/21, WINB wyłączył PINB dla m.st. Warszawy od udziału w postępowaniach administracyjnych w niniejszej sprawie i przekazał prowadzenie tych postępowań Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Warszawskiemu Zachodniemu (PINB).
W wyroku przywołano, że 1 lipca 2021 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2021 r., nr 445/OPON/2021, uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 11 kwietnia 2018 r., nr 124/B/2018, i umarzająca postępowanie przed tym organem (skarga na tę decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA z 18 lutego 2022 r., VII SA/Wa 1801/21). Z kolei 2 lipca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, iż na terenie działki ew. nr [...] realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, 3-kondygnacyjny, podpiwniczony (2 kondygnacje podziemne), dach płaski (stropodach pokryty papą). Do działki doprowadzono przyłącza elektroenergetyczne, gazowe, wodociągowo kanalizacyjne. W dniu kontroli roboty nie były prowadzone. Stan zaawansowania robót w dniu kontroli: zakończono budowę konstrukcji budynku, wykonano dach budynku, zakończono roboty elewacyjne. Do wykonania pozostały roboty instalacyjne i wykończeniowe oraz docelowe zagospodarowanie terenu.
2.5. Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że decyzją PINB z 2 listopada 2021 r., nr 324/21, nałożono na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 uPb, obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem. Decyzją z 10 sierpnia 2022 r., nr 889/22 WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2022 r. VII SA/Wa 1836/22 oddalił złożony na nią sprzeciw. Wyrokiem z 23 marca 2023 r., II OSK 303/23, NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu wojewódzkiego, w związku z czym orzeczenie to jest prawomocne.
2.6. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr 146/2023, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 90 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
2.7. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.L. Decyzją z 9 sierpnia 2023 r. nr 962/2023, WINB uchylił w całości ww. decyzję PINB z 27 kwietnia 2023 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego PINB skupił się na kwestii wadliwości doręczenia postanowienia PINB dla m.st. Warszawy nr IIOT/289/2020 z 28 sierpnia 2020 r. WINB podniósł w związku z tym, że inwestorzy udzielili pełnomocnictwa adw. M.J., które zostało przedłożone do PINB dla m.st. Warszawy przy piśmie z 6 lipca 2020 r. Zatem doręczenie postanowienia nr IIOT/289/2020 bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika było nieprawidłowe. Niemniej jednak ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości postanowieniem WINB nr 1661/20 z 26 października 2020 r., orzekającym jednocześnie co do istoty sprawy, zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 19/21, oddalił skargę na to postanowienie WINB, nie stwierdzając jego wadliwości związanej z błędnym doręczeniem postanowienia organu powiatowego. Podkreślono, że postanowienie WINB nr 1661/20 skierowane zostało do pełnomocnika inwestorów i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zostało mu doręczone 12 listopada 2020 r. Wobec tego, co najmniej od dnia doręczenia tego postanowienia, tj. od 12 listopada 2020 r. inwestorzy mieli obowiązek powstrzymać się od dalszych robót budowlanych.
2.8. W ocenie WINB, z akt sprawy nie wynika, aby PINB rozpatrując ponownie sprawę w ogóle dokonał analizy dziennika budowy ustalając zakres robót budowlanych prowadzonych przy opisanej inwestycji. A skoro zachodzą uzasadnione wątpliwości co do skuteczności doręczenia postanowienia organu I instancji wstrzymującego roboty, to za datę konieczności powstrzymania się od prowadzenia robót należy przyjąć datę otrzymania przez pełnomocnika inwestorów postanowienia WINB. Tym samym organ I instancji nadal nie dokonał analizy sprawy pod kątem występowania sytuacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 uPb, a konieczność wyjaśnienia tej kwestii zawarta została w wiążących ten organ decyzjach WINB (nr 413/21 z 7 kwietnia 2021 r. oraz nr 889/22 z 10 sierpnia 2022 r.), wobec których prawomocnie oddalono złożone na nie sprzeciwy.
2.9. WINB przypomniał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 uPb, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2 uPb, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. W ocenie organu odwoławczego, takiej analizy PINB ponownie jednak nie dokonał. Dlatego też WINB w ślad za wydanymi uprzednio decyzjami nr 889/22 oraz 413/21 podniósł, że art. 50a pkt 2 uPb ma charakter stricte represyjny, gdyż nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności - stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obliguje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2 art. 51 ust. 1 uPb. Organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania stosownej decyzji za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. Jak zostało już wskazane w poprzedniej decyzji WINB nr 889/22 zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza okoliczność prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych przy realizacji spornej inwestycji, pomimo ich wstrzymania. Z kolei w protokole nr 1027/IIOT/2020 z 9 października 2020 r. stwierdzono prowadzenie prac na etapie robót wykończeniowych, a ponadto zamknięcie wszystkich otworów okiennych oraz wykonanie elewacji w 90%. W trakcie przedmiotowej kontroli trwały prace dekarskie przy pokryciu dachu dachówkami. Z kolei kontrola przeprowadzona 2 lipca 2021 r. potwierdziła zakończenie budowy konstrukcji w/w budynku, wykonania jego dachu oraz zakończenia prac elewacyjnych. W świetle powyższego konieczne jest przeanalizowane przesłanek, o których mowa w art. 50a pkt 2 uPb, przed przystąpieniem do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.
2.10. Z powyższych względów WINB przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu jej rozpatrzenia z zastosowaniem właściwych przepisów uPb. Zdaniem WINB, niezbędne do przeprowadzenia postępowanie wykracza poza zakres art. 136 K.p.a. i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności (zastosowanie właściwych przepisów prawa). WINB wyjaśnił, że nie może przeprowadzić takiego postępowania za organ pierwszej instancji, ponieważ pozbawiłoby to strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia.
3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2144/23 dalej podano, że do WSA w Warszawie wpłynęły dwa sprzeciwy od ww. decyzji WINB z 9 sierpnia 2023 r.
3.2. W sprzeciwie wniesionym przez inwestorów, zarzucono WINB naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania cyt. przepisu. Inwestorzy wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ich zdaniem WINB przyznał, że postanowienie o wstrzymaniu robót nie zostało skutecznie im doręczone, wobec tego brak jest podstaw do rozważania zasadności zastosowania art. 50a pkt 2 uPb. W tym sprzeciwie podniesiono, że WINB powinien był dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
3.3. M.L. w swym sprzeciwie zarzuciła zaś organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej nim decyzji. Wskazała, że nie kwestionuje prawidłowości rozstrzygnięcia WINB, lecz nie zgadza się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim WINB stwierdził, że inwestorzy powinni byli powstrzymać się od dalszych robót budowlanych dopiero od 12 listopada 2021 r., tj. od doręczenia im postanowienia WINB nr 1661/20 z 26 października 2020 r. Podniosła, że skoro inwestorzy złożyli zażalenie na postanowienie PINB dla m.st. Warszawy nr IIOT/289/2020 z 28.08.2020 r., to wadliwość jego doręczenia nie ma wpływu na wynik sprawy. W związku z tym powinni powstrzymać się od dalszych robót budowlanych już od 3 września 2020 r. Podkreśliła, że postępowanie administracyjne w tym zakresie było przedmiotem kontroli sądowej, a inwestorzy w jego toku nie podnosili zarzutu wadliwości doręczenia któregokolwiek z wydanych postanowień.
3.4. W odpowiedziach na sprzeciwy WINB wniósł o ich oddalenie.
3.5. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciwy zarówno inwestorów, jak i skarżącej.
3.6. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach kontrolowanego postępowania wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. WINB prawidłowo ocenił skutki wyroku WSA w Warszawie z 24 listopada 2022 r. (który jest prawomocny w świetle wyroku NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 303/23) dla losów postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tym wyroku sądu wojewódzkiego wskazano, że w kontrolowanej wówczas decyzji, WINB "mając na uwadze wspomniane wcześniej postanowienia o wstrzymaniu robót, zwrócił uwagę na konieczność rozważenia zastosowania regulacji określonej w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego". Konieczność zbadania powyższych okoliczności wskazano również w decyzji MWINB nr 413/21 z 7 kwietnia 2021 r., przy czym decyzja ta podana została kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Warszawie wyrokami z 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 964/21 oraz VII SA/Wa 963/21 oddalił złożone na nie sprzeciwy, NSA zaś wyrokiem z 12 października 2021 r., II OSK 2014/21 oddalił złożoną w sprawie VII SA/Wa 964/21 skargę kasacyjną.
3.7. Zdaniem sądu wojewódzkiego, WINB prawidłowo podważył ocenę prawną organu pierwszej instancji odnoszącą się do kwestii wstrzymania spornych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 uPb. W zaskarżonej decyzji organ trafnie zauważył, że postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z 28 sierpnia 2020 r. nr IIOT/289/2020, zostało uchylone w administracyjnym toku instancji przez WINB postanowieniem z 26 października 2020 r. nr 1661/20, na mocy którego to organ odwoławczy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 uPb wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych. Zatem skutek wstrzymania prowadzenia tych robót budowlanych należy wiązać przede wszystkim z doręczeniem inwestorom ww. postanowienia organu odwoławczego. Z drugiej strony trafnie podniósł, że postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym wydania postanowienie w trybie art. 50 uPb podlegało odrębnej kontroli sądowej, zrealizowanej wyrokiem WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/21 (wyrok jest nieprawomocny, skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie pod sygn. akt II OSK 1760/21). Sąd oddalił skargę, nie stwierdzając aby wydanie ww. postanowienia WINB nastąpiło z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
3.8. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko WINB, w którym zwrócono w tym kontekście uwagę na to, że zanim organ I instancji rozstrzygnie, którą z norm art. 51 ust. 1 uPb zastosować, winien dokonać analizy sprawy pod kątem występowania sytuacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 uPb. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione w świetle art. 51 ust. 2 uPb. Przepis ten przewiduje, że w przypadku wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 50a pkt 2 uPb, wydanie decyzji takiej jak uchylona zaskarżonym rozstrzygnięciem, może nastąpić dopiero po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. To zaś oznacza, że sprawa "nie dojrzała" do jej merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia przez WINB. Organ odwoławczy nie może bowiem zignorować zależności istniejącej między możliwym nakazem rozbiórki z art. 50a pkt 2 uPb, a decyzją wydawaną w trybie art. 51 ust. 1 uPb. Organ odwoławczy nie może również w ramach swoich kompetencji jurysdykcyjnych przeprowadzić samodzielnie postępowania pod kątem tej zależności, skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i okoliczności omawiane w tym miejscu mają zasadniczy wpływ nie tylko na treść ale również na możliwość wydania decyzji w trybie art. 50 ust. 1 uPb (tj. na aktualizację kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 uPb, w szczególności w świetle jednoznacznego brzmienia art. 50 ust. 2 uPb).
4.1. Odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku VII SA/Wa 2144/23 wywiedli inwestorzy oraz M.L., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, zaskarżając go w całości.
4.2. Inwestorzy w swojej skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu inwestorów wskutek niedostrzeżenia, że MWINB naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB nr 146/2023 z 27 kwietnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku przez sąd pierwszej instancji w całości, gdyż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Ewentualnie, w przypadku przekazania skargi kasacyjnej wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie rozpoznanie sprzeciwu skarżących kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W każdym zaś przypadku wniesiono o zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
4.3. M.L. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła natomiast:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 3 § 1 w zw. z art. 151a § 1 i § 2 Ppsa w zw. z "art. 138 § 2 Ppsa" w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 142 K.p.a. w zw. z art. 97 § 4 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, chociaż w decyzji MWINB nie rozpoznano zarzutu wadliwości postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania zaskarżanego w trybie art. 142 K.p.a. i w jej uzasadnieniu nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z istnieniem zagadnienia wstępnego, co świadczy o rażącej wadliwości decyzji MWINB i o nieprawidłowym wykonaniu przez sąd funkcji kontrolnej;
b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7, w zw. z art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu przez sąd istoty sprawy i nieustaleniu lub niejednoznacznym ustaleniu okoliczności sprawy mających wpływ na wydanie orzeczenia, tylko pozornym odniesieniu się do zarzutów powołanych w sprzeciwie wniesionym przez skarżącą lub ich zupełnym pominięciu, pominięciu w całości argumentacji prawnej powołanej przez skarżącą w sprzeciwie, nie powołaniu w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa zastosowanych przy rozpatrywaniu zarzutów skarżącej i tym samym niezupełności uzasadnienia wyroku, co świadczy o niewykonaniu przez sąd jego funkcji kontrolnej;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 50a pkt 2 uPb w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 143 w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 Ppsa w zw. z art. 143 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 153 Ppsa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50a pkt 2 uPb polegające na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu nie dotyczy postanowień wstrzymujących wykonywanie robót budowlanych wydanych przez organ I instancji, które zostały uchylone przez organ II instancji postanowieniem, w którym kontynuowano wstrzymanie robót w tym samym zakresie i konsekwentnie (niejednoznaczne i w tym zakresie niezrozumiałe) uznanie, że rozbiórce nie podlegają roboty zrealizowane po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji, co prowadzi do obejścia art. 50a pkt 2 uPb oraz poprzez pominięcie ww. przepisów przy wydawaniu wyroku co świadczy o niewłaściwym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej.
Mając na względzie powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie jej sprzeciwu poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
4.4. Skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorów wniosła o jej oddalenie w całości. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnieśli o uwzględnienie wywiedzionej przez nich skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
5.2. Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
5.3. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie przezeń decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.
5.4. Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Przede wszystkim zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił uwagi WINB, że PINB winien był rozważyć zastosowanie regulacji określonej w art. 50a pkt 2 uPb. W związku z licznymi w praktyce przypadkami ignorowania przez prowadzących inwestycje nakazów wstrzymania budowy, dodano do przepisów Prawa budowlanego art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a uPb ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie cytr. przepisu oznacza, iż organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. Stwierdził to także sąd pierwszej instancji, dokonując tym samym prawidłowej wykładni tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że PINB konsekwentnie uchyla się od tego obowiązku, pomimo zobligowania go do przeprowadzenia badania sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 50a uPb, przez WINB decyzjami z 10 sierpnia 2022 r. oraz 7 kwietnia 2021 r., które to orzeczenia przeszły pozytywną kontrolę sądowoadministracyjną. Konsekwencją powyższego jest prawidłowa konstatacja WINB dotycząca kwestii wstrzymania spornych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 uPb, jako przedwczesna. Zanim organ I instancji rozstrzygnie bowiem, którą z norm tego przepisu zastosować, winien dokonać analizy sprawy pod kątem występowania sytuacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 uPb. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że NSA wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 1760/21 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 19/21 w sprawie ze skarg inwestorów i skarżącej kasacyjnie na postanowienie WINB z 26 października 2020 r., nr 1661/20 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku.
5.5. Pamiętać także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez (co do reguły) organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (zob. wyrok NSA z 1 października 2009 r., II FSK 658/08, LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości w odniesieniu do przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 uPb, ewentualnie art. 50 ust. 1 uPb powodowałoby, że sprawa podlegałaby wyjaśnieniu wyłącznie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. Jak prawidłowo przyjął to sąd pierwszej instancji, materiał dowodowy nie pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie uwzględniał kwestii ewentualnego wykonywania robót budowlanych po wstrzymaniu ich prowadzenia.
Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut inwestorów dotyczący naruszenia art. 151a § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.
5.6. Nie można także przychylić się do sformułowanego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie w jej skardze kasacyjnej uwypuklana jest w szczególności kwestia nieustalenia przez sąd pierwszej instancji momentu, od którego inwestorzy byli zobowiązani od powstrzymywania się od wykonywania robót. Jednakże organ I instancji oceniając sprawę pod kątem przesłanki 50a pkt 2 uPb dopiero poczyni własne ustalenia w tej mierze, które następnie mogą stać się przedmiotem kontroli. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że WINB wypowiedział się już w tej kwestii. Uznał, że doręczenie postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z 28 sierpnia 2020 r. bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika było nieprawidłowe. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości postanowieniem WINB z 26 października 2020 r., zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 19/21 oddalił skargę na to postanowienie, nie stwierdzając jego wadliwości związanej z błędnym doręczeniem orzeczenia organu powiatowego. Według WINB, jego postanowienie nr 1661/20 skierowane zostało do pełnomocnika inwestorów i zostało mu doręczone 12 listopada 2020 r., zatem co najmniej od tego dnia inwestorzy mieli obowiązek powstrzymać się od dalszych robót budowlanych. Choć sąd wojewódzki wyraził pogląd, w oparciu o zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, że skutek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych należy wiązać z doręczeniem inwestorom postanowienia organu odwoławczego nr 1661/20, to jednak rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).
5.7. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151a § 1 i § 2 Ppsa w zw. z art. "138 § 2 Ppsa" w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 142 Kpa w zw. z art. 97 § 4 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, chociaż w decyzji organu odwoławczego nie rozpoznano zarzutu wadliwości postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania zaskarżanego w trybie art. 142 K.p.a., jak również naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7, w zw. z art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy i nieustaleniu lub niejednoznacznym ustaleniu okoliczności sprawy mających wpływ na wydanie orzeczenia.
Ubocznie przy tym wskazać wypadnie, że art. 138 Ppsa określający elementy sentencji wyroku sądu administracyjnego nie dzieli się na paragrafy. Sformułowanie zatem w skardze kasacyjnej M.L. zarzutu naruszenia przepisu określonego jako "art. 138 § 2 Ppsa" wymyka się kontroli, skoro takiej jednostki redakcyjnej w cyt. ustawie brak.
Jak już wskazano, że przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Podstawę zaś do wydania zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym stanowił przede wszystkim brak rozważenia przez organ pierwszej instancji zasadności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50a pkt 2 uPb. Sąd wojewódzki zaś zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że zanim organ I instancji rozstrzygnie, którą z norm art. 51 ust. 1 uPb zastosować, winien dokonać analizy sprawy pod kątem występowania sytuacji, o której mowa w art. 50a pkt 2 uPb. Jednocześnie odnosząc się do zrzutu skarżącej, że sąd pierwszej instancji pominął część sformułowanych w sprzeciwie zarzutów wskazać należy, że zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi (sprzeciwu) i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r., II GSK 470/14; 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (sprzeciwie), tak jak ma to miejsce w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku.
5.8. Nie jest przy tym trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 Ppsa) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z 5 lipca 2017., I OSK 2693/15). Skoro autor kasacji nie wskazuje na braki elementów uzasadnienia, o których mowa w powyższym przepisie, a jednocześnie przytoczone powyżej okoliczności sprawy dowodzą, iż możliwa jest kasacyjna kontrola zaskarżonego wyroku, to brak jest podstaw do oceny podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jako usprawiedliwionego.
5.9. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa. Naruszenie art. 1 § 1 Pusa może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Należy zaznaczyć, że przepisy art. 1 § 1 i 2 Pusa nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 Pusa tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
5.10. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa także nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej M.L. Naruszenie tego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 188/17).
5.11. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty skarg kasacyjnych, koncentrujące się w głównej mierze na meritum sprawy, nie zdołały tej oceny podważyć.
6. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji o oddaleniu obu skarg kasacyjnych.