II OSK 1839/23

II OSK 1839/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2540/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f ust. 1 i 2, art. 53a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2540/22 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2022 r., nr 1726/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2540/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 października 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 24 października 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 12 sierpnia 2021 r., odmawiające M. J. wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej dotyczącej budynku gospodarczo – garażowego z częścią biurową, wiaty, silosu nr 1, silosu nr 2 zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [..] położonej przy ul. C. w miejscowości P., gmina R.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji odwołał się do art. 49f ust. 1 i ust. 2 i art. 53a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Pr. bud.". Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: "ustawa nowelizująca", "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym", tj. o treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego umożliwiającego przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Pr. bud. obowiązującego od dnia 19 września 2020 r. W ocenie [...]WINB, nowe regulacje nie mają zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. Wyjaśnił, że z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że skoro postępowanie dotyczące ww. obiektu budowlanego zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., w takim wypadku należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Wskazał ponadto, że uproszczona procedura legalizacyjna mogłaby mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu wszczętym po dniu 19 września 2020 r., a to nie miało miejsca w omawianej sprawie. W ocenie [...]WINB, słusznie zatem organ odmówił wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn (tzn. z uwagi na to, że obiekty budowlane objęte wnioskiem o uproszczoną legalizację stanowią przedmiot wszczętego i niezakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem postępowania o legalizację). Odnosząc się do zarzutów zażalenia, [...]WINB wskazał, że art. 32 ustawy nowelizującej nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do regulacji art. 25 ww. ustawy. Zdaniem [...]WINB, obowiązek stosowania przepisów "w brzmieniu dotychczasowym" (do czego zobowiązuje art. 25 ustawy nowelizującej) oznacza, że do wszystkich spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., które nie przewidywały "uproszczonej procedury legalizacyjnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczy obiektu, wobec którego zostało już wszczęte postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podniósł, że art. 49f Pr. bud., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu pierwszej instancji, a contrario należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy nowelizującej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki obejmująca przedmiotowy budynek. W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było przeszkód do zastosowania w tym przypadku przepisów regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne. Odmowa wszczęcia tego postępowania możliwa byłaby jedynie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 32 ustawy nowelizującej. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne mają charakter kompromisowy, zgodnie z którymi można wszcząć postępowanie uproszczone w stosunku do każdego obiektu budowlanego, wobec którego nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki do dnia 19 września 2020 r. i to niezależnie od tego, czy w stosunku do niego wszczęto już postępowanie legalizacyjne. Regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy nowelizującej, w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest nową instytucją. W związku z tym art. 25 ustawy nowelizującej nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych. Te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie funkcjonowały.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, t.j.:
1) art. 25 w zw. z art. 32 ustawy nowelizującej oraz w zw. z art. 61a §1 k.p.a. i art. 49f ust. 1 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 25 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania do przepisów określonych w art. 32 ustawy nowelizującej w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz, że art. 32 ustawy zmieniającej stanowi lex specialis wobec art. 25 tej ustawy, wyłączając jego stosowanie we wskazanych stanach faktycznych;
2) art. 49f Pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurą uproszczoną, to rozpatrywana będzie ona w granicach nowej odrębnej sprawy i w szczególnym trybie (nowa konkurencyjna sprawa administracyjna).
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 49f Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego ma możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Pr. bud., w sytuacji, gdy organ powiatowy prowadzi wszczęte wcześniej postępowanie legalizacyjne na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez stronę skarżącą,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi strony skarżącej.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty składające się na drugą z wymienionych w tym przepisie podstaw kasacyjnych: mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, odnoszą się w znacznej mierze do czynności Sądu i organów orzekających w sprawie związanych z wykładnią i stosowaniem prawa materialnego. Wobec tego, uzasadnione jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Istotą sporu w sprawie niniejszej jest wykładnia przepisów intertemporalnych: art. 25 oraz 32 ustawy nowelizującej, w związku z art. 49f Pr. bud. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ww. ustawy, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Obok okresu obowiązywania przepisów dawnych i nowych, w których cezurą czasową jest moment uchylenia jednych i wejścia w życie drugich, niezbędne jest także rozgraniczenie temporalnego zakresu ich zastosowania do faktów zachodzących w określonym czasie. Wynika on z norm intertemporalnych, ze względu na które dany przepis znajduje zastosowanie do oceny jedynie tych opisanych w jego hipotezie faktów, które zachodzą w określonym czasie (T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego, Warszawa 2011, s. 25). Problematyka prawa intertemporalnego jest złożona, a punktem wyjścia są zazwyczaj wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu czasowego faktów, których dotyczy hipoteza nowego przepisu merytorycznego, oraz konieczności ustalenia normy intertemporalnej, na podstawie której wątpliwości te mogą być usunięte. W istocie problem intertemporalny polega na ustaleniu, jakie fakty objęte są zakresem temporalnym hipotezy nowego przepisu merytorycznego, a do oceny jakich obowiązujące normy intertemporalne nakazują stosować pewne przepisy merytoryczne prawa już nieobowiązującego ( T. Pietrzykowski, op. cit.).
Zawarta w art. 25 ustawy nowelizującej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Pr. bud., bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. Uwzględnienia dalej wymaga, że ustawa nowelizująca w przepisach następujących po art. 25 ustanawia kolejne normy intertemporalne, dotyczące poszczególnych wskazanych w nich instytucji prawnych, w tym uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 32). Sytuacja taka aktualizuje zastosowanie reguły kolizyjnej merytorycznej, stosowanej w obrębie przepisów międzyczasowych. Art. 32 ustawy nowelizującej wyłącza stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy, co wynika z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Z tej reguły wynika, że spośród stanów faktycznych objętych lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy odpowiadające jego hipotezie (wyr. SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/07). Art. 32 ustawy nowelizującej należy uznać za przepis szczególny, bowiem jego hipoteza jest węższa niż wynikająca z art. 25, zaś art. 25 stanowi normę bardziej ogólną. Skoro stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki: 1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i 2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni literalnej oraz rozszerzającej i zwężającej, niedopuszczalna jest zarówno rozszerzająca wykładnia wyjątków (exceptiones non sunt extendae), jak i wykładnia rozszerzająca przepisów prawnych, które stanowią lex specialis (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193).
Systematyka przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej pozwala na uznanie, że przepis art. 25 nie znajduje zastosowania we wskazanych w art. 32 stanach faktycznych. W tych warunkach nie powinno pozostawiać wątpliwości, że normę intertemporalną zawartą w art. 32 należy wykładać ściśle, przyjmując, że jest to jedyna norma międzyczasowa dotycząca uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W art. 32 ustawodawca zawarł bowiem wyjątek od art. 25, niepodlegający rozszerzającej wykładni. Inaczej mówiąc, słusznie konkluduje Sąd Wojewódzki, że regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy nowelizującej, w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do Prawa budowlanego dopiero ustawą nowelizującą, a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 nowelizacji nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych, te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie obowiązywały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie znajduje więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 nowelizacji w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Niewątpliwie, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Pr. bud., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 Pr. bud. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Rolą art. 49f Pr. bud. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako obok, postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym trybie. Tworzy ono odrębną względem "zwykłego" postępowania legalizacyjnego sprawę, jako że zakresy badań nakazane w postępowaniach legalizacyjnym "zwykłym" i uproszczonym różnią się między sobą. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), wykluczają się one wzajemnie, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że intencją ustawodawcy było stworzenie nowej, alternatywnej "ścieżki legalizacyjnej" dla wszystkich tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione przed więcej niż dwudziestu laty, a nie doczekały się dotąd nakazu rozbiórki.
Trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 32 wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 Pr. bud. jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Sąd Wojewódzki dokonując interpretacji art. 32 ustawy nowelizującej zasadnie zastosował wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario), przyjmując, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie nowelizacji decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 nowelizacji wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Pr. bud. Odmienna wykładnia wymienionych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji z artykułu 49f Pr. bud., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych.
Zgodnie z regułą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, aby potwierdzić prawidłowość rezultatu wykładni językowej (systemowej), sięgnąć należy do wyników wykładni celowościowej. Wskazany powyżej kierunek wykładni wynikający z wykładni językowej i systemowej odpowiada celom nowelizacji, a zatem istnieją podstawy do stwierdzenia, że także dokonanie wykładni celowościowej daje ten sam rezultat. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej z 2020 r., "Rada Legislacyjna zarekomendowała zaproponowane rozwiązanie, które umożliwia legalizację obiektów budowlanych po 20 latach od ukończenia ich budowy nawet w sytuacji, gdy są one niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jeśli przez minione 20 lat organ nadzoru budowlane nie wszczynał postępowania w sprawie wstrzymania budowy czy też nie wydał decyzji o nakazie rozbiórki". W projekcie ustawy nowelizującej dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w Prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Dokładnie zaś te cele i zasady prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wynikają z art. 32 ustawy nowelizującej z 2020 r. oraz dodanego tą nowelizacją art. 49f ust. 1 i 5 Pr. bud.
Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 Pr. bud. i ew. art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f Pr. bud.). Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest bowiem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (L. Morawski, op. cit.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Pr. bud. znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Dominujące jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Pr. bud. może być wszczęte niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 Pr. bud. (por. np. wyr. NSA z dnia 9 lipca 2024 r., II OSK 1381/23; wyr. NSA z dnia 26 października 2023 r., II OSK 1363/22, wyr. NSA z dnia 25 października 2023 r., II OSK 1347/22, wyr. NSA z dnia 23 marca 2023 r., II OSK 35/22). Procedura wprowadzona do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą, jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej, ma przy tym pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21).
Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że do dnia złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie wydano nakazu rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że w omawianej sprawie organ prowadzi już postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, które zostało wszczęte przed dniem 19 września 2020 r. i nie zostało zakończone decyzją merytoryczną. A zatem w stosunku do tych obiektów nie było przeszkód, aby stosować "względniejsze" przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego, tym bardziej, że organ nie podważył, że w niniejszej sprawie ww. obiekty budowlane zostały zrealizowane przed dwudziestu laty.
Z tych przyczyn zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, nie są usprawiedliwione.
Przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie niniejszej, a kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odpowiadała standardom ustawowym.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Z przyczyn wyjaśnionych wyżej, uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego odpowiada przepisom prawa. Wskazania co do dalszego trybu postępowania, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zalecające organom uwzględnienie przedstawionych w uzasadnieniu rozważań przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, są prawidłowe.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej przedstawioną wykładnię przepisów intertemporalnych w zw. z art. 49f Pr. bud.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.