II OSK 2570/22

II OSK 2570/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Kr 220/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 220/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 220/22, oddalił skargę R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 k.p.a. nakazał R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].
W uzasadnieniu organ podniósł, że na wskazanej nieruchomości, obok zabudowań objętych odrębnymi postępowaniami istnieje oczko wodne w niedalekiej odległości od domu holenderskiego - oczko to zasilane jest najprawdopodobniej (bądź również) wodami opadowymi które zbierane są rowami odwodnieniowymi zlokalizowanymi na działkach objętych kontrolą. Kolejno przepustem wprowadzone do wykonanego oczka (wody z tych rowów również są kierowane do istniejącego na działce zbiornika wodnego - nieobjętego kontrolą). Oczko jak wyżej w przypadku przepełnienia posiada odpływ do zbiornika wodnego usytuowanego poniżej - nieobjętego kontrolą. Inwestorem był R. K.. Działki nr [...] i [...] położone w [...], gmina [...], zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] - obszar "B" leżą w terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze, na osuwisku okresowo aktywnym. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 2 lutego 2018 r. poinformował, że posadowienie domku holenderskiego nie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym.
PINB zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m². Jak wynika z treści powyższego przepisu oraz art. 30 ust.1 pkt 1 P.b. wykonanie powyższych obiektów budowlanych - bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia - nie jest ograniczone pod kątem "ilościowym", ale wielkości ich powierzchni (tj. do 50 m²). Niemniej należy pamiętać, że powyższa zasada dotyczy tylko obiektów przydomowych. Oczko wodne objęte przedmiotem niniejszego postępowania jest w kształcie elipsy której pole wyraża się wzorem P = πab. Ustalone w czasie kontroli wymiary odcinków a i b (półosie elipsy) wynoszą odpowiednio 4,30 m i 4,10 m co w wyliczeniu daje przybliżoną powierzchnię równą ok 55 m², przy czym jest to powierzchnia liczona po obrysie brzegu oczka, a samo lustro wody posiada zdecydowanie mniejszą powierzchnię, nie przekraczającą 50 m² co wprost wynika ze zdjęć na karcie 20 i 11, tak więc należy uznać, że budowa takiego oczka wymaga dokonania zgłoszenia. Powyższe jednak nie ma znaczenia ze względu na fakt, że przedmiotowego oczka nie można traktować jako przydomowego bowiem nie znajduje się ona przy budynku mieszkalnym. Na działkach nr [...] i [...] brak jest jakichkolwiek zabudowań mieszkaniowych, natomiast istniejący domek holenderski w związku z jego budową bez wymaganego pozwolenia, przy uwzględnieniu braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega nakazowi rozbiórki. Organ zwrócił uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK1033/09 zgodnie z którą warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m³ na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Jakkolwiek wyrok ten dotyczy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków tak została w nim określona definicja pojęcia "przydomowy", tak więc w myśl powyższego, przedmiotowego oczka nie można uznać za przydomowe, a co za tym idzie jego budowa wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, które jak ustalono w toku prowadzonego postępowania nie zostało przez inwestora uzyskane. Fakt budowy obiektu bez pozwolenia na budowę przy równoczesnej eliminacji art. 29-31 skutkuje działaniem art. 48 ust. 1 P.b. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ decyzją z dnia 11 kwietnia 2018r. nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego oczka wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja powyższa w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z dnia 28.08.2019 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ustawa prawo budowalne dokonuje klasyfikacji obiektów budowlanych na budynki, budowle i obiekty małej architektury gdzie ustawodawca w treści przepisu art. 3 pkt 3 zamieścił przykładowe wyliczenie obiektów zaliczanej do kategorii normatywnej budowli przez które należy rozumieć m.in. zbiornik. Opis zamieszczony w protokole kontroli jak również dokumentacja fotograficzna w ocenie organu II instancji pozwalają łącznie na wyrażenie oceny, iż przedmiotowy obiekt swoim charakterem, wielkością odpowiada pojęciu zbiornik zatem jest obiektem budowlanym wymienionym w art. 3 pkt. 3 Prawa budowalnego. Jest to bez wątpliwości odrębne pod względem technicznym urządzenie które składa się na całość użytkową, które służy do gromadzenia wody, zaś roboty budowlane związane z jego realizacją w określonym miejscu stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6. Jednocześnie rozmiar i charakter tego obiektu przesądzają iż nie można go zakwalifikować jak chce skarżący, jako obiekt małej architektury.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19, oddalającym sprzeciw od decyzji organu II instancji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, że zbiornik (określany również oczkiem wodnym) został wykonany przez R. K., czemu on nie przeczy. Nie budziło również wątpliwości Sądu ustalenie wielkości zbiornika i miejsca jego położenia. Ustalenia w tym zakresie zostały doprecyzowane na etapie postępowania odwoławczego w oparciu o przekonujący materiał dowodowy. Twierdzenia skarżącego, który kwestionuje ustalenia organów, są w tym zakresie gołosłowne. Osią sporu w niniejszej sprawie była kwalifikacja prawna wykonanego obiektu, tj. ustalenie, czy wybudowany obiekt jest "oczkiem wodnym" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowalnego, obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, czy zbiornikiem wodnym stanowiącym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3. W ocenie Sądu dokonana w zaskarżonej decyzji kwalifikacja spornego obiektu jest prawidłowa. Uznanie konkretnego obiektu za obiekt małej architektury ma charakter w dużej mierze ocenny, jako że definicja określona w art. 3 pkt 4 P.b. zawiera tylko przykładowe wskazanie obiektów o charakterze małej architektury. Cechy takie mają jednak przede wszystkim obiekty służące przeznaczeniu ogrodowemu, rekreacyjnemu, utrzymaniu porządku. Tymczasem przedmiotowy obiekt został zrealizowany na terenie gospodarstwa rolnego, służąc celom tego gospodarstwa. W oparciu o zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy (w tym dokumentację fotograficzną rysunki, szkice) można zdaniem Sądu przyjąć, że wielkość tego obiektu, sposób jego wykonania, jak też przeznaczenie wskazują, że nie stanowi on obiektu małej architektury. Prawidłowo również nie zakwalifikowano przedmiotowego zbiornika jako oczka wodnego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. Oczko wodne, o którym mowa w tym przepisie, ma bowiem mieć charakter "przydomowy". W nawiązaniu do potocznego znaczenia tego pojęcia należy przyjąć, że taki charakter ma naturalny lub sztuczny zbiornik wodny pełniący w ogrodach funkcję ozdobną. Tymczasem funkcja spornego obiektu wykracza poza rolę obiektu ozdobnego. O braku "przydomowego" charakteru świadczy również sposób zagospodarowania działek, jak też ich przeznaczenie rolne, wykluczające budowę budynków mieszkalnych. W konsekwencji powyższego prawidłowe było ustalenie organów, że budowa przedmiotowego zbiornika wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, którego - co bezsporne - skarżący nie posiadał.
W dniu 25 lutego 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół nr [...], który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy. Na wysokości domku holenderskiego zza ogrodzenia stwierdzono, że przedmiotowy zbiornik nadal istnieje w miejscu zgodnym z poprzednimi ustaleniami ponadto orientacyjnie stwierdzono, że jego parametry w zakresie powierzchni nie uległy zmianie. W dniu 31 marca 2021 r. PINB wydał postanowienie, którym nakazał inwestorowi R. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie zbiornika wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W dniu 22 lipca 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego na terenie dziatek nr [...] i [...] w miejscowości [...].
Od tej decyzji odwołanie wniósł R. K. domagając się jej uchylenia.
MWINB decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazując R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa zbiornika wodnego na terenie działki ew. nr [...] w miejscowości [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa budowa zbiornika wodnego wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b. W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 31 marca 2021 r., nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie zbiornika wodnego na terenie dziatek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w siedzibie PINB wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza, że strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 P.b. Skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów także w postępowaniu toczącym się przed organem II instancji. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi podstawę obligującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Ponadto MWINB zauważył, iż R. K. - inwestor przedmiotowego obiektu oraz współwłaściciel działek ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...] został prawidłowo wskazany jako adresat orzeczonego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego. Dodano też, że pełnomocnik skarżącego w złożonym odwołaniu zarzucił organowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 197 ustawy z dnia 20 lipca 2011 r. Prawo wodne w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 w brzmieniu ustawy w chwili wszczęcia postępowania, oraz art. 29 ust. 2 pkt 14 w brzmieniu aktualnym na skutek czego doszło do błędnej kwalifikacji obiektu pomimo, iż tego typu obiekty zgodnie z ustawą należy traktować jako urządzenia melioracyjne. Odnosząc się do powyższego MWINB wskazał na uzasadnienie wyroku WSA z dnia 2 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1206/19.
Skargą R. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7a k.p.a. w zw. z § 44 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] - obszar "B" w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 73 ust. 1 pkt 1,5 i art. 73 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (okresu realizacji obiektu); art. 48 ust. 1 P.b. w zw. art. 49b P.b. w zw. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i 24 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podkreślił, że w wiążącym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1026/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wypowiedział się jednoznacznie na temat kwalifikacji prawnej przedmiotowego zbiornika przyjmując, że obiekt ten to zbiornik wodny na realizacje którego wymagane było pozwolenia na budowę. Uznał też za prawidłowe przyjęcie jako podstawy działania przepisów określonych w art. 48-49 P.b.
W związku z powyższym odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, że obiekt powinien zostać zakwalifikowany jako urządzenie melioracji wodnej (podlegające zgłoszeniu a nie pozwoleniu na budowę) Sąd wskazał, że kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu jako zbiornika, realizacja którego wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę została dokonana w ww. wyroku. Niezależnie od tego wskazał też, że przepis art. 195 ustawy Prawo wodne (odpowiednik art. 70 poprzedniej regulacji) stanowi, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W świetle art. 70 ust. 1 ustawy z 2017 r. Prawo wodne melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chronią użytki rolne przed powodziami. Przepis ten wyraźnie podkreśla, że melioracje służą przystosowaniu środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększając zdolność produkcyjną gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed degradacją oraz powodzią. Tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 70 ust. 1 ustawy z 2017 r. Prawo wodne możemy mówić o urządzeniu melioracji wodnych szczegółowych, które objęte jest procedurą zgłoszeniową określoną w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b.
Zdaniem Sądu, mimo, że działki nr [...] i [...] położone w [...], gmina [...], zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] - obszar "B" leżą w ternie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze, na osuwisku okresowo aktywnym, to z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że nie jest na nich prowadzona żadna działalność rolnicza. Co więcej profesjonalny pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wskazuje jak przedmiotowy zbiornik miałby służyć uzdatnianiu gleby. Organ prawidłowo, zdaniem Sądu, również nie zakwalifikował przedmiotowego zbiornika jako oczka wodnego (zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1026/19). Oczko wodne, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b., ma mieć charakter "przydomowy". W nawiązaniu do potocznego znaczenia tego pojęcia należy przyjąć, że taki charakter ma naturalny lub sztuczny zbiornik wodny pełniący w ogrodach funkcję ozdobną. O braku "przydomowego" charakteru świadczy również sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...], jak też ich przeznaczenie w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, wykluczające budowę budynków mieszkalnych. Dlatego też prawidłowe było w ocenie Sądu przyjęcie przez organy administracji jako podstawy prawnej do działania przepisów określonych w art. 48 – art. 49 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym w ocenie Sądu organ I instancji postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie zbiornika wodnego i nałożył na niego obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Jednakże w wyznaczonym terminie dokumenty nie zostały przedłożone co oznacza, że skarżący nie skorzystał z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd nie stwierdził także, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i wystarczających ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Na koniec Sąd podkreślił, że fakt złożenia zeznań w procesie karnym przez pracowników organu administracji, w żaden sposób nie wyklucza ich od prowadzenia sprawy. Brak w tym przedmiocie jakichkolwiek regulacji. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną R. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowaniu przez Sąd środka określonego w ustawie poprzez nieuzasadnione uznanie, iż Sąd orzekający w sprawie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...], znak: [...] jest całkowicie związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1026/19 zapadłego w sprawie sprzeciwu R. K. od decyzji MWINB z dnia 28 sierpnia 2019 r. i przyjęcie, iż jedyna kwalifikacja obiektu winna być dokonana z uwzględnieniem wskazania zawartego w uzasadnieniu tegoż pomimo, że rozstrzygający wcześniej sprawę Sąd, ze względu na charakter rozpoznawania spraw opisanych w art 64a-64e p.p.s.a. nie był władny dokonywać rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie, co bezpośrednio skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem. Stosując przepis art 153 p.p.s.a. orzekający w I instancji Sąd winien uwzględnić również normę określającą zakres kognicji sądu w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu od decyzji (art 64e p.p.s.a.) do dokonać takiej ich wykładni systemowej aby była ona spójna i nie czyniła postępowania w sprawie skargi na decyzję MWINB z dnia 5 listopada 2021r., nr [...], znak: [...], postępowaniem o charakterze pozornym. Końcowym skutkiem ww. naruszeń było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej art 48 ust 1 P.b., art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. w brzmieniu ustawy w chwili wszczęcia postępowania, oraz art. 29 ust. 2 pkt 14 w brzmieniu aktualnym w zw. z art. 197 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 7, art 7a, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i błędnie przeprowadzone postępowanie dowodowe a następnie nie swobodną a dowolną ocenę dowodów, mająca postać miedzy innymi tego, że organ wadliwie ustalił charakter obiektów i dokonał ich błędnej kwalifikacji a w konsekwencji zastosowanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia przez organ.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący nie zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.
W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2025 r. uczestniczka postępowania C. K. wniosła o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zasadności skargi kasacyjnej.
Przechodząc do tej oceny w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] i na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazująca R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego na terenie działki ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Orzeczenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przywołanego nakazu rozbiórki w głównej mierze oparte zostało na ustaleniach poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym uprzednio w toku postępowania prawomocnym wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19, oddalającym sprzeciw R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] nakazującą R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego oczka wodnego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W wyroku tym przesądzono, że budowa przedmiotowego zbiornika nie będącego ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) ani oczkiem wodnym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał, co przesądza o konieczności zastosowania trybu z art. 48-49 ww. ustawy.
Podnosząc w rozpatrywanej obecnie skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia zakresu związania organu odwoławczego stanowiskiem wyrażonym w przywołanym powyżej wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19. Zdaniem skarżącego, w wyroku tym Sąd, z uwagi na charakter spraw opisanych w art. 64a-64e p.p.s.a., tj. ze sprzeciwu na decyzje kasatoryjne, nie był władny dokonywać rozstrzygnięć merytorycznych, co bezpośrednio skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem. Stosując zatem w niniejszej sprawie przepis art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić również normę określającą zakres kognicji sądu w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu od decyzji (art. 64e p.p.s.a.). Zdaniem skarżącego uznanie przez Sąd pierwszej instancji istnienia całkowitego związania ww. wyrokiem doprowadziło do zaniechania dokonania prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zastosowania środków opisanych w ustawie. Organ wadliwie ustalił bowiem charakter obiektów i dokonał ich błędnej kwalifikacji a w konsekwencji zastosował błędną podstawę rozstrzygnięcia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Przy czym wiążąca ocena, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć zarówno stanu faktycznego jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji, a ponadto, że granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego.
Mając powyższe na uwadze przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, iż niedopuszczalna jest na tym etapie postępowania polemika z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19. Orzeczenie to wraz z wyrażonym w jego uzasadnieniu stanowiskiem wiązało zarówno orzekające ponownie po jego wydaniu organy jak i Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...]. Na zakres tego związania w żaden sposób nie może wpłynąć okoliczność, iż zdaniem strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji rozpoznając ww. wyrokiem sprzeciw R. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak [...]– będąc ograniczony charakterem postępowania wszczętego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej unormowanego w art. 64a-64e p.p.s.a. – cyt. "nie był władny dokonywać rozstrzygnięć merytorycznych". Zarzuty, że orzekając w sprawie ze sprzeciwu R. K. na przywołaną powyższej decyzję kasatoryjną Sąd pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje określone art. 64e, zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - mogły być podnoszone w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19, której jednak skarżący nie wniósł. W związku z tym wyrok ten się uprawomocnił a wraz z nim wyrażona w jego uzasadnieniu ocena prawna co do charakteru objętego przedmiotowym postępowaniem obiektu.
Jednocześnie za zbyt daleko idące uznać należy wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko co do braku możliwości wyrażania przez sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jakichkolwiek ocen stanu sprawy przez pryzmat przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W świetle art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2382/21; z 10 maja 2024 r., sygn. akt l OSK 747/24). W związku z tym stwierdzić należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, a tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może wprawdzie oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, jednak zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeśli zatem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, bowiem w przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (por. wyroki NSA z dnia: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20; z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1155/24). Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając jako organ odwoławczy decyzję z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak [...], a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprzeciw od tej decyzji i wydając wyrok z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/19, uprawnieni byli w świetle art. 138 § 2 i 2a k.p.a. - wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie - do wyrażania ocen przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej sprawie.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1206/19 wyraźnie zaznaczono, iż skoro osią sporu w sprawie była kwalifikacja prawna wykonanego obiektu, to oceny tej kwalifikacji Sąd, rozpatrujący sprawę ze sprzeciwu, nie mógł uniknąć, albowiem determinuje ona bezpośrednio prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz prawidłowość (bądź wadliwość) przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania określonego w przepisach Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 48-49 P.b. Stąd też w takich okolicznościach tej sprawy kwestie materialnoprawne nie mogły być przez sąd administracyjny zignorowane czy też pominięte a aktualnie wynika z nich związanie, o którym wyżej była mowa.
Podnoszenie zatem nowych okoliczności mających na celu próbę odmiennego oznaczeniem przedmiotowej inwestycji w tym sugerowanie, iż w sprawie mamy do czynienia z wykonaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z tych wszystkich przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej jako jedyny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie mógł w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Nie znajdując tym samym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.