II OSK 1833/22

II OSK 1833/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1836/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-29
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2021 r., DOP-WOŚ.414.26.2021.AO w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1836/21, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2021 r., nr DOP-WOŚ.414.26.2021.AO w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z 25 sierpnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 18 sierpnia 2021 r., znak: DOP-WOŚ.414.3.2021.IŁ2, którym negatywnie zaopiniowano wniosek T. S.A. o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (obszar 14.E.3 i 14.E.4).
Minister wyjaśnił, że Dyrektor Urzędu Morskiego w Szczecinie pismem z 20 maja 2021 r. działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135, z późn. zm.: dalej: "u.o.m."), wystąpił do Ministra o wydanie opinii w sprawie wniosku ww. spółki, w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (obszar 14.E.3 i 14.E.4), niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych.
W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że realizację zamierzenia jakim jest morska farma wiatrowa, można podzielić na trzy oddzielne moduły: wznoszenie sztucznych wysp, celem posadowienia elektrowni wiatrowych, ułożenie kabli podmorskich na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej oraz ułożenie kabli podmorskich na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego celem przyłączenia elektrowni wiatrowych do sieci energetycznej na lądzie. Właściwy organ rozpatruje przedłożone wnioski, w tym wniosek, o którym mowa w art. 26 u.o.m., biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 u.o.m. (w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.). Przepis ten m.in. wskazuje na konieczność ochrony interesu gospodarki narodowej.
Zdaniem Ministra w omawianym przypadku w interesie gospodarki narodowej jest budowa morskich elektrowni wiatrowych (zgodnie z Polityką Energetyczną Państwa do 2040 r. moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r.), z których efektywnie i ekonomiczne wyprowadzana będzie energia na ląd. Ponieważ, jak słusznie wskazano w postanowieniu z 18 sierpnia 2021 r., obszary Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, należy starannie planować zagospodarowanie każdej przestrzeni, gdyż może dojść do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia mocy z elektrowni wiatrowej lub, gdy jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii będzie ekonomicznie nieuzasadniona i dojdzie do rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia lub znacznego opóźnienia w jego realizacji. Najefektywniej wyprowadzać moc z morskiej farmy wiatrowej można, gdy linie przesyłowe są planowane na znanej długości i pod konkretne farmy wiatrowe, łącznie z infrastrukturą towarzyszącą, taką jak stacje transformatorowe, czy urządzenia kompensacyjne. Minister uznał za słuszne, racjonalne wydawanie pozwoleń na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych w polskich obszarach morskich (dalej: "PUUK"). Pozwolenia te należy wydawać podmiotom, które będą zobowiązane do wyprowadzenia mocy z planowanych do realizacji morskich farm wiatrowych, a takimi podmiotami są podmioty które posiadają pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: "PSZW"). Nie należy uznawać za obojętny faktu, że skarżąca nie posiada PSZW dla akwenu, z którego miałaby być wyprowadzana moc kablem elektroenergetycznym, o którego lokalizację wnioskuje spółka.
Organ podkreślił, że z uwagi na wątpliwość co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i jej potencjalnej niezgodności z załącznikiem nr 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 234 z późn. zm., dalej: "ustawa offshore"), podjął wszelkie czynności prowadzące do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Między innymi wystąpiono pismem z 2 sierpnia 2021 r. (znak: DOP-3.414.3.2021.IŁ1) do Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z prośbą o wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") do złożenia wyjaśnień, gdyż wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia powoływał się na złożenie wniosku o PSZW w postępowaniu rozstrzygającym do ogłoszenia numer 72 Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jako na okoliczność przemawiającą za pozytywnym zaopiniowaniem wniosku o wydanie PUUK. W piśmie z 9 sierpnia 2021 r. wnioskodawca wyjaśnił, że lokalizacja projektowanej morskiej farmy wiatrowej nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Zatem wniosek o PSZW nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 27a ust. 1 pkt 1 u.o.m. Wnioskodawca, w złożonych przez siebie wyjaśnieniach wskazał, że postępowanie dotyczące PSZW zostanie umorzone i w związku z tym przygotował nowy wniosek dla obszaru oznaczonego jako 14.E.3 i 14.E.4, którego współrzędne są zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy offshore.
Organ wskazując ewentualny brak możliwości wyprowadzenia energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, dla której zostało wydane PSZW, odnosił się do kwestii zablokowania najdogodniejszych obszarów morskich umożliwiających wyprowadzenie energii elektrycznej wyprodukowanej w tej farmie wiatrowej na ląd. W ocenie Ministra kluczowe jest odróżnienie technicznej możliwości wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej i przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, którą wnioskodawca omawia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od faktycznej możliwości poprowadzenia kabli elektroenergetycznych z akwenu, dla którego wydane zostanie PSZW dla innego podmiotu. Organ podkreślił, że organ właściwy do wydania PUUK nie będzie mógł wydać kolejnego pozwolenia przewidującego przebieg kabla w dokładnie tej samej lokalizacji. Inwestor posiadający PSZW może być wtedy zmuszony do poprowadzenia kabla trasą mniej efektywną pod względem planistycznym, ekonomicznym czy środowiskowym.
Odnosząc się do mechanizmu zbywania przez wytwórcę urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, o czym mowa w art. 58-61 ustawy offshore, Minister wskazał, że przytoczone przepisy odnoszą się do istniejącej, a nie planowanej infrastruktury. Z uwagi na kluczowe znaczenie morskiej infrastruktury sieciowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, ustawodawca wprowadził możliwość przeniesienia własności infrastruktury sieciowej, w tym operator systemu przesyłowego ma możliwość skorzystania z opcji pierwszeństwa nabycia zespołu urządzeń służących do wyprowadzania mocy w momencie, gdy inwestor zdecyduje się na sprzedaż tej infrastruktury. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że doprowadzenie do konieczności wykupu PUUK przez inwestora posiadającego PSZW może znacznie zwiększyć koszty inwestycji. Zwiększanie kosztów budowy morskich farm wiatrowych w okresie przed pierwszym wytworzeniem energii elektrycznej może, doprowadzić do zaniechania przez wytwórców realizacji tych projektów z uwagi na zmniejszenie ich opłacalności, a co za tym idzie – biorąc pod uwagę znaczną moc zainstalowaną tych instalacji – do niezrealizowania celów Polityki energetycznej Polski do 2040 r.
Minister odpowiadając na twierdzenie wnioskodawcy o "preferencyjnym" pod względem ekonomicznym, rozwiązaniu jakim jest przyłączenie do sieci "cudzej", organ uznał, że nie może przychylić się do argumentacji wnioskodawcy. Podmiot trzeci, jako strona chcąca przyłączyć się do cudzej sieci, nie miałby żadnego wpływu na zastosowane technologie oraz ich koszt.
Organ wskazał także, że niezależnie od tego czy okres "blokady" obszaru morskiego (art. 26 ust. 5 i 6 u.o.m.) ww. pozwoleniem będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało skutek długoterminowy, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju.
Ponadto, w ocenie organu, wnioskodawca nie uzasadnił w wystarczający i wiarygodny sposób powodu, dla którego ubiega się o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W swoim pierwotnym wniosku jako powód przedstawił informację, że bierze udział w postępowaniu rozstrzygającym o wydanie PSZW, czym wyraźnie wskazał, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przebiegu kabla jest ściśle związane z uzyskaniem PSZW. Organ podkreślił, że inwestor składając wniosek o wydanie niniejszej decyzji wiedział, że zawieszone postępowanie rozstrzygające na mocy art. 106 ustawy offshore zostanie umorzone, a mimo to przywołał je jako podstawę złożenia wniosku. Trudno też przewidzieć, czy wnioskodawca uzyska PSZW dla morskiej farmy wiatrowej we wskazanej lokalizacji.
Odnosząc się do zarzutów wystosowanych przez wnioskodawcę co do naruszenia przez organ art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Minister uznał te zarzuty za nieuzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. udział w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegający na przygotowaniu projektu postanowienia przez tego samego pracownika organu, który przygotował projekt postanowienia I instancji.
Poza tym spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia postanowienia dowodów potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania postanowienia;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia mocy z elektrowni wiatrowej lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wymaganych dla prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, na skutek braku wezwania skarżącej przez organ do przedłożenia informacji i wyjaśnień w sytuacji, gdy organ uznał, że powód, dla którego skarżąca ubiegała się o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej był nieuzasadniony w wystarczający i wiarygodny sposób.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art 26 ust 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 art. 4 u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą odmowy pozytywnego zaopiniowania wniosku, może być brak uznania przez organ powodu, dla którego skarżąca ubiega się o wydanie pozwolenia, za wystarczający lub wiarygodny;
2. art. 26 ust. 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 art. 4 u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie PUUK na rzecz skarżącej, może spowodować wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom, który to wniosek wynikał z:
– niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428 z późn. zm., dalej: "specustawa przesyłowa"), które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowe możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
– niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
– błędnej wykładni art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59-60 ustawy offshore, która gwarantuje wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewnia warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez skarżącej;
względnie na wypadek uznania przez Sąd pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
– naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 25 ust. 4 i 5 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie wydania pozytywnej opinii wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania pozwolenia (PSZW) w obszarze morskim 14.E.3 i 14.E.4 w sytuacji, gdy Minister uznał, że w przepisach odrębnych taki warunek występuje dla uzyskania pozwolenia na układanie kabli mających służyć do wyprowadzania mocy z morskiej farmy wiatrowej.
Wobec powyższego wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów elektronicznych postanowienia I instancji oraz postanowienia zawartych na załączonej do skargi pamięci elektronicznej (pendrive) na okoliczność autorstwa projektów postanowienia i postanowienia I instancji. Poza tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 23 lutego 2022 r. złożonym do akt postępowania strona skarżąca podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, Sąd wskazał, że za zasadne i wyczerpujące przyjął wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę odnoszące się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z których wynika, że w żadnym z etapów postępowania nie miał miejsca udział pracownika, który powinien ulegać wyłączeniu na podstawie przywoływanego przepisu.
Według Sądu nie można też zgodzić się ze skargą, że Minister nie wskazał podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, jak i jego nie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wystarczający przedstawił argumentację w zakresie wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd podniósł, że obowiązek zaopiniowania wynikający z art. 26 ust. 2 u.o.m. jest uprawnieniem do oceny przedstawionego konkretnego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego. To minister właściwy (powinno być: "właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego" – przyp. NSA) ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym, czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego, co nie oznacza, że może być on dowolna. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić Ministrowi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.
Podstawową przesłanką negatywnego zaopiniowania wnioskowanego pozwolenia była obawa spowodowania wystąpienia jednego z zagrożeń określonych w art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., tj. zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej.
Minister przyjął, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej niż posiadanie PSZW. Organ uznał, że mimo, że PSZW jest tylko jednym z potrzebnych do uzyskania pozwoleń, stanowi on jednak podstawę realizacji inwestycji, jaką jest morska farma wiatrowa, czego zdecydowanie nie gwarantuje pozwolenie na układanie i utrzymanie kabli elektroenergetycznych.
Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Nie podzielił jednak w pełni uzasadnienia organu. Zdaniem Sądu uzyskanie PUUK (przez jeden, czy kilka podmiotów, co nie jest przedmiotem skargi) jest uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym PSZW (przy czym PSZW uzyskać nie musi ten sam podmiot co PUUK).
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m. przez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, wskazując, że celem wydania zaskarżonego postanowienia było uzyskanie przez organ główny stanowiska właściwego ministra co do przedmiotowej inwestycji. Istota tego stanowiska sprowadza się do oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia interesu gospodarki narodowej oraz bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa energetycznego państwa. Według Sądu opinia ta jest uznaniowym aktem administracyjnym, opartym na pojęciach wysoce niedookreślonych, zawierającym ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia, aktualnej na dzień orzekania, polityki energetycznej państwa. Okoliczność ta dodatkowo wspiera tezę o wysoce uznaniowym charakterze zaskarżonego postanowienia, ograniczającym sądową kontrolę tego rodzaju aktów. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje bowiem oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych.
Mając na uwadze powyższe nie sposób – zdaniem Sądu – zarzucić Ministrowi naruszenia powołanych przepisów. Minister wskazał na konkretne założenia dotyczące polityki energetycznej Państwa, a co za tym idzie potrzebę zapewnienia stabilnych źródeł energii elektrycznej, z uwzględnieniem innych źródłem energii oraz możliwości systemu przesyłowego. W świetle tych założeń, Minister nie przekroczył ram swobodnego uznania organu.
Dodatkowo Sąd zauważył, że wskutek zmiany art. 23 ust. 4 u.o.m., utraciły aktualność wcześniejsze poglądy orzecznictwa wskazujące, że organ, który wydaje opinię w kontekście pozwoleń przewidzianych w tej ustawie nie może naruszyć jej art. 23 ust. 3 i 5. W stanie prawnym sprzed 19 listopada 2015 r. przepisy te nie były bowiem adresowane do organu opiniującego i nie były stosowane przy wydawaniu opinii, tylko przy rozstrzyganiu sprawy o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.o.m. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania postanowienia, art. 23 ust. 4 u.o.m. przewiduje, że organy wydające opinię, wskazują na podstawie przepisów odrębnych na wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 4 przepisy te stosuje się odpowiednio do uzgodnienia w zakresie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich.
Powyższa zmiana świadczy także – zdaniem Sądu – by już na etapie uzgodnienia kwestie interesu gospodarki narodowej brane były pod uwagę, co też Minister uczynił.
Minister zwrócił uwagę w swojej analizie na kwestie systemowe dotyczące wzajemnych relacji między PSZW (art. 23 ust. 1 u.o.m.), a PUUK (art. 26 ust. 1 u.o.m.).
Co prawda żaden przepis ustawy o obszarach morskich nie zakłada, by pomiędzy PSZW a przedmiotowym pozwoleniem występowała relacja nadrzędności. Jednak mając na uwadze systemowe uregulowania zawarte w ustawie, wbrew twierdzeniom spółki, można przyjąć, że PSZW, o którym mowa w art. 23 u.o.m., oraz PUUK, o którym mowa w art. 26 u.o.m., mogą być współzależne i wynika to m.in. z treści ustawy (systemowe podejście – pierwsze w kolejności w ustawie zostało określone pozwolenie PSZW, a następnie PUUK), jak i racjonalności ustawodawcy (najpierw PSZW, aby można było mieć infrastrukturę, do której "można się podłączyć").
Mając powyższe na względzie, Sąd wskazał na służebny charakter PUUK wobec PSZW. Sąd zwrócił uwagę na to, że może dojść do sytuacji, w której inny podmiot wygra postępowanie rozstrzygające co do wznoszenia lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, a inny podmiot uzyska pozwolenie na układanie lub wykorzystywanie kabli lub kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Przy czym w tej sytuacji okolicznością rozstrzygającą ma być w istocie okoliczność przypadkowa, jaką jest pierwszeństwo wystąpienia z wnioskiem. Tymczasem nie można tracić z pola widzenia, że oba rodzaje zezwoleń zostały uregulowane w tym samym rozdziale u.o.m., a przede wszystkim zezwolenia te pozostają w ścisłym związku gospodarczym. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie lokalizacji kabli lub rurociągów pełni rolę służebną wobec postępowania dotyczącego lokalizacji sztucznych wysp. W ocenie Sądu sztuczne wyspy wznosi się zwykle w celu posadowienia na nich farm wiatrowych, zaś kable mają za zadanie przesył energii elektrycznej wyprodukowanej przez te farmy.
Sąd wskazał też, że niewykluczone jest, iż uzyskanie pozwolenia lub uzgodnienia w sprawie kabli przez podmiot inny, niż ten, który uzyska decyzję lokalizacyjną dla morskiej farmy wiatrowej, zostanie wykorzystane do zablokowania wyprowadzenia mocy z tej farmy przez podmiot konkurencyjny. Ustawodawca nie przywidział bowiem mechanizmu rozstrzygania konfliktów między uprawnionymi z zezwoleń na wznoszenie sztucznych wysp oraz lokalizowanie kabli. Tym samym może dojść do sytuacji godzącej w bezpieczeństwo energetyczne państwa, tj. utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia uzyskania tzw. czystej energii z farm wiatrowych zlokalizowanych na Bałtyku. Wymaga podkreślenia, że w interesie publicznym (art. 1 Konstytucji RP), uwzględniającym zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), leży to, aby w jak najszybszym czasie doszło do zwiększenia udziału OZE w tzw. miksie energetycznym. Przy czym zauważyć można, co słusznie także wskazała skarżąca, że w świetle art. 58-62 ustawy offshore, dopuszczalnym modelem jest zbycie już położonego kabla podmorskiego na rzecz innego podmiotu (bądź to operatora systemu przesyłowego, bądź też np. wytwórcy posiadającego morską farmę wiatrową lub prowadzącego inwestycję w tym zakresie). Nie ma gwarancji jednak, że możliwość ta, nie wykluczy sytuacji ewentualnego ziszczenia się skrajnego scenariusza polegającego na braku porozumienia między (potencjalnym) właścicielem instalacji wyprowadzającej moc a (potencjalnym) właścicielem morskiej farmy wiatrowej. Jednak na te okoliczności ani Minister ani Sąd nie ma wpływu.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie jest wykluczone, aby o PSZW i PUUK wystąpiły dwa różne podmioty. Zdaniem Sądu istotne w niniejszej sprawie, jest to, że wnioskodawca nie dysponuje PSZW, jak i to, że nie ma wskazanej przez wnioskodawcę infrastruktury (należącej do innego podmiotu), do której "mógłby się podłączyć".
Poza tym skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, czego Sąd nie zakwestionował, że ze specustawy przesyłowej wynika zasadność przyjętego przez skarżącą sposobu działania, polegającego na zabezpieczeniu na jak najwcześniejszym etapie niezbędnych zgód i pozwoleń. Uzyskanie pozwolenia umożliwi ograniczenie zakresu postępowania o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, dotyczącej zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, jeżeli skarżąca uzyska PSZW. Może to przyspieszyć powstanie morskiej farmy wiatrowej planowanej przez skarżącą, co leży w interesie gospodarki narodowej.
Według Sądu nie można zapominać, że morska energetyka wiatrowa ma charakter projektu strategicznego i została uwzględniona w Polityce energetycznej Polski do 2040 r. Jej rozwój jest kluczowym elementem transformacji energetycznej kraju. Planowana moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r. Nawet więc 10-letnia "blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało PSZW dla innego inwestora, może stanowić realne zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że "Polityka energetyczna Polski do 2040 roku" nie ma charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa. Dokument ten, dostępny w domenie publicznej został też opublikowany w Monitorze Polskim z 2021 r. poz. 264, stanowi wizję strategii Polski w zakresie transformacji energetycznej, tworząc oś dla programowania środków unijnych związanych z sektorem energii jak i realizacji potrzeb gospodarczych wynikających z osłabienia gospodarki pandemią COVID-19 (https://www.gov.pl/web/klimat/polityka-energetyczna-polski).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T.S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
W pkt. II skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., względnie art. 26 ust. 2, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy postanowienie II instancji, oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie I instancji, wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie II instancji, a ewentualnie także postanowienie I instancji;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego PSZW lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wskazania w części faktycznej uzasadnienia postanowienia II instancji dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania postanowienia II instancji;
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w skardze oraz przedstawienie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala na dokonanie kontroli tego orzeczenia;
5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do tego by skargę uwzględnić, bowiem postanowienie II instancji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a., a także art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m.);
W pkt III skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że PUUK ma służebny charakter względem PSZW, zaś wydanie pozwolenia na rzecz skarżącej, może spowodować wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, jak również dla interesu gospodarki narodowej, polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom;
względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
2. naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez zaniechanie ich zastosowania i przyjęcia, że w sytuacji, gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania PUUK, powinien był wydać pozytywną opinię wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, albowiem skutecznym, a zarazem wystarczającym dla uwzględnienia żądań w niej zawartych, okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze spostrzeżeniem skarżącej kasacyjnie, co do stopnia niejasności argumentacji towarzyszącej zaskarżonemu wyrokowi.
Sąd I instancji, aprobując zaskarżone postanowienie, zaznacza że nie podziela uzasadnienia organu i uznaje, że uzyskanie PUUK jest wprawdzie uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym PSZW, jednak adresatem PSZW nie musi być podmiot ubiegający się o PUUK (por. s. 10 uzasadnienia wyroku). Stwierdzenie to jest istotne w niniejszej sprawie, bowiem stanowisko organu, determinujące utrzymanie w mocy postanowienia opiniującego negatywnie wniosek inwestora, zostało oparte na twierdzeniu, że: "Wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych dla podmiotu, który nie posiada PWSZ mogłoby zagrażać interesowi gospodarki narodowej, gdyż może dojść do sytuacji, w której inwestor, po uzyskaniu PWSZ, nie będzie miał możliwości uzyskania pozwolenia na układanie i utrzymanie kabli o danym przebiegu, a tym samym nie będzie miał możliwości wyprowadzenia energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, ponieważ pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli zostanie wcześniej wydane inwestorowi, który nie uzyskał PWSZ." (s. 3 uzasadnienia postanowienia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem).
Wskazane wcześniej zapatrywanie Sądu I instancji dalece odbiega od stwierdzeń zawartych w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której przyjęto, że: 1) mimo braku ustawowej regulacji wskazującej na relację nadrzędności pomiędzy PSZW i PUUK, mając na uwadze systemowe uregulowania "można przyjąć, że PSZW, o którym mowa w art. 23 u.o.m., oraz PUUK, o którym mowa w art. 26 u.o.m., mogą być współzależne i wynika to m.in. z treści ustawy (systemowe podejście – pierwsze w kolejności w ustawie zostało określone pozwolenie PSZW, a następnie PUUK), jak i racjonalności ustawodawcy (najpierw PSZW, aby można było mieć infrastrukturę, do której "można się podłączyć")" (s. 12 uzasadnienia wyroku); 2) "postępowanie w sprawie lokalizacji kabli lub rurociągów pełni rolę służebną wobec postępowania dotyczącego lokalizacji sztucznych wysp." (s. 13 uzasadnienia wyroku).
Na tej podstawie Sąd I instancji przyjmuje, że "niewykluczone jest, że uzyskanie pozwolenia lub uzgodnienia w sprawie kabli przez podmiot inny, niż ten, który uzyska decyzję lokalizacyjną dla morskiej farmy wiatrowej, zostanie wykorzystane do zablokowania wyprowadzenia mocy z tej farmy przez podmiot konkurencyjny." (tamże). To zaś zdaniem Sądu może doprowadzić do sytuacji godzącej w bezpieczeństwo energetyczne państwa (tamże).
Równocześnie Sąd zaznacza, że: w niniejszej sprawie "nie jest wykluczone, aby o PSZW i PUUK wystąpiły dwa różne podmioty" (tamże) i nie kwestionuje wyjaśnień skarżącej, że: "ze specustawy przesyłowej wynika zasadność przyjętego przez skarżącego sposobu działania, polegającego na zabezpieczeniu na jak najwcześniejszym etapie niezbędnych zgód i pozwoleń. Uzyskanie pozwolenia umożliwi ograniczenie zakresu postępowania o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, dotyczącej zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, jeżeli skarżący uzyska PSZW. Może to przyspieszyć powstanie morskiej farmy wiatrowej planowanej przez skarżącą, co leży w interesie gospodarki narodowej." (s. 14 uzasadnienia wyroku).
Przytoczone fragmenty uzasadnienia uniemożliwiają w sposób niepozostawiający wątpliwości prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznanie jednoznacznych racji stojących za oddaleniem skargi.
Niekonsekwencje pojawiające się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszą się również do zakresu kontroli postanowienia organu. Sąd podnosi, że kontrola ta ma charakter ograniczony, ponieważ nie obejmuje oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (s. 11 uzasadnienia wyroku). Minister bowiem w niniejszej sprawie wskazał na konkretne założenia dotyczące polityki energetycznej państwa, w tym potrzebę zapewnienia stabilnych źródeł energii elektrycznej, z uwzględnieniem innych źródłem energii oraz możliwości systemu przesyłowego.
Mimo zasygnalizowanego wyżej stanowiska, Sąd odnosi się do tychże założeń wskazując, że: "morska energetyka wiatrowa ma charakter projektu strategicznego i została uwzględniona w Polityce energetycznej Polski do 2040 r. Jej rozwój jest kluczowym elementem transformacji energetycznej kraju. Planowana moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r. Nawet więc 10-letnia "blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało PSZW dla innego inwestora, może stanowić realne zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Wyjaśnić należy, że Polityka energetyczna Polski do 2040 roku nie ma charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa." (s. 14 uzasadnienia wyroku).
Sąd uzasadniając oddalenie skargi przyjął ponadto, że przedmiotem kontroli jest "uznaniowy akt administracyjny", albowiem został oparty na "pojęciach wysoce niedookreślonych" (s. 11 uzasadnienia wyroku). Trzeba więc w tym miejscu wyjaśnić, że uznanie administracyjne jest stanem, w którym w zaistniałych okolicznościach, odpowiadających okolicznościom określonym w hipotezie stosowanej normy, powstaje prawna możność/konieczność wyboru jednego z co najmniej dwóch różnych treściowo rozstrzygnięć przewidzianych prawem. Przy czym wybór jednej z dwóch lub więcej alternatyw odnoszących się do podejmowanego rozstrzygnięcia nie jest dowolny, ale determinowany szeregiem dyrektyw wynikających z zasad obowiązujących w całym systemie prawa oraz pochodzących z tych działów prawa, do których przynależy stosowana norma. Uznanie administracyjne dotyczy zatem ostatniego etapu stosowania prawa i jest objęte sądową kontrolą stosowania materialnego prawa administracyjnego w przeciwieństwie do konstrukcji swobodnego uznania, którą przywołuje Sąd (s. 11 uzasadnienia wyroku), a która w obowiązującym porządku prawnym nie występuje, ponieważ byłaby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami ustrojowymi Państwa ujętymi przede wszystkim w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Z kolei zwroty niedookreślone zawarte w przepisach prawnych są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313) przez organ stosujący prawo na pierwszym etapie stosowania prawa (na etapie określenia treści normy prawnej jaka obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia). Należy przy tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcia organu co do przyjętego dla potrzeb załatwianej sprawy znaczenia zwrotu niedookreślonego również podlegają sądowej kontroli.
Dodatkowo należy odnieść się do niejasnej oceny charakteru opinii, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o.m., przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Otóż Sąd I instancji z jednej strony przyjmuje, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego (s. 10 uzasadnienia wyroku), z drugiej strony słusznie zaznacza, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania postanowienia, miały odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy art. 23 ust. 3-5 u.o.m., a co za tym idzie, również określone w ust. 3 tego artykułu przesłanki, obligujące odmowę wydania PSZW i PUUK.
Mając na uwadze przywołane przepisy nie sposób zgodzić się twierdzeniem Sądu o niewiążącym charakterze opinii, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o.m., w przypadku gdy w ocenie organu powołanego do zajęcia stanowiska występuje w sprawie przesłanka wymiona w art. 23 ust. 3 u.o.m. Także przepisy art. 23 ust. 4 i 5 u.o.m. dają podstawy do zakwestionowania tezy o niewiążącym charakterze stanowiska zajętego przez organy, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.o.m.
To że ustawodawca określa sposób współdziałania z organem prowadzącym postępowanie administracyjne mianem "opinii" nie wpływa w sposób kategoryczny na charakter tego współdziałania. Wiążący bądź niewiążący charakter zajęcia stanowiska w sprawie, nie wynika bowiem z jego nazwania (chociaż należy zaznaczyć, że zazwyczaj opinie nie mają charakteru wiążącego), ale z treści przepisów prawa materialnego, z których rekonstruowana jest kompetencja organu współdziałającego.
Na marginesie wypada odnotować, że sam Sąd I instancji, chociaż nie do końca wiadomo czy w sposób umyślny, posługuje się wyrażeniem "etap uzgodnienia" (s. 12 uzasadnienia), a nie "etap opiniowania".
Wreszcie trzeba też przyznać rację skarżącej kasacyjnie zarzucającej nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 25 ust. 4 i 5 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a.
W powyższych okolicznościach pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania tracą na znaczeniu, zaś ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien: 1) w sposób jednoznaczny ocenić relację zachodzącą pomiędzy PSZW i PUUK; 2) uwzględnić charakter opinii, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o.m. w kontekście uwarunkowań wynikających z przepisów tejże ustawy; 3) przeprowadzić sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem granic tej kontroli określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), mając przy tym na względzie kompetencje Sądu do oceny rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie przepisów zawierających zwroty niedookreślone, jak również i to, że organ stosujący przepisy prawa materialnego może być związany przy ich stosowaniu aktami o charakterze wewnętrznym, takimi jaką w tym przypadku jest uchwała Rady Ministrów w sprawie przyjęcia polityki energetycznej państwa, przy czym związanie to nie wyłącza sądowej kontroli wydanego przez ten organ aktu pod względem jego zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i formalnego; 4) odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z 10 listopada 2021 r.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.