II OSK 183/09

II OSK 183/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1371/06 - Postanowienie NSA z 2009-01-30
II SA/Gd 887/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24 par 1 pkt 5, art. 27 par 1 i art. 145 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch ( spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 887/04 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 887/04 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 42 § 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1998 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w T. W. z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcji słodyczy z przydomową oczyszczalnią ścieków i zbiornikiem na gaz płynny o pojemności 2 700 dcm3.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2002 r. została doręczona Lechowi Morozowi - poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] w dniu 23 października 2002 r. i wobec określenia w niej okresu jej ważności (12 miesięcy od daty doręczenia decyzji) wygasała w dniu [...] października 2003 r. wskutek upływu czasu. W dniu 8 marca 2004 r., czyli w dacie złożenia przez Przedsiębiorstwo Handlowe [...] Sp. z o.o. w M. wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie istniała ona już w obrocie prawnym, a zatem nie było możliwości rozpatrzenia zarzutów strony.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. Po dokonaniu szczegółowej merytorycznej analizy zarzutów organ stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.
Przedsiębiorstwo Handlowe [...] Sp. z o. o. w M. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ma ona charakter przyrzeczenia oraz błędne ustalenie, że Wójt Gminy nie wiedział i nie mógł wiedzieć wydając przedmiotową decyzję o braku możliwości realizacji inwestycji i uzyskania pozytywnej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę.
Ponadto wskazano naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 887/04 uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak zauważył Sąd, zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowali się Z. K. oraz K. K., którzy byli również członkami składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy.
Stosownie zaś do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei zaś art. 27 § 1 k.p.a. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.
Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pomimo istniejących w tej kwestii rozbieżności, obecnie przeważające jest stanowisko, które podzielił również Sąd I instancji, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania. Wniesienie takiego wniosku powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Wyczerpanie zaś tego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi. Z powyższego wynika, że środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy istotną rolę odgrywają, mając na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności, przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 roku, sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a.
Instrumentem zaś pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.
Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.
Skoro więc w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponownie rozpoznającym sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwszą decyzję, to – w ocenie Sądu I instancji - postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym wskazane naruszenie stanowiło przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd zważył przy tym, że w świetle powyższego naruszenia przez organ prawa, rozstrzyganie o zasadności poszczególnych zarzutów skargi byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia [...] maja 2004 r., musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń i przepisów prawa zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w T. W. z dnia [...] października 2002 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc następujące zarzuty:
- naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako: "P.p.s.a." przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;
- naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji administracyjnych rozumianego jako przejście kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej. Natomiast brak cechy dewolutywności wynikający ze zd. 1 art. 127 § 3 k.p.a. pociąga za sobą określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniego ich stosowania oznacza, że należy stosować te przepisy z uwzględnieniem różnic miedzy trybem odwołania, a trybem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawową zaś różnicą miedzy tymi trybami jest brak dewolutywności.
Odpowiednie stosowanie zaś przepisów nie zawsze jest tożsame z ich bezpośrednim stosowaniem. Odpowiedniość oznacza bowiem dokonania modyfikacji przepisów, które winny być stosowane odpowiednio do hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie. Należy jednak zauważyć, że w przypadku rozpatrywania wniosku z art. 27 § 3 k.p.a. osoba wydająca decyzję z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wbrew więc poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma podstaw do wyłączenia członka czy członków samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skoro istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ. Przy milczeniu ustawodawcy co do nakazu zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia o ustroju kolegialnym nie ma żadnych podstaw, aby samorządowe kolegia odwoławcze, wymienione równorzędnie w art. 127 § 3 k.p.a. traktować inaczej niż organy monokratyczne. Organ kolegialny został zrównany z prawami organu monokratycznego w treści art. 127 § 3 k.p.a.
Skoro więc, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tym samym fakt wydania decyzji z dnia 2 lipca 2004 r. przez skład orzekający tożsamy ze składem poprzedniego składu orzekającego, nie stanowi wady wymienionej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] października 2004 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania, co prowadzi do stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte w skardze wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem powołane w podstawach kasacyjnych zarzuty nie są trafne.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Dz. U. Nr 229, poz. 1539), art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci uchylenia decyzji administracyjnej oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa.
W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje zastosowanie środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jedynym ograniczeniem jest wystąpienie przesłanek negatywnych, które wprowadza art. 146 kpa.
Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia podstawy uchylenia decyzji administracyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 kpa odpowiada w pełni zasadzie demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do sprawiedliwego postępowania, prawo do rzetelnego działania organu wykonującego administrację publiczną. Przyjęte rozwiązanie prawne w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) tworzy pełne gwarancje realizacji sprawiedliwej procedury, urzeczywistniającej wartości demokratycznego państwa prawnego. Orzekanie w składach orzekających, a nie jak stanowią ustawy ustrojowe o innych organach kolegialnych, wprowadzające wymóg ustawowego quorum, daje w pełni gwarancje powoływania składów orzekających, do których nie wchodzą członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, orzekający już w sprawie. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa.
Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP.
Zastosowana wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 i wskazanymi skutkami prawnymi tego wyroku dla stosowania środków wobec decyzji administracyjnych, podjętych w postępowaniu z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa. Stanowisko to koresponduje także z treścią wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OPS 2/09.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.