II OSK 1825/19

II OSK 1825/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 531/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-02-20
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 531/18 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018 r. nr XXXIX/521/2018 w przedmiocie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sopotu obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. zasądza od Miasta Sopotu na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 531/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako WSA) w Gdańsku oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na uchwałę Rady Miasta S. z 26 marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta S. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 26 marca 2018 r. Rada Miasta S. podjęła w/w uchwałę, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] maja 2018 r. pod pozycją [...] (uchwała krajobrazowa, uchwała). Dalej w wyroku II SA/Gd 531/18 przywołano, że po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, Spółka wniosła do WSA w Gdańsku skargę na ten akt, domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 37a ust. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., uPb), a także art. 155 i art. 156 § 1 K.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego), poprzez:
- nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych;
- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącego obowiązku ich rozbiórki, mimo nie orzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 uPb;
2) art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283, rozp. PRM 2002), poprzez:
- nieustanowienie stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej;
- posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania jakie konkretnie czynności i w jakim trybie mieliby podjąć właściciele urządzeń reklamowych i tablic reklamowych.
3) art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, poprzez:
- uprzywilejowane traktowanie niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących i dachowych, w szczególności typu bilboard, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych;
- brak zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną.
4) § 143 i § 25 ust. 1 rozp. PRM 2002 w związku art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wewnętrznie sprzeczne określenie pojęć "bilbordu", "reklamy wolnostojącej" oraz "tablicy wolnostojącej", które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygania, które z tablic i urządzeń reklamowych istniejących na terenie Miasta S. mają podlegać obowiązkowi dostosowywania do przepisów uchwały, co w przypadku zastosowania przez Miasto S. odmiennej lub dowolnej wykładni tego pojęcia naraża podmioty wykonujące działalność gospodarczą w dziedzinie reklamy zewnętrznej na wyrządzenie im poważnych szkód majątkowych (konieczność rozbiórki istniejących legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych oraz kary administracyjne), a także ogranicza ich wolność gospodarczą i prawo własności;
5) art. 37a ust. 6 Upzp, poprzez niejednoznaczne określenie granic obszarów Miasta S., dla których mają obowiązywać zróżnicowane regulacje co do możliwości sytuowania na ich terenie tablic i urządzeń reklamowych, poprzez ich ogólny opis oraz odesłanie jedynie do załączników graficznych, zgodnie z którymi trudne lub prawie niemożliwe jest sprecyzowanie dokładnych granic tych obszarów (np. jeśli granica przebiega wzdłuż ulicy, to w którym miejscu lub po której jej stronie itp.);
6) art. 37a ust. 1 Upzp, poprzez uregulowanie we wskazanych przepisach reguł dotyczących dopuszczalnej treści przekazu reklamowego na tablicach lub urządzeniach reklamowych danego typu z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji, który nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale treści reklam umieszczanych na tablicach i urządzeniach reklamowych, w szczególności poprzez uregulowania dotyczące tzw. reklamy okolicznościowej, obejmującej tylko wydarzenia w Sopocie lub w miastach partnerskich oraz reklamy sprzedaży nieruchomości, reklamy producenta materiałów budowlanych lub danej inwestycji;
7) art. 37a ust. 1 Upzp, poprzez uregulowanie w przedmiotowych przepisach reguł dotyczących reklamy obwoźnej i obnośnej z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji do uregulowania w uchwale jedynie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie gminy, ponieważ takie tablice i urządzenia reklamowe będąc elementami rzeczy ruchomych nie podlegają sytuowaniu ich na terenie Miasta S..
2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka interes prawny wywiodła z faktu prowadzenia działalności w zakresie reklamy zewnętrznej. Spółka uprzednio wzniosła na terenie S. szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszeń budowlanych. Skarżąca zaznaczyła, że nie stosuje w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych, niż tzw. bilbordy o standardowej powierzchni 18 m². Tak ustalony interes prawny Spółki został natomiast naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały, w szczególności poprzez nieprecyzyjne wskazanie granic obszarów regulowanych przez uchwałę krajobrazową, co uniemożliwia ustalenie, w jakim obszarze znajdują się poszczególne działki i jakie w związku z tym przepisy się do nich stosuje. Z kolei ustalenie w § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały, że pod pojęciem tablicy wolnostojącej należy rozumieć tablice reklamowe o formacie nie większym niż mały, eliminuje możliwość lokalizowania w mieście tablic o większym formacie i wymusza rozbiórkę przez Spółkę już istniejących tablic o większych wymiarach. Także "zapisy" § 7 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały limitujące dopuszczalny format ekspozycji tablic i urządzeń reklamowych do 9 m² w przypadku formatu dużego i maksymalnie 13 m² w przypadku wielkiego, eliminuje wszelkie nośniki reklamowe wielkoformatowe eksploatowane przez Spółkę.
Skarżąca wskazała także na "zapisy" § 11 uchwały krajobrazowej odnoszące się do obszarów A, B, C, D, E, F, G i H oraz § 12 odnoszące się ponadto do obszarów I, J, K, L i M, które w rzeczywistości eliminują wszelkie legalnie istniejące wolnostojące tablice reklamowe stałe i o innym przekazie niż reklama okolicznościowa, reklama sponsorów imprez sportowo-kulturalnych, reklama związana z promocją miasta oraz reklama sprzedaży nieruchomości, jak również uniemożliwiają wznoszenie ich tam w przyszłości. To samo dotyczy "zapisów" § 13 uchwały krajobrazowej w zakresie poszczególnych ulic, na których nie dopuszczono lokalizowania wolnostojących tablic reklamowych o treści innej niż ograniczona czasowo i treściowo reklama okolicznościowa.
2.3. Spółka stwierdziła, że regulacje dotyczące dopuszczalnej treści przekazu reklamowego stanowią przekroczenie zakresu ustawowej delegacji zawartej w art. 37a ust. 1 Upzp, która uprawnia organ gminy tylko do uregulowania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, nie zaś treści tych reklam. Naruszenie zakresu delegacji ma też miejsce w § 6 ust. 2 pkt 27 i 28 w zw. z § 8 ust. 3 uchwały dotyczących sytuowania reklamy obwoźnej i obnośnej, albowiem takie tablice i urządzenia reklamowe będąc elementami rzeczy ruchomych nie podlegają "sytuowaniu" na terenie miasta, gdyż są w ruchu. Dodatkowo w tym zakresie Spółka wskazała, że nieostrość użytych w uchwale pojęć może powodować rozszerzenie zakazów reklamowych na np. parawany czy torby podróżne z logiem danej firmy.
Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała uprzywilejowuje niektóre z rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, w szczególności preferencyjnie traktuje nośniki reklamowe typu citylight. Takie działanie całkowicie uniemożliwia kontunuowanie na terenie S. działalności podmiotom gospodarczym, które specjalizują się w wolnostojących tablicach reklamowych typu bilboard. Tymczasem wszystkie te typy nośników reklamowych w równym stopniu wpływają na ład przestrzenny miasta. Dodatkowo w uchwale krajobrazowej brak jest kryteriów rozstrzygania, który nośnik spośród kilku istniejących ma w pierwszej kolejności podlegać obowiązkowi dostosowania, ani co stanie się w przypadku zmian w zakresie miejskiej infrastruktury po wykonaniu tego obowiązku.
2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 531/18 wskazano dalej, że rozważając kwestie dotyczące rodzajów nośników reklamowych skarżąca podniosła, że § 16 ust. 1 uchwały krajobrazowej w sposób wewnętrznie sprzeczny definiuje pojęcia "bilbord", "reklama wolnostojąca" oraz "tablica wolnostojąca". W rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały bilbord jest to tablica reklamowa o formacie wielkim (czyli zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 od 9 m² do 13 m²), wolnostojąca o łącznej wysokości do 7 m. Natomiast § 6 ust. 2 pkt 31 definiuje reklamę wolnostojącą jako tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem lub przenośne, w tym m. in. ww. bilbord. Wynika z tego, że bilbord jest podtypem reklamy wolnostojącej. Jednakże § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały krajobrazowej wprowadza dodatkowo definicję tablicy wolnostojącej, jako tablicy reklamowej jedno- lub dwustronnej, trwale związanej z gruntem, na jednym lub dwóch słupkach, o formacie nie większym niż mały (czyli zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 od 0,1 m² do 1,25 m²), a dla tablic wolnostojących okolicznościowych o formacie nie większym niż średni. Nałożenie powyższej definicji na przepisy uchwały doprowadzałoby do wniosku, że bilbord nie jest w ogóle dopuszczalny na terenie Miasta S., ponieważ jeśli chodzi o format, nie spełnia kryteriów § 6 ust. 2 pkt 39 uchwały krajobrazowej, a format wielki jest dla tablic wolnostojących w ogóle zakazany.
Ponadto, w ocenie Spółki, ustanowione w § 16 ust. 4 (uchwały) warunki dostosowania istniejących urządzeń do jej postanowień nie czynią żadnego rozróżnienia między tablicami i urządzeniami reklamowymi istniejącymi legalnie i nielegalnie i powodują, że konieczne będzie usunięcie urządzeń w oderwaniu od ich statusu wynikającego z uPb. Taka konstrukcja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, ponieważ de facto unieważnia uzyskane zgodnie z prawem pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Zasadę tę narusza zbyt krótki, zdaniem strony skarżącej, okres dostosowawczy 12 miesięcy z uwagi na to, że tablice i urządzenia reklamowe mają znacznie dłuższy okres trwałości na gruncie przepisów budowlanych. Skarżąca zwróciła uwagę na odmienne rozwiązania dotyczące terminów dostosowania istniejących reklam do przepisów uchwały krajobrazowej zawarte w uchwałach Rady Gminy Kobylnica, Rady Gminy Kołbaskowo, Rady Miasta Szczecin i Rady Gminy Suchy Las.
2.5. Następnie sąd wojewódzki podał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów Spółki organ ten podkreślił, że przedmiotowa uchwała zawiera regulacje dostosowane do warunków i realiów miasta S., bo w tym mieście ma obowiązywać i być stosowana, zaś jej nadrzędnym celem jest podwyższenie estetyki przestrzeni publicznej miasta i dbałość o jego wizerunek. W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, a "zapisy" uchwały mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia przyznanego organom gminy. W szczególności odnosząc się do sytuacji tablic i urządzeń reklamowych obecnie istniejących, a niespełniających wymogów uchwały organ zauważył, że przepisy Upzp nie dają podstaw do wprowadzania w jej treści regulacji ochronnych praw nabytych poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń. W ocenie organu prawa tych podmiotów zostały należycie zabezpieczone poprzez wprowadzenie wystarczająco długiego okresu dla dostosowania przedmiotowych urządzeń do wymogów uchwały. Organ stwierdził ponadto, że art. 37 Upzp nie daje podstaw do ustanowienia rekompensat pieniężnych za wykonane czynności związane z dostosowaniem tablic i urządzeń do wymogów powadzonych w uchwale.
Nie zgodził się także organ stanowiący z zarzutem, jakoby niezgodnie z delegacją ustawową uchwała krajobrazowa w sposób uprzywilejowany traktowała niektóre z typów tablic i urządzeń reklamowych, zaś inne wykluczała, w szczególności na niektórych obszarach miasta. Rada podniosła, że uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, a wybór konkretnych form reklam dla poszczególnych obszarów podyktowany jest ich charakterem urbanistyczno-architektonicznym i wpływem tych obiektów na ład przestrzenny. Przy czym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały ważono interes publiczny i prywatny oraz kierowano się zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa, a wszelkie przewidziane nią ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu.
Przywołując dalszą argumentację organu sąd pierwszej instancji podał, że odnosząc się do kwestii podziału miasta na obszary Rada Miasta zauważyła, że granice tych obszarów, dla których mają obowiązywać poszczególne regulacje zostały określone literami od A do H, mają swój szczegółowy opis w § 4 uchwały. Zostały one również uwidocznione na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały krajobrazowej, zaś w załącznikach 1a-1m szczegółowo wskazano tereny należące do poszczególnych obszarów indywidualnej promocji z uwidocznieniem numerów ewidencyjnych działek należących do danego obszaru.
Zdaniem organu, a wbrew stwierdzeniom Spółki, także w zawartych w uchwale krajobrazowej definicjach nie ma sprzeczności - wszystkie określenia są stosowane w zależności od potrzeby celu utrzymania przejrzystości aktu i uproszczenia jego powtarzających się ustaleń. W szczególności uchwała krajobrazowa nie posługuje się zamiennie pojęciami "tablica wolnostojąca" i "bilbord", a każdy z tych rodzajów tablic reklamowych ma swoją definicję pozwalającą zakwalifikować dany obiekt. W przekonaniu organu uchwała nie reguluje także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, treści reklamy okolicznościowej i reklamy sprzedaży, a jedynie warunki ich sytuowania. Z kolei zasady dotyczące reklam producentów materiałów budowlanych lub danej inwestycji dotyczą reklam umieszczanych na siatkach budowlanych stanowiących ażurową ochronę robót, na rusztowaniu lub na tablicy wolnostojącej, na czas wykonywania tych robót. Mają one na celu ograniczenie przeciągania w czasie robót dla przedłużenia funkcjonowania reklamy oraz ograniczenie rodzaju reklamy, która nie ma związku z konkretnym obiektem. W przekonaniu organu nie sposób też uznać, że regulacje w zakresie reklamy obwoźnej i obnośnej zdefiniowane w uchwale wykraczają poza upoważnienie ustawowe - w szczególności nie ma podstaw do twierdzeń, że regulacje te będą rozszerzane na torby czy parawany, jak twierdzi Spółka, gdyż są to drobne przedmioty codziennego użytku wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, które zgodnie z wolą ustawodawcy nie stanowią urządzeń reklamowych.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku – działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) – skargę oddalił.
3.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej wyraził najpierw przekonanie, że Spółka posiada legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ze zm., Usg) - do zaskarżenia wskazanej uchwały.
3.3. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych dotyczących podmiotów gospodarczych czy osób fizycznych, które legitymują się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. W jego ocenie upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a Upzp nie daje bowiem podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu "ochronę krajobrazu miejskiego", zadbanie o ład przestrzenny. W art. 37a Upzp mowa jest bowiem o "zasadach i warunkach sytuowania (...)", "warunkach i terminach dostosowania".
3.4. Zdaniem sądu pierwszej instancji dokonywane w skardze rozróżnienie na legalnie i nielegalnie posadowione nośniki, nie jest uzasadnione. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały krajobrazowej w życie, są traktowane przez Upzp oraz co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zaskarżoną uchwałę, jednorodnie. Uchwała krajobrazowa nie może określać co to znaczy nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie". Skoro ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy czyniąc w ten sposób wykraczałaby poza delegację ustawową. Prawidłowo zatem - w ocenie tegoż sądu - zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony legalnie, czy nielegalnie. Okoliczność, że dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami uPb, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
3.5. Sąd wojewódzki nie przychylił się nadto do zarzutu dotyczącego dyskryminacji, tj. nieuzasadnionego gorszego traktowania legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych w porównaniu z tablicami ustawionymi legalnie. Jak stwierdził – przeciwnie – nośniki te, niezależnie od sposobu ich postawienia, ustawa, a w ślad za nią uchwała krajobrazowa, traktują jednorodnie. Regulacje te nie oznaczają jednocześnie, jak to określa strona skarżąca, abolicji nielegalnych nośników reklamowych. Nośniki pierwotnie usytuowane niezgodnie z innymi przepisami prawa i w takim stanie pozostawione, są nadal nośnikami "nielegalnymi", podlegającym sankcjom przewidzianym w odrębnych przepisach.
3.6. Sąd wojewódzki zakwestionował, że uchwała powinna regulować takie kwestie, jak to, czy w ramach dostosowania ubiegać się o pozwolenie zamienne na budowę lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy też nie trzeba dochowywać tych formalności. W przypadku ewentualnego usunięcia tablic i urządzeń reklamowych o charakterze obiektów budowlanych to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone w tej uchwale zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z uPb. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych.
3.7. Sąd pierwszej instancji argumentował, że art. 37a ust. 9 Upzp nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych), czy nie. Skoro regulacja uchwały krajobrazowej zgodna jest z tak określoną regulacją ustawową, z której wywodzi swoje istnienie, to podważenie jej konstytucyjności wymagałoby najpierw podważenia konstytucyjności przepisów ustawy, do czego nie doszło. W wyroku wywodzono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani z naruszeniem prawa własności czy prawa działalności gospodarczej. Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
4.2. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 Ppsa, oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) art. 37a ust. 1, 3 i 9 Upzp w związku z art. 21, art. 22, art. 64 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię, polegającą na ograniczeniu wyłącznie do wykładni literalnej tego przepisu, z pominięciem wykładni systemowej, w tym konieczności jego pogodzenia z art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, tj. na niedostrzeżeniu, że wskazane w skardze przepisy uchwały poprzez swój zakres i intensywność wprowadzonych regulacji ograniczających i zakazujących lokalizacji na terenie S. tablic reklamowych typu billboard o wielkości 18 m2 i większych, w połączeniu z nakazem dostosowania istniejących już i wzniesionych legalnie tablic i urządzeń reklamowych do przepisów tej uchwały, w praktyce prowadzą do skutków równoważnych z wywłaszczeniem właścicieli tych tablic i urządzeń reklamowych oraz do funkcjonalnego zakazu prowadzenia dotychczasowej legalnej działalności gospodarczej przez operatorów tych tablic i urządzeń reklamowych w Sopocie (w tym przez Spółkę), co jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 oraz art. 21 ust. Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności;
2) art. 37a ust. 9 Upzp w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 uPb, a także art. 155 i art. 156 § 1 K.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis interpretowany zgodnie z wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP nie nakazywał Radzie Miasta S. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały ustanowienia w niej mechanizmu ochrony praw nabytych dla podmiotów (w tym dla Spółki), które przed jej wejściem w życie wzniosły na terenie miasta S. urządzenia reklamowe i tablice reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych, co skutkuje w efekcie uznaniem, że możliwe jest ustanowienie nakazu dostosowania takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały równoważnego w skutkach z obowiązkiem ich usunięcia czyli rozbiórki bez względu na ich status prawny i bez nałożenia na te podmioty obowiązku ich rozbiórki we właściwym trybie, czyli dopuszczalne jest potraktowanie takich legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych jak samowoli budowlanych ze skutkiem retroaktywnym;
3) art. 37a ust. 3 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że Rada Miasta S. realizując delegację ustawową zawartą w tym przepisie była uprawniona wprowadzić w zaskarżonej uchwale zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych tylko co do niektórych typów tablic i urządzeń reklamowych, podczas gdy przepis ten lege non distinguente nie dopuszcza możliwości wprowadzenia zakazu tylko niektórych typów czy rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, lecz wprowadza (w przypadku zdecydowania się przez radę gminy na wprowadzenie zakazu) jedynie możliwość wprowadzenia tylko i wyłącznie całkowitego zakazu sytuowania wszelkich tablic i urządzeń reklamowych na całym terenie gminy, jedynie z wyjątkiem dla szyldów.
4.3. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa; na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku na podstawie art. 185 § 1 Ppsa; rozważenie zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 187 § 1 Ppsa, czyli przedstawienia powstałego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego, tj. problemu prokonstytucyjnej wykładni art. 37a ust. 9 Upzp do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa; przyspieszenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania sprawy ze względu na jej precedensowy charakter w skali całego kraju oraz nadchodzący termin wykonania obowiązku dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych w Sopocie do przepisów zaskarżonej niniejszą skargą kasacyjną uchwały, a tym samym do powstania nieodwracalnej szkody w majątku skarżącego oraz innych podmiotów prawnych działających w branży reklamowej na terenie S..
4.4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, w istocie skierowane są przeciwko regulacji ustawowej, mają charakter de lege ferenda.
4.5. W pismach procesowych strony prezentowały dalszą argumentację w sprawie.
4.6. Postanowieniem z 6 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie wywodząc, że postanowieniami z 6 czerwca 2019 r., II OSK 166/18 oraz z 6 października 2020 r., II OSK 1954/19, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dot. Art. 37a ust.1 Upzp, sprawa została zarejestrowana pod sygn. P 20/19, a jej rozstrzygnięcie ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy.
4.6. Stanowisko w sprawie zajęła Rada Miasta S. w piśmie procesowym, w następstwie wydania wyroku P 20/19 w Trybunale Konstytucyjnym. Dodatkowe stanowisko na piśmie przedstawiła także strona skarżąca kasacyjnie. Obie strony w swej argumentacji odnosiły się do skutków w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
4.7. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postepowanie. Podczas rozprawy strona skarżąca kasacyjnie wnosiła i wywodziła, jak w skardze kasacyjnej, dodatkowo wskazując, że wyrokiem II SA/Gd 276/19 stwierdzono nieważność § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych tablic reklamowych podmiotów skarżących. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej uwypuklając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył tzw. pominięcia ustawodawczego, a jego skutkiem jest wystąpienie luki prawodawczej. Zaskarżona uchwała miała swą delegacje ustawową i doszło w jej wyniku do utrwalenia pewnego stanu prawnego i faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, a uznającego zgodność z prawem uchwały krajobrazowej miasta S., w tym w odniesieniu do regulacji określającej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz wprowadzającej obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, warunków i zasad w niej określonych przez podmioty, które powyższe tablice i urządzenia reklamowe zrealizowały w sposób legalny, gdyż na podstawie tzw. zgody budowlanej.
5.2. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37a ust. 1 Upzp, który upoważnia radę gminy do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dalsze przepisy określają obligatoryjne elementy, jakie winna zawierać uchwała krajobrazowa, będąca aktem prawa miejscowego, w tym określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 Upzp).
5.3. Regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 Upzp budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Zdaniem Sądu nie dotyczą one samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023/102, opublikowanym także w Dz. U. w dniu 21 grudnia 2023 r.) orzekając, że art. 37a ust. 9 Upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 Upzp. Aczkolwiek orzeczenie ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego, to jednakże konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 Upzp, głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 94/22, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).
Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 Upzp dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom czas pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.
Z tych względów Trybunał zgadzając się z Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że art. 37a ust. 9 Upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
5.4. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 Upzp zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Aczkolwiek, co należy podkreślić, Rada Miasta S., zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej.
5.5. Tym samym błędne jest stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że uchwała krajobrazowa nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Przeciwnie, przepisy uchwały krajobrazowej określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (§ 16 ust. 1), bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego bądź wyjątków w zakresie dostosowania, prawa te narusza. Sprawia to, że przepisy uchwały krajobrazowej nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym.
5.6. Usprawiedliwione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37a ust. 9 Upzp w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
5.7. Dalszym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).
5.8. Nie znajdują usprawiedliwienia dalej idące zarzuty skargi kasacyjnej. Rada Miasta - z zastrzeżeniem przypadku omówionego powyżej - władna była określić w uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podjęła starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu i w tym celu skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 Upzp. Warto odwołać się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność".
Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska. Zdaniem NSA w tym składzie orzekającym Rada Miasta podejmując uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w uchwale krajobrazowej, szczegółowo przedstawiona w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę, prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP).
5.9. Nie można zgodzić się ze stroną skarżąca kasacyjnie prowadzącą działalność gospodarczą, że uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 22 Konstytucji RP. Zawarte w tej uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic i urządzeń innych niż określone w uchwale czy zakazu używania podestów niewątpliwie stanowią ograniczenia. Prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - nie jest prawem absolutnym, które dawałoby osobie wykonującej tę działalność niczym nie skrępowaną swobodę do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Już z objętego podstawami kasacyjnymi art. 22 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze, wprowadzenie w uchwale krajobrazowej ograniczeń dotyczących warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zakazu sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowalnych, z jakich winny być wykonane znajduje swoje oparcie w art. 37a ust. 1 i 3 Upzp. Po drugie, zgodnie z tym co już rozważono, potrzeba wprowadzenia tych ograniczeń ma swoje uzasadnienie w potrzebie zachowania wymagań ładu przestrzennego, estetyki i dbałości o miejski krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego, a zatem uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny. Po trzecie, ograniczenia nie uniemożliwiają stronie skarżącej kasacyjnie prowadzenia działalności gospodarczej, może ją nadal wykonywać, jednakże na warunkach określonych także w uchwale krajobrazowej - akcie prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 37a ust. 4 Upzp).
5.10. Postępowanie zmierzające do podjęcia uchwały krajobrazowej nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, zatem zarzuty odniesione do art. 155 i art. 156 K.p.a. są całkowicie chybione. Bezzasadne są także zarzuty odniesione do przepisów prawa budowlanego (art. 28, art. 30, art. 48 i art. 50-51 uPb), skoro na żadnym etapie postępowania Rada Miasta ich nie stosowała.
6.1. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.
6.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, stosownie do wyniku sprawy, na podstawie 203 pkt 1 i art. 206 Ppsa zasądzając od Rady Miasta na rzecz skarżącej kasacyjnie częściowy zwrot kosztów postępowania.