II OSK 1824/22

II OSK 1824/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 687/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 2, art. 12
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Regionalnej w Gdańsku P. P. skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 687/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 687/21 oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 września 2021 r. nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), po pierwsze, uchylono na skutek zażalenia skarżącej postanowienie organu pierwszej instancji z 5 lipca 2021 r., po drugie, wstrzymano prowadzoną przez skarżącą bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] położonej w M. w gminie K. budowę domu mieszkalnego oznaczonego literą [...] na mapie będącej załącznikiem do zaskarżonego postanowienia, po trzecie, poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację wskazanego wyżej budynku i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie:
1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy k.p.a. przez to, że w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 28 października 2020 r. wskazano, iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdy tymczasem organ wydał postanowienie z 5 lipca 2021 r. wbrew temu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącą w celu realizacji postanowień art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa covidowa"), przez co znacząco ograniczył jej prawa podmiotowe i działał na jej szkodę oraz naruszył zasadę zaufania do organów władzy publicznej;
2/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy k.p.a., a Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy został zinterpretowany przez organy w sposób jednostronny, Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej; Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i załączony do skargi potwierdzał przeznaczenie obiektów budowlanych do zwalczania skutków epidemii COVID-19;
3/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy covidowej wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy k.p.a. jak i prawa materialnego ze względu na fakt, że postanowienia organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy covidowej, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane, które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie z informacją z dnia 12 sierpnia 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie czego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie są organami właściwymi do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień;
4/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy k.p.a., przez naruszenie zasady zaufania do działań organów władzy publicznej w sytuacji pouczenia skarżącej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 października 2020 r., iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdy tymczasem organ wydał postanowienie z 5 lipca 2021 r. wbrew temu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącą w celu realizacji postanowień art. 2 ustawy covidowej, przez co znacząco ograniczył jej prawa podmiotowe i działał na jej szkodę oraz naruszył wyżej wskazaną zasadę zaufania publicznego, co zostało powielone przez organ drugiej instancji;
5/ art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na fakt, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia, a nadto brak w nim odniesienia do wszystkich zarzutów i argumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi, w szczególności brak odniesienia się do dowodów składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a nadto do tych załączonych do skargi, ponadto uzasadnienie zostało sformułowane w sposób lakoniczny i całkowicie nieprzekonujący szczególnie w zakresie niespełniania przez skarżącą przesłanek z ustawy covidowej;
6/ art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 p.p.s.a. ze względu na fakt rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, kiedy zawiłość sprawy i jej materia wymagały przeprowadzenia rozprawy, a nadto wniosek o przeprowadzenie rozprawy był złożony w treści skargi;
7/ art. 3 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, w szczególności tego, że inwestycja wykonana przez skarżącą została wybudowana w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19, na co zostały przedłożone stosowne dowody zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
1/ art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów wyrażającą się w tym, że Sąd pominął, iż przedmiotowe przepisy stanowią, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, co świadczy, że przeznaczenie budynków posadowionych celem zwalczania skutków choroby stanowi cel zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami, gdy tymczasem w uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, że przepis ten dotyczy sytuacji przeciwdziałania chorobie, pomijając, że działania mogą dotyczyć także zachowań po przejściu choroby COVID-19;
2/ art. 12 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w tym, że Sąd przyjął, iż przepis art. 12 miał obowiązywać przez okres 180 dni, przepisy ustawy można stosować tylko do obiektów tymczasowych, które zostały wybudowane w okresie wskazanych 180 dni, w sytuacji, kiedy żaden przepis nie stanowił, że budowa musi być zakończona w okresie jego obowiązywania tak, aby móc zakwalifikować powyższą inwestycję zgodnie z przepisami ustawy covidowej;
3/ art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację przyjmującą, że w toczącym się postępowaniu zachodziła potrzeba uzyskania uprawnień, o których mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy nie sposób mówić o możliwości stosowania tego przepisu, kiedy jego stosowanie zostało wyraźnie wyłączone treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy covidowej;
4/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy Skarbu Państwa, pomijając słuszny interes skarżącej, przejawiający się w tym, że w przepisach ustawy covidowej brak wyraźnego wskazania definicji budynków, jakie mogą być budowane na podstawie art. 12, brak przepisów wskazujących, że muszą to być budowy rozpoczęte i zakończone w okresie obowiązywania przepisu art. 12, a nadto brak przepisów wskazujących, co z budowami rozpoczętymi a nie zakończonymi w okresie obowiązywania art. 12 ustawy, gdy tymczasem Sąd interpretuje stan faktyczny niniejszej sprawy jedynie z korzyścią dla władzy publicznej;
5/ art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez pominięcie, że kompetencje organów władzy publicznej – nadzoru budowlanego zostały wprost wyłączone przez art. 12 ustawy covidowej, a nadto przez błędne przyjęcie, że w momencie, kiedy przestał obowiązywać art. 12 ustawy, w jego miejsce będą obowiązywać przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy brak w przepisach przejściowych regulacji w tym zakresie;
6/ art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo do jawnego rozpoznania sprawy, ze względu na fakt, że mimo wyraźnego wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie Sąd skierował sprawę na posiedzenie niejawne, przez co odebrał jej konstytucyjne prawo do jawnego rozpoznania sprawy.
Ponadto zarzucono "sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególność z dowodami, jakie zostały złożone przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z 18 lutego 2025 r. skarżąca poinformowała, że [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w B. została przekształcona w spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. Dodatkowo przedstawiono argumentację popierającą stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że inwestycja realizowana była w trybie art. 12 ustawy covidowej.
W piśmie z 7 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydenta Miasta [...] z 27 marca 2025 r. oraz wydruku artykułu "[...]" – celem wykazania zrealizowania przez Miasto [...] podobnej inwestycji jak inwestycja skarżącej, braku równego traktowania przez organy nadzoru budowlanego jednostki organizacyjnej Miasta [...] i skarżącej oraz różnej interpretacji przepisów w kontekście prowadzonych inwestycji.
W dniu 22 kwietnia 2025 r. Prokuratura Regionalna w [...] nadesłała, na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 14 września 2023 r., sygn. akt [...], oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 12 marca 2024 r., sygn. akt [...], dotyczących K. H. – prezesa skarżącej, skazanego za popełnienie przestępstwa z art. 188 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 383) w związku ze wzniesieniem obiektów budowlanych w postaci dziesięciu budynków dwukondygnacyjnych na terenie działki o nr [...] w M.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Zgodnie z powołanym przepisem do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem definicji pojęcia "przeciwdziałanie COVID-19" ustalonej w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. W myśl tej definicji przeciwdziałanie COVID-19 to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby.
Według art. 12 ust. 1 ustawy covidowej wskazanych w nim ustaw i innych aktów normatywnych nie stosowało się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Inaczej mówiąc, wymienione w powołanym przepisie czynności (projektowanie, budowa, przebudowa itd.) miały pozostawać w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym w sposób określony w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jedynie jako powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19. Nie chodzi o to, by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, ale by zmierzał do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego – był pomocny w leczeniu chorych czy zwalczał skutki pandemii. Taki charakter przypisać można inwestycjom, których realizacja była pilnie konieczna i jednocześnie co do których nie było wątpliwości, że będą one wykorzystywane do ratowania zdrowia i życia ludzi – np. budowie tymczasowego szpitala, adaptacji hali sportowo-widowiskowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji rąk bądź maseczek w hali magazynowej. Nie mogą mieć natomiast decydującego znaczenia względy, które – pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem – pozwalają przypisywać mu wyłącznie dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji i stanowiłoby pole do licznych nadużyć (tak m.in. w wyrokach NSA z 7.08.2024 r., II OSK 1306/23; z 11.06.2024 r., II OSK 2383/21; z 17.04.2024 r., II OSK 1837/21; z 23.01.2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; z 19.04.2023 r., II OSK 2867/21; z 18.01.2023 r., II OSK 2604/21; z 13.12.2022 r., II OSK 2031/21; z 7.07.2022 r., II OSK 2192/21). Zasadne jest zatem rozumienie związku z przeciwdziałaniem COVID-19 czynności wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej w ten sposób, że miały one dotyczyć obiektów budowlanych lub robót budowlanych bezpośrednio służących przeciwdziałaniu COVID-19, a nie obiektów budowlanych lub robót budowlanych wykonywanych w innym celu, które mogłyby także w jakiś sposób służyć temu przeciwdziałaniu. Za taką zawężającą wykładnią przemawia przede wszystkim wyjątkowy charakter art. 12 ustawy covidowej. Ponadto zawężająca jego wykładnia jest uzasadniona tym, że tak daleko idące uwolnienie procesu inwestycyjnego, jak to przewidziano w powołanym przepisie, mające służyć ochronie zdrowia publicznego, niesie za sobą ryzyko narażenia na uszczerbek innych równorzędnych wartości, takich jak chociażby ochrona środowiska, czy prawa i wolności innych osób. Zastosowanie art. 12 ustawy covidowej powinno mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób realny i bezpośredni służy przeciwdziałaniu COVID-19. Powołany przepis nie może zatem na przykład uzasadniać budowy osiedla domów jednorodzinnych z założeniem, że domy te służyć będą także zwalczaniu skutków COVID-19, stanowiąc miejsce rekonwalescencji po przejściu tej choroby.
Skarżąca twierdząc, że budynki, w tym budynek, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, wybudowała w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, precyzuje, że to przeciwdziałanie miało obejmować zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało to, czy wybudowanie przez skarżącą 10 budynków, w tym tego, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, związane było z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności ze zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby, w przedstawionym wyżej znaczeniu. W postępowaniu administracyjnym przyjęto, że budowa tych budynków nie była związana z tak rozumianym przeciwdziałaniem COVID-19. Takie ustalenie faktyczne zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie NSA w skardze kasacyjnej tego ustalenia skutecznie nie zakwestionowano.
Przede wszystkim należy zauważyć, że ustalenia faktyczne przyjęte w postępowaniu administracyjnym znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt administracyjnych projektach budowlanych złożonych przez skarżącą po wydaniu zaskarżonego postanowienia, mianowicie przy piśmie z 6 czerwca 2022 r. Projekty te, jak z nich wynika, zostały sporządzone w sierpniu 2020 r. i obejmują budowę 10 domów jednorodzinnych na działce nr [...] obręb [...]. Wyraźnie w tych projektach domy określa się jako domy jednorodzinne i - co istotne - w żadnym z tych projektów nie wskazano, aby w którymkolwiek z tych domów miało być zainstalowane wyposażenie, które według twierdzeń skarżącej ma świadczyć o związku budowy całego osiedla złożonego z dziesięciu domów z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności ze zwalczaniem skutków tej choroby, w tym społeczno-gospodarczych. W przedłożonych projektach budynki opisano jednakowo jako "budynek mieszkalny jednorodzinny". W części opracowania pt. "Przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowanego" wskazano jedynie: "Dom mieszkalny jednorodzinny przeznaczony jest do zaspokojenia potrzeb mieszkalnych 3 osobowej rodziny, parterowy, z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony. Na parterze zlokalizowana jest strefa dzienna składająca się z aneksu kuchennego, łazienki i pokoju dziennego. Na poddaszu znajdują się dwa pokoje [jeden pokój] oraz toaleta". Szczególnie istotne jest to, że wskazane projekty pochodzą z tego samego miesiąca, w którym skarżąca złożyła informację przewidzianą w art. 12 ust. 2 ustawy covidowej. Zachodziła zatem istotna sprzeczność pomiędzy sporządzonymi w tym samym czasie projektami budowlanymi i informacją o budowie jakoby związanej z przeciwdziałaniem COVID-19 budynków.
W świetle powyższego dowodu przeprowadzonego przez NSA na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.) stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że budowa osiedla złożonego z 10 budynków jednorodzinnych, w tym także tego, którego dotyczy sprawa, nie była związana z przeciwdziałaniem COVID-19, jest trafne. Zasadnie w postępowaniu administracyjnym wskazano na to, że zlokalizowanie inwestycji polegającej w istocie na budowie dziesięciu domów jednorodzinnych na terenie atrakcyjnym turystycznie, co do którego jego właściciele wcześniej starali się o usunięcie ograniczeń w zabudowie wynikających z aktów planistycznych, świadczy o tym, że w istocie budowa nie miała związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na "brak zbieżności czasowej" działań mających uzasadniać związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 z czasem jej realizacji. W ocenie NSA istotny jest cel inwestycji na samym jej początku, czy wręcz w fazie projektowania. Na tym etapie cel inwestycji wyraźnie zaś ujawniają wskazane wyżej projekty sporządzone równoległe z informacją, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy covidowej. Z kolei czynności mające uzasadniać związek budowy z przeciwdziałaniem COVID-19 w postaci starań o nabycie specjalistycznego sprzętu miały miejsce znacznie później, mianowicie - jak skarżąca przyznała w skardze - dopiero w 2021 r. Także rejestracja skarżącej jako podmiotu leczniczego nastąpiła dopiero 18 października 2021 r. Istotne jest przy tym to, że te działania zostały podjęte po tym, jak prokurator zażądał pismem z 2 października 2020r. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez skarżącą 10 domów na działce nr [...], a Wójt Gminy [...] 14 września 2020 r. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych związanych z tą budową. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, kiedy wskazuje na wymowną sekwencję zdarzeń, mianowicie to, że zasadnicze czynności, które mogłyby być uznane za związane z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności ze zwalczaniem jej skutków (zakup specjalistycznego sprzętu, rejestracja podmiotu leczniczego), zostały podjęte po tym, jak rozpoczęto budowę. Przy czym istotne jest, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, aby te czynności były już planowane wówczas, gdy inwestycja (o znacznej przecież wartości) była projektowana. Wskazane już projekty dowodzą, że nic takiego nie miało miejsca. W tych okolicznościach niewiarygodne są dowody przedstawione przez skarżącą w postaci umów zawartych w sierpniu 2020 r. z lekarzami, mającymi jakoby świadczyć usługi związane z rehabilitacją rekonwalescentów. Przede wszystkim nie są one wiarygodne, gdyż nie posiadają daty pewnej.
Potwierdzeniem ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji jest także prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 14 września 2023 r., sygn. akt [...], którym K. H., osoba uprawiona do reprezentacji skarżącej, został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 188 k.k., polegającego na tym, że nie wcześniej niż 13 sierpnia 2020 r. na terenie działki nr [...], znajdującej się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie objętym szczególną ochroną ze względów przyrodniczych i krajobrazowych, działając jako prezes skarżącej, wzniósł dziesięć budynków dwukondygnacyjnych, wbrew przepisom, to jest wbrew przewidzianemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazowi zabudowy oraz bez wymaganego przez art. 390 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Moc wiążąca przywołanego wyżej wyroku nakazuje zatem uznać, że przy wznoszeniu dziesięciu budynków dwukondygnacyjnych na terenie działki nr [...] w M. doszło do naruszenia przepisów prawa z zakresu planowania przestrzennego i Prawa wodnego. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na wynikające z uzasadnienia powołanego wyroku następujące ustalenia faktyczne. Współwłaściciel działki nr [...] M. S. (uczestnik postępowania), zdając sobie sprawę z tego, że działka ta jest objęta zakazem zabudowy, zwrócił się w 2016 r. do Wójta Gminy [...] o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego obejmujących tę działkę w taki sposób, aby była możliwa na niej zabudowa związana z turystyką i wypoczynkiem. Ta sama osoba o zmianę przeznaczenia działki na budowlaną wystąpiła do Wójta Gminy [...] także 29 czerwca 2020 r. W tym samym dniu M. S. podpisał ze skarżącą umowę dzierżawy działki nr [...].
Te wszystkie okoliczności dowodzą, że art. 12 ust. 1 ustawy covidowej został wykorzystany przez skarżącą jako sposobność realizacji inwestycji w ogólnym zarysie planowanej jeszcze przed wybuchem pandemii z pominięciem obowiązujących na terenie działki nr [...] zakazów zabudowy. Natomiast czynności mające wykazać związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 podjęto dopiero po tym, kiedy okazało się, że zastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy covidowej jest kwestionowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestycja nie miała związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Jej pierwotnym i zasadniczym celem nie było realne i bezpośrednie zwalczanie skutków tej choroby, lecz budowa osiedla domów jednorodzinnych.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że nie są zasadne podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oznaczone wyżej, jako druga, piąta i siódma, a także podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oznaczone wyżej, jako pierwsza i czwarta.
Fakt, że budowa nie miała związku z przeciwdziałaniem COVID-19 powoduje, że nie podlegała ona zwolnieniom wynikającym z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Zastosowanie zatem miały do niej wszelkie ograniczenia i wymogi wynikające z obowiązującego planu miejscowego oraz Prawa budowlanego, czyli przede wszystkim obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przy wydawaniu którego konieczne byłoby uwzględnienie ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Wobec tego nie jest zasadna podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotycząca zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.
Skoro budowa, której dotyczy sprawa, nie podpadała pod art. 12 ust. 1 ustawy covidowej, to bez istotnego znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej są podstawy kasacyjne podniesione na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w których twierdzi się, że inwestycję rozpoczętą w czasie obowiązywania art. 12 ustawy covidowej można było kontynuować po utracie mocy obowiązywania tego przepisu. Takie zagadnienie jest istotne jedynie dla inwestycji rozpoczętych w czasie obowiązywania powołanego przepisu, które rzeczywiście pozostawały w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Inwestycja, której dotyczy sprawa, jak już powiedziano, takiego związku nie miała.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych podniesionych zarówno na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w których twierdzi się, że organy nadzoru budowlanego nie były z uwagi na treść art. 12 ust. 1 ustawy covidowej właściwe do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie budowy budynku, którego dotyczy sprawa, jak i pozostałych dziewięciu obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [...], należy wskazać, co następuje. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy covidowej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej. Wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie obejmuje zatem całej materii uregulowanej Prawem budowlanym zgodnie z jego art. 1. W szczególności nie obejmuje zasad działania organów administracji publicznej w sprawach projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Jednym zaś z podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego jest, jak to stanowi się w art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego są zatem właściwe do oceny, czy budowa, o której poinformowano stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy covidowej, pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Jeżeli bowiem nie pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, to wynikające z niej wyłączenia stosowania przepisów, w tym Prawa budowlanego, nie obowiązują. Wówczas zastosowanie znajdują m.in. przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 28 ust. 1 statuujący zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę oraz przepisy rozdziału 5b przewidujące szereg uprawnień organów nadzoru budowlanego na wypadek wykonywania lub wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe niezasadna jest trzecia podstawa kasacyjna (zgodnie z kolejnością przyjętą przez NSA) powołana na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także podstawa piąta powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 p.p.s.a. oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Możliwość rozpoznania przed wojewódzkim sądem administracyjnym na posiedzeniu niejawnym skargi na postanowienie takie jak zaskarżone, a więc wydane w postępowaniu administracyjnym i zaskarżalne zażaleniem, została przewidziana w art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Powołane przepisy stanowią wyjątek od zasady jawności posiedzeń przewidzianej w art. 90 § 1 p.p.s.a. Z kolei możliwość rozpoznania na rozprawie sprawy, która według art. 119 i art. 120 p.p.s.a. może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, została w art. 122 p.p.s.a. pozostawiona uznaniu sądu. Sąd pierwszej instancji nie był zatem związany zawartym w skardze żądaniem rozpoznania skargi na rozprawie. Zagwarantowana w art. 45 Konstytucji RP jawność rozpoznania sprawy skarżącej ziściła się natomiast poprzez jawne rozpoznanie skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niezasadne są zatem, zawierające wskazany zarzut, szóste podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. (podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i oznaczone wyżej jako podstawy pierwsza i czwarta), to Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że postanowienie z 28 października 2020 r. nie ma istotnego znaczenia w kontekście zasady zaufania, gdyż zostało ono uchylone przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem skarżąca oparła swoje działania na nieostatecznym postanowieniu, które następnie zostało uchylone na skutek wniesionego od niego zażalenia, to działała na własne ryzyko, a nie w zaufaniu do organu administracji. Dodać należy, że na skutek uchylenia wskazanego postanowienia przez organ odwoławczy doszło ostatecznie do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia.
Wreszcie, odnosząc się do zarzutu sprzeczności ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, to zauważyć należy, że nie powiązano go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania oraz że nie został on uzasadniony. Już to powoduje, że nie może on być uznany za zasadny. Niemniej, domyślając się, że ma on dotyczyć nieuwzględnionego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zauważyć należy, że tego zagadnienia dotyczyły inne podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. związanych z postępowaniem dowodowym w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które zostały uznane za niezasadne.
Odnosząc się do wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie skarżącej z 7 kwietnia 2025 r. wskazać należy, że pismo Prezydenta Miasta [...] oraz wydruk artykułu prasowego, z których miał być przeprowadzony dowód, odnoszą się do innej inwestycji, która nie była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie. Z tego powodu nie mają one istotnego znaczenia.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.