II OSK 1822/22

II OSK 1822/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Gd 686/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Regionalnej w Gdańsku Piotra Przytuły skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 686/21 w sprawie ze skargi M. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r. nr WOP.7722.105.2021.MN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 686/21 oddalił skargę M. sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2021 r. nr WOP.7722.105.2021.MN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej: "PINB") postanowieniem z 5 lipca 2021 r. nr PINB-7141/21h/2021/PO:
1. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 m x 7,00 m (ozn. H na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...];
2. poinformował M. sp. k. z siedzibą w B. (dalej: "Spółka") o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Po rozpatrzeniu zażaleń Spółki oraz M. S. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB) postanowieniem z 28 września 2021 r. nr WOP.7722.105.2021.MN:
1. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji;
2. wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 x 7,00 (ozn. H na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...];
3. poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") i art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane").
Jak wskazał organ odwoławczy, inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 i jego budowa odbywa się w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r.: Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa covidowa" lub "specustawa"). Inwestor powołał się w tym względzie na zgłoszenie z 12 sierpnia 2020 r. złożone do Starostwa Powiatowego w Pucku. W ocenie WINB budynek przeznaczony na pobyt ludzi będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia jednak warunku przewidzianego w art. 12 specustawy, tzn. nie jest obiektem realizowanym w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też PINB prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.
Organ dodał, że działka, na której jest realizowana budowa przedmiotowego budynku, zlokalizowana jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego miejscowości [...], gmina [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]) przeznaczony został na tereny zieleni nieurządzonej ozn. 71 ZE z zakazem zabudowy. Dodatkowo realizowana inwestycja położona jest na gruncie podlegającym regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której stosowanie nie zostało wyłączone przez art. 12 specustawy. Co więcej, nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza i lokalizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że inwestor w normalnych warunkach nie mógłby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej PINB zawarł w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a powinien umieścić ją w sentencji. Uchybienie to było przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego a wszystkie informacje wymagane przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zawarł w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki na powyższe postanowienie.
W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że art. 12 ustawy covidowej wyłączył możliwość kontroli przez organy nadzoru budowlanego inwestycji prowadzonej na podstawie tego przepisu. Samo spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy, nie spowodowało, że organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do zgodności jego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a w szczególności z ww. przepisami specustawy.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 ustawy covidowej, a ocena tej okoliczności pozostaje w sferze ustawowych kompetencji organów nadzoru budowlanego, które – w razie jej stwierdzenia – zobowiązane były do wdrożenia trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Dla zastosowania ww. przepisu specustawy kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Sąd wyjaśnił, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy covidowej należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy a ich związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Zdaniem Sądu takiego charakteru nie sposób jednak przypisać obiektowi budowlanemu będącemu przedmiotem zaskarżonego postanowienia, bowiem jego cel z przeciwdziałaniem COVID-19 można określić co najwyżej jako pośredni. Zasadniczym celem inwestycji skarżącej jest cel turystyczno-rekreacyjny, zaś związek ze zwalczaniem pandemii, poprzez możliwość rekonwalescencji osób, które przebyły chorobę, ma tu kontekst jedynie uzupełniający.
Sąd podkreślił, przepis art. 12 specustawy utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z dniem 5 września 2020 r. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12 specustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę kontroli w dniu 26 maja 2021 r. na terenie inwestycji stwierdzono realizację 10 z 12 zgłoszonych budynków, dwa zostały jedynie wytyczone. Stan zaawansowania prac był znaczny. Inwestycja nie została zakończona, pomimo że przepis art. 12 specustawy utracił swoją moc 5 września 2020 r. – osiem miesięcy wcześniej. Dokonując zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 12 sierpnia 2020 r. inwestor musiał zatem zdawać sobie sprawę, że nie zakończy ich do 5 września 2020 r., pod rządami przepisu art. 12 specustawy. Sąd podzielił ocenę organów, że wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie wskazują na jej komercyjny charakter, a nie na działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19.
W ocenie Sądu stwierdzając, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, organy nadzoru budowlanego były uprawnione do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Ustalenie, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren inwestycyjny przeznaczony został na tereny zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy, to prawidłowym było wszczęcie postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz poinformowanie o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Nadto Sąd wskazał za organem, że realizowana inwestycja podlega regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, a tych wymogów nie wyłączył art. 12 ustawy covidowej.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono [z uwagi na błędy w numeracji poszczególnych zarzutów NSA usystematyzował je wg wskazanej kolejności]:
1. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy wyżej wskazane przepisy k.p.a. przez to, że w toku postępowania przed PINB w postanowieniu z 28 października 2020 r. wskazano, iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdzie tymczasem organ wydał decyzję z 5 lipca 2021 r. [tak w oryginale, w istocie chodzi o postanowienie] wbrew niniejszemu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącego w celu realizacji postanowień art. 2 specustawy, przez co znacząco ograniczył jego prawa podmiotowe i działał na jego szkodę oraz naruszył zasadę zaufania do organów władzy publicznej;
2. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy wyżej wskazanych przepisów k.p.a. a Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy został zinterpretowany przez organy w sposób jednostronny, Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i załączony do skargi potwierdzał przeznaczenie obiektów budowlanych do zwalczania skutków epidemii COVID-19,
3. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy covidowej wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy wyżej wskazanych przepisów k.p.a. jak i prawa materialnego ze względu na fakt, że postanowienia organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane, które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie z informacją z dnia 12 sierpnia 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie czego WINB oraz PINB nie jest organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień;
4. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy wyżej wskazanych przepisów k.p.a., przez co naruszyły zasady zaufania podmiotu do działań organów władzy publicznych w sytuacji pouczenia skarżącego w postanowieniu PINB z 28 października 2020 r., iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdzie tymczasem organ wydał decyzję z 5 lipca 2021 r. wbrew niniejszemu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącego w celu realizacji postanowień art. 2 specustawy, przez co znacząco ograniczył jego prawa podmiotowe i działał na jego szkodę oraz naruszył wyżej wskazaną zasadę zaufania publicznego, co zostało powielone przez organ drugiej instancji;
5. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a ze względu na fakt, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia, a nadto brak w nim odniesienia do wszystkich zarzutów i argumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi, w szczególności brak odniesienia się do dowodów składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a nadto do tych załączonych do skargi, ponadto uzasadnienie zostało sformułowane w sposób lakoniczny i całkowicie nieprzekonujący szczególnie w zakresie niespełniania przez skarżących przesłanek z ustawy covidowej;
6. naruszenie przepisów postępowania – art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 p.p.s.a. ze względu na fakt rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, kiedy zawiłość sprawy, jej materia wymagała przeprowadzenia rozprawy, a co istotne wniosek o przeprowadzenie rozprawy był złożony w treści skargi;
7. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 w zw. z art. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy wyżej wskazanych przepisów k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, w szczególności tego, że inwestycja wykonana przez skarżącą została wybudowana w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19, na co zostały przedłożone stosowne dowody zarówno w toku postępowania administracyjnego, jaki w treści skargi;
8. naruszenie przepisów materialnych:
a) art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię niniejszego przepisu wyrażającą się w tym, że Sąd pominął, iż przedmiotowe przepisy stanowią, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, co świadczy, że przeznaczenie budynków posadowionych celem zwalczania skutków choroby stanowi cel zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami, gdzie tym czasem w uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, że przepis ten dotyczy sytuacji przeciwdziałania chorobie, pomijając, że działania mogą dotyczyć także zachowań po przejściu choroby COVID-19,
b) art. 12 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy covidowej poprzez błędną wykładnię niniejszego przepisu wyrażającą się w tym, że Sąd przyjął, iż przepis art. 12 miał obowiązywać przez okres 180 dni, przepisy ustawy można stosować tylko do obiektów tymczasowych, które zostały wybudowane w okresie wskazanych 180 dni, w sytuacji, kiedy żaden przepis nie stanowił, że budowa musi być zakończona w okresie jego obowiązywania tak, aby móc zakwalifikować powyższą inwestycję zgodnie z przepisami ustawy covidowej,
c) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację, przyjmującą, że w toczącym się postępowaniu zachodziła potrzeba uzyskania uprawnień, o których mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy nie sposób mówić o możliwości stosowania tego przepisu, kiedy jego stosowanie zostało wyraźnie wyłączone treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy covidowej,
d) art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy Skarbu Państwa, pomijając słuszny interes skarżącej, przejawiający się w tym, że w przepisach ustawy covidowej brak wyraźnego wskazania definicji budynków, jakie mogą być budowane na podstawie art. 12, brak przepisów wskazujących, że muszą to być budowy rozpoczęte i zakończone w okresie obowiązywania przepisu art. 12, a nadto brak przepisów wskazujących, co z budowami rozpoczętymi a nie zakończonymi w okresie obowiązywania art. 12 ustawy, gdzie tymczasem Sąd interpretuje stan faktyczny niniejszej sprawy jedynie z korzyścią dla władzy publicznej,
e) art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez pominięcie, że w kompetencje organów władzy publicznej – nadzoru budowlanego zostały wprost wyłączone przez art. 12 ustawy covidowej, a nadto przez błędne przyjęcie, że momencie, kiedy przestał obowiązywać art. 12 ustawy, w jego miejsce będą obowiązywać przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy brak w przepisach przejściowych regulacji w tym zakresie,
f) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo do jawnego rozpoznania sprawy, ze względu na fakt, że mimo wyraźnego wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie Sąd skierował sprawę na posiedzenie niejawne, przez co odebrał jej konstytucyjne prawo do jawnego rozpoznania sprawy;
9. sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególność z dowodami, jakie zostały złożone przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ją decyzji administracyjnych. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z 18 lutego 2025 r. strona skarżąca kasacyjnie poinformowała, że M, sp. k. została przekształcona w spółkę M. sp. z o.o. (dalej także jako: "Spółka"). Dodatkowo przedstawiono argumentację popierającą stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że inwestycja realizowana była w trybie art. 12 ustawy covidowej.
W piśmie z 7 kwietnia 2025 r. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydenta Miasta Gdyni z 27 marca 2025 r. oraz wydruku artykułu "Jak Gdynia wykorzystała covid do budowy pawilonów" – celem wykazania zrealizowania przez Miasto Gdynia podobnej inwestycji jak inwestycja skarżącej, braku równego traktowania przez organy nadzoru budowlanego jednostki organizacyjnej Miasta Gdyni oraz skarżącej, różnej interpretacji przepisów w kontekście prowadzonych inwestycji.
W dniu 22 kwietnia 2025 r. Prokuratura Regionalna w Gdańsku nadesłała, na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...]września 2023 r. sygn. akt [...] oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z [...] marca 2024 r. sygn. akt [...], dotyczących A. B. – Prezesa M. sp. k., skazanego za popełnienie przestępstwa z art. 188 k.k. w związku ze wzniesieniem obiektów budowlanych w postaci dziesięciu budynków dwukondygnacyjnych na terenie działki o nr [...] w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 90 § 1 w zw. z art. 119 w zw. z art. 122 p.p.s.a. oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jako podstawę prawną rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Niewątpliwie zaskarżone postanowienie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Ziściły się zatem w przedmiotowej sprawie unormowane we wskazanym przepisie przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji trybu uproszczonego. Wyjaśnienia wymaga że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest przy tym uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez stronę skarżącą wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy w tym trybie nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. np. wyroki NSA: z 11.03.2021 r., I OSK 4109/18; z 7.09.2023 r., III FSK 2769/21; orzeczenia dostępne w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Spółki dotyczącego rzekomej wadliwości trybu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które – mimo formalnych podstaw do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – miałyby skłonić Sąd pierwszej instancji do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 p.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że na rozprawie oprócz kwestii poruszonych w skardze pragnęła przedstawić swoje stanowisko, motywy, które kierowały nią w trakcie prowadzenia inwestycji. W skardze kasacyjnej nie wskazano i nie wyjaśniono przy tym, jakie zarzuty, argumenty, żądania czy wnioski nie mogły być przez skarżącą złożone przez to jedynie, że przed Sądem pierwszej instancji nie odbyła się rozprawa. Warto w tym miejscu odnotować, że Spółka w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika – tego samego, który wcześniej reprezentował ją przed organami administracji. Spółka nie doznała najmniejszych ograniczeń w zakresie możliwości składania żądań, wniosków i wyjaśnień na piśmie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także charakter tej sprawy nie wymagał prezentowania stanowiska skarżącej Spółki w formie ustnej, bowiem okoliczności sprawy, pomijając sporne zagadnienie prawne dotyczące kwalifikacji inwestycji jako mieszczącej się w zakresie uregulowanym art. 12 specustawy, pozostawały zasadniczo jednoznaczne.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że zarzuty te opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż Spółka konsekwentnie twierdzi, że inwestycja objęta zaskarżonym postanowieniem była realizowana na podstawie art. 12 specustawy. Zdaniem strony wobec powyższego brak było podstaw prawnych do kwestionowania legalności inwestycji i wdrażania przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowanego oraz finalnie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W myśl art. 12 ust. 1 ustawy covidowej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie, iż wskutek złożenia przez inwestora informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy, wyłączona została możliwość podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji czy dokonywania kontroli w stosunku do prowadzonych robót budowanych jako związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął bowiem, że przepis art. 12 specustawy nie wyłącza ustawowych kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a w szczególności z ww. przepisami specustawy. Aktualnie stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 5.09.2024 r., II OSK 1330/22; z 23.01.2024 r., II OSK 2053/22; z 7.07.2022 r., II OSK 2192/21; CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni je podziela.
Niewątpliwie w świetle art. 12 specustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej, poza przyjęciem informacji złożonej przez inwestora w trybie art. 12 ust. 2, nie został uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie przyjętej informacji. Brakuje odpowiedniej normy kompetencyjnej oraz procedury, która pozwalałaby wskazanemu organowi na weryfikację prawdziwości informacji w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 28.06.2022 r., II OW 4/22; CBOSA). Założeniem ustawodawcy z całą pewnością nie było jednak zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Taka interpretacja, za którą opowiada się także skarżąca kasacyjnie, prowadziłaby do nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia), uprawnia do wniosku, że spełnienie sformułowanego w art. 12 warunku "przeciwdziałania COVID-19" nie tylko może, ale nawet musi podlegać weryfikacji, a do tej właściwe są organy nadzoru budowlanego. Odnotować należy, że według art. 12 ust. 1 ustawy covidowej przepisów ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie obejmuje zatem całej materii uregulowanej Prawem budowlanym zgodnie z jego art. 1, tj. nie obejmuje "zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Badanie, czy wskazana w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej budowa obiektu budowlanego pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, mieści się w zakresie przedmiotowym zadań organów nadzoru budowlanego określonych w art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyłączenie stosowania przepisów, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej, do budowy obiektu budowlanego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy ta budowa pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Organy nadzoru budowlanego są zatem właściwe, aby sprawdzić, czy taki związek w istocie zachodzi. Jeżeli budowa obiektu budowlanego nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19, to przewidziane w powołanym przepisie wyłączenie stosowania przepisów nie zachodzi. Wówczas zaś konieczne jest sprawdzenie, czy ta budowa jest zgodna m.in. z przepisami Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie oraz z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego obejmuje zagadnienia zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W tym zakresie warto przypomnieć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017/1/2), zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Nawet zatem przyjęcie, że inwestycja spełnia warunki hipotezy z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej, nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem wykonywania robót budowlanych.
Reasumując, art. 12 specustawy nie wyłącza kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji prowadzonej na podstawie tego przepisu. W ramach tej kontroli organy są uprawnione do weryfikacji prawdziwości informacji w zakresie spełnienia warunku "przeciwdziałania COVID-19". W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a wydane postanowienia PINB i WINB nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na ich wydaniu przez niewłaściwe organy.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 12 ustawy covidowej w zakresie wyrażenia "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" i następnie na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa inwestycja była realizowana w celu wskazanym w art. 12 ust. 1 specustawy, a przez to, w związku z treścią tego przepisu, czy była wyłączona spod działania przepisów Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 specustawy przepisy tej ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem zdefiniowanym w ust. 2 art. 2 specustawy – ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19", rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.
Celem stosowania nadzwyczajnych wyłączeń ze sformalizowanej procedury inwestycyjnej określonych w art. 12 ustawy covidowej było niewątpliwie odformalizowanie procesu budowlanego i szybkie działania doraźne umożliwiające powstanie infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby wówczas spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Pominąć nie można, że opisane regulacje miały charakter czasowy, gdyż – zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy – art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z końcem 4 września 2020 r. Przepis ten od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna a obiektywne okoliczności usprawiedliwiające wprowadzenie tego wyjątkowego przepisu miały charakter przemijający, przejściowy. Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z ustawy Prawo budowlane, zatem interpretowanie tak skonstruowanego przepisu podlegać winno ścisłej i niezwykle rygorystycznej wykładni.
Przepis art. 12 specustawy nie stanowi, jaki rodzaj obiektów budowlanych podlega tej uproszczonej ścieżce inwestycyjnej. Inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 ustawy covidowej tylko wówczas, gdy jego inwestycja była związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Przyjęcie bardzo szerokiej definicji tego pojęcia wynikało zapewne z faktu, że w dacie uchwalania tego przepisu nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. Jedynym kryterium jest przeciwdziałanie COVID-19.
Podzielić należy stanowisko interpretacyjne jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19. Nie chodzi tu przecież o to, by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, ale by zmierzał do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego – był pomocny w leczeniu chorych czy zapobiegał skutkom pandemii. Taki charakter przepisać można inwestycjom, których realizacja była pilnie konieczna i jednocześnie co do których nie było wątpliwości, że będą one wykorzystywane do ratowania zdrowia i życia ludzi – np. budowie tymczasowego szpitala, adaptacji hali sportowo-widowiskowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji rąk bądź maseczek w hali magazynowej. Nie mogą mieć natomiast decydującego znaczenia względy, które –pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem – pozwalają przypisywać mu wyłącznie dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji i stanowiłoby pole do licznych nadużyć (por. np. wyroki NSA: z 7.08.2024 r., II OSK 1306/23; z 11.06.2024 r., II OSK 2383/21; z 17.04.2024 r., II OSK 1837/21; z 23.01.2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; z 19.04.2023 r., II OSK 2867/21; z 18.01.2023 r., II OSK 2604/21; z 13.12.2022 r., II OSK 2031/21; z 7.07.2022 r., II OSK 2192/21; CBOSA).
W kontekście powyższego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że budowa budynku przewidzianego na pobyt ludzi ozn. H na mapie będącej załącznikiem do zaskarżonego postanowienia w żadnym razie nie służy przeciwdziałaniu COVID-19. W toku postępowania administracyjnego ani sądowego Spółka nie wykazała, że inwestycja służyć ma realnemu zwalczaniu zakażeniom, zapobieganiu rozprzestrzeniania się czy też profilaktyce COVID-19 bądź – co akcentuje strona skarżąca kasacyjnie – zwalczaniu skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że inwestycja ta zrealizowana miała zostać w interesie indywidualnym inwestora.
Budowa, o której inwestor poinformował w piśmie złożonym 13 sierpnia 2020 r., nie spełnia wymogów z hipotezy normy art. 12 specustawy. Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek ozn. H jest – na co niezbicie wskazuje jego forma i przeznaczenie udokumentowane protokołem oględzin nieruchomości z 26 maja 2021 r. – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pierwotnym zamysłem inwestora była budowa zespołu domków letniskowych wykorzystywanych pod funkcje związane z turystyką i wypoczynkiem (na wynajem). Już wcześniej właściciele przedmiotowej działki (o czym inwestor doskonale wiedział) dążyli do zmiany aktów planistycznych obowiązujących dla przedmiotowego terenu w kierunku umożliwienia zabudowy działki inwestycyjnej, położonej w atrakcyjnej lokalizacji. Zarówno współwłaściciel działki nr [...] w [...], jak i Spółka jako jej dzierżawca i inwestor robót budowlanych mieli sprecyzowane zamierzenia wobec jej wykorzystania, które były sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym zakaz zabudowy działki. Powołanie się przez Spółkę na przepis art. 12 specustawy odczytywać należy jedynie jako pretekst do realizacji tej inwestycji, która w normalnych warunkach nie była dopuszczalna.
Planowane wyposażenie przedmiotowego obiektu w typowe, powszechne i łatwe do instalacji urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów (klimatyzację z filtrami, lampy sterylizujące, bezdotykowe termometry medyczne czy bezdotykowe dozowniki na płyny lub żele dezynfekcyjne) nie czyni z obiektu budynku służącego przeciwdziałaniu COVID-19. Podobnie ocenić należy zainstalowanie w jednym z budynków kompleksu komory hiperbarycznej i tężni solankowej, z których korzystać mogłyby osoby przebywające m.in. w przedmiotowym obiekcie. Powoływanie w zgłoszeniu (informacji) z 13 sierpnia 2020 r. dodatkowej funkcji pobytu czasowego ludzi z zachowaniem reżimu sanitarnego, w celu realizacji usług fizjoterapii i tlenoterapii (komora hiperbaryczna, tężnie solankowe), nie zmienia podstawowego, głównego przeznaczenia obiektu, jakim jest użytkowanie jako budynek mieszkalny jednorodzinny (budynek zakwaterowania turystycznego). Wyposażenie to stanowić może co najwyżej dodatkowe, marginesowe znaczenie dla tak ustalonego celu podstawowego.
Żadną miarą na ocenę spełnienia omawianej przesłanki nie może wpływać miejsce realizowanej inwestycji. Notoryjna okoliczność, na którą wskazuje Spółka, tj. wysokie stężenie jodu w obszarze nadmorskim i jego pozytywny wpływ na zdrowie ludzkie, pozostaje prawnie irrelewantna dla oceny spełnienia warunku przewidzianego w normie art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Tego rodzaju rozumowanie prowadzić by musiało do niedorzecznego wniosku, że przeciwdziałaniu COVID-19 służy każda budowa obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi, jeśli tylko jest realizowana na obszarze z klimatem posiadającym właściwości korzystne dla zdrowia ludzkiego.
Jako pozostające bez znaczenia dla wykazania celu "przeciwdziałania COVID-19" należy ocenić przedłożone umowy cywilnoprawne: umowę z 5 grudnia 2020 r. zawartą z D. K. na świadczenie usług fizjoterapii, treningu personalnego i masaży oraz umowy, nazwane "umowami o współpracy", zawarte z M. K. z 12 sierpnia 2020 r. oraz Z. H. z 13 sierpnia 2020 r. Na spełnienie przesłanki "przeciwdziałania COVID-19" w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z zamiarem wykorzystywania go do celów turystyczno-wypoczynkowych nie ma żadnego wpływu możliwość świadczenia w obiekcie usług fizjoterapii czy podobnych. Niezależnie od powyższego o nieprzydatności dla sprawy dowodów z tych umów przesądza to, że nie wynika z nich, że mają one być realizowane w konkretnym obiekcie budowlanym (w tym przypadku w budynku ozn. H). Co więcej, w piśmie z 18 lutego 2025 r. uzupełniającym skargę kasacyjną strona ją wnosząca wskazała, że tylko jeden z budynków miał być wykorzystany na świadczenie usług z zakresu fizjoterapii i tlenoterapii. Brak sprecyzowania, o który konkretnie budynek chodzi, jak i powtórzenie tego samego argumentu w innych tożsamych sprawach dotyczących pozostałych budynków wybudowanych na działce inwestycyjnej, czyni wyjaśnienia Spółki w zakresie odnoszącym się do świadczenia usług fizjoterapii niewiarygodnymi. Podobnie ocenić należy "umowy o współpracy" zawarte z M. K. i Z. H. W tym przypadku nie określono nawet, co jest przedmiotem umowy, a konkretnie – do jakich świadczeń czy usług zobowiązali się M. K. i Z. H. – oboje występujący jako "Przyszły Najemca". Analiza postanowień tychże umów wskazuje na ich wysokie podobieństwo do umowy najmu budynków mieszkalnych, których zawarcie przez Spółkę w żaden sposób nie wpływa na ocenę istotnych cech obiektu budowlanego decydujących o jego przeznaczeniu.
Uzupełniająco wskazać należy, że realizacja inwestycji na terenie działki nr [...] w [...], obejmującej budowę m.in. budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, została uznana za czyn wypełniający znamiona określone przepisie art. 188 k.k., za co prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2023 r. sygn. akt [...] Prezes Spółki został skazany. Sąd Okręgowy w Gdańsku nie uwzględnił apelacji i wyrokiem z [...] marca 2024 r. sygn. akt [...] utrzymał w mocy ww. wyrok Sądu Rejonowego. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Moc wiążąca przywołanego wyżej wyroku karnego nakazuje uznać, że przy wznoszeniu dziesięciu budynków dwukondygnacyjnych na terenie działki nr [...] w [...] doszło do naruszenia przepisów prawa z zakresu planowania przestrzennego i Prawa wodnego. Ustalenie to w sposób bezpośredni przekłada się na ocenę, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie upoważniała inwestora do zastosowania trybu z art. 12 specustawy. O ile bowiem przepis art. 12 ust. 1 ustawy covidowej wyłącza stosowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to obwarowane jest to warunkiem związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, czego w przedmiotowej sprawie nie spełniono.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. przeprowadził, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód z dokumentów zawartych w aktach sprawy o sygn. II OSK 2558/24 (toczącej się równolegle przed tym Sądem i rozpoznanej na rozprawie tego samego dnia) a dotyczącej skargi na decyzję WINB z 20 października 2023 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku ozn. H. W ocenie Sądu zgromadzony w tamtej sprawie materiał dowodowy nie tylko nie jest sprzeczny z ustaleniami dokonanymi w niniejszym postępowaniu, ale wręcz potwierdza prawidłowość stanowiska o braku związku przedmiotowej budowy z przeciwdziałaniem COVID-19.
Wyjaśnienia wymaga, że po wydaniu przez WINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu było kontynuowane. W toku tego postępowania Spółka złożyła do organu powiatowego wniosek o legalizację samowoli budowanej i przedłożyła m.in. 10 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w zależności od projektu: "typ 1" lub "typ 2") wraz z instalacjami: elektryczną, wod.-kan., c.o. i gaz. Warto nadmienić, że oznaczenie tych projektów przyjęte przez inwestora (od "B 3" do "B 12") nie pokrywa się z oznaczeniem poszczególnych budynków stosowanym przez organy nadzoru budowlanego (ozn. literami od "A" do "J"), co finalnie utrudnia jednoznaczne ustalenie, którego budynku dotyczą poszczególne projekty. Jak wynika z treści ww. projektów architektoniczno-budowlanych, zostały on sporządzone w dacie: "VIII 2020". W przedłożonych projektach budynki opisano jednakowo jako "budynek mieszkalny jednorodzinny". W części opracowania pt. "Przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowanego" wskazano natomiast: "Dom mieszkalny jednorodzinny przeznaczony jest do zaspokojenia potrzeb mieszkalnych 3 osobowej rodziny, parterowy, z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony. Na parterze zlokalizowana jest strefa dzienna składająca się z aneksu kuchennego, łazienki i pokoju dziennego. Na poddaszu znajdują się dwa pokoje [w projektach dot. budynku "typ 1" – przyp. NSA] / jeden pokój [w projektach dot. budynku "typ 2" – przyp. NSA] oraz toaleta". Gdyby istotnie było tak, jak usiłuje przekonać Spółka, że budowa budynku była związana z przeciwdziałałem COVID-19, to niewątpliwie taki sposób użytkowania obiektu (odpowiednio uszczegółowiony) powinien wynikać już z treści projektu architektoniczno-budowlanego. Z żadnej części przedłożonych projektów nie wynika zaś, aby budynek miał służyć celowi innemu niż mieszkalny. Ta okoliczność, w powiązaniu z datą sporządzenia przedłożonych projektów jeszcze w czasie budowy obiektów, każe przyjąć, że w rzeczywistości projekty te nie zostały sporządzone w celu legalizacji samowoli budowlanej, ale na potrzeby realizacji wcześniej zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Reasumując, ustalenia istotne z punktu widzenia prawa materialnego nie zostały przez skarżącą kasacyjnie podważone. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wykładni art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ustawy covidowej, toteż pozbawiony podstaw jest zarzut wskazany w pkt 8 lit. a petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w oparciu o wybiórczo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (zarzuty z pkt 2 i 7 petitum skargi kasacyjnej). Wbrew tym zarzutom Sąd pierwszej instancji ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w toku kontrolowanego postępowania, z tym, że niektóre z dowodów zostały ocenione negatywnie. Przedłożone przez Spółkę dowody nie dały podstaw do zakwalifikowania budowy jako realizowanej "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Prawidłowej oceny Sądu w tym zakresie skarga kasacyjna nie podważyła.
Nie zasługuje na uwzględnianie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; ONSAiWSA 2010/3/39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano jego oceny oraz zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku niewątpliwie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Sąd Wojewódzki ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów skargi, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności stawianych zarzutów (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11; CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13; CBOSA).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd Wojewódzki odniósł się do zasadniczego problemu, jakim była kwalifikacja robót budowlanych pod kątem spełnienia warunku przewidzianego w art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Brak szczegółowego odniesienia się Sądu do całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę w toku postępowania administracyjnego oraz załączonego do skargi nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym bardziej takiego, które miałoby wpływ na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ograniczające się do kwestii istotnych z punktu widzenia przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest czytelne i sprawia, że wyrok, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej, poddaje się kontroli instancyjnej. W świetle przedstawionej wcześniej oceny prawnej za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odniesienie się przez organy administracji (a także przez Sąd) do planowanego wyposażenia przyszłych budynków w zakresie sprzętu i urządzeń było zupełnie zbyteczne. Tego rodzaju działania były standardowo wdrożone we wszystkich placówkach i instytucjach publicznych od początku epidemii, toteż nie wpływają one na ocenę legalności prowadzonych robót.
Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. (zarzuty z pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie niezasadnie przypisuje znaczenie prawne uwadze zawartej w postanowieniu PINB z 28 października 2020 r. nr PINB-0934/073/2020/PO. Organ ten we wskazanym postanowieniu – odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej "samowolnej zabudowy" na terenie przedmiotowej działki – stwierdził, że "w przypadku gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie". Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął, że WINB postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. nr WOP.7722.120.2020.MN uchylił ww. zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W następstwie powyższego PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy zrealizowanej na działce nr [...] w [...] (o czym zawiadomił strony pismem z 23 lutego 2021 r.). W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wydał postanowienia z 5 lipca 2021 r. o wtrzymaniu, w trybie art. 48 Prawa budowanego, robót budowanych przy budowie poszczególnych budynków na terenie działki inwestycyjnej – w tym będącego przedmiotem niniejszego postępowania budynku ozn. H. Postanowienie PINB z 28 października 2020 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, toteż nie jest możliwe powoływanie się na cytowane stanowisko PINB w kontekście naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej.
Jako nieusprawiedliwiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy, a także powiązane z nim zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji (zarzuty z pkt 8 lit. b, d i e petitum skargi kasacyjnej). Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia reżimu prawnego robót rozpoczętych legalnie, w świetle art. 12 ust. 1 specustawy, w okresie obowiązywania tego przepisu i kontynuowanych po utracie mocy obowiązującej art. 12 ust. 1. Budowa, o której Spółka poinformowała w piśmie z 13 sierpnia 2020 r. wystosowanym do Starosty Puckiego (Starostwa Powiatowego w Pucku), nie spełnia bowiem wymogów hipotezy z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej i od początku nie mogła być traktowana jako legalna.
W tych okolicznościach sprawy, skoro prawidłowo ustalone zostało, że budowa przedmiotowego budynku nie spełnia określonego w art. 12 ust. 1 i 2 specustawy warunku pozostawania "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", to jego realizacja powinna podlegać zasadom ogólnym wynikającym z przepisów Prawa budowanego. Niewątpliwie prace podjęte przez Spółkę wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego uznały potrzebę zastosowania procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie można w realiach tej sprawy skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowana art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut w tym zakresie, sformułowany w pkt 8 lit. c petitum skargi kasacyjnej, jest całkowicie nieusprawiedliwiony.
Wreszcie, nie poddaje się kontroli ostatni zarzut skargi kasacyjnej (pkt 9 petitum), gdzie zarzucono "sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególność z dowodami, jakie zostały złożone przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w toku postępowania sądowo administracyjnego". W skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, jakie konkretnie przepisy naruszył w tym względzie Sąd pierwszej instancji, a ponadto skarga kasacyjna, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie zawiera także uzasadnienia tej podstawy. Wskazana wada konstrukcyjna nie pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej w powyższym zakresie. Sąd kasacyjny nie może domyślać się intencji strony, a wszelkie niestaranności sformalizowanego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, obciążają stronę.
Odnosząc się do wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie skarżącej kasacyjnie z 7 kwietnia 2025 r. wskazać należy, że przedłożone pismo Prezydenta Miasta Gdyni oraz wydruk artykułu prasowego odnoszą się do zupełnie innej inwestycji, która nie była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego mającego za cel gromadzenie materiału dowodowego niezwiązanego ze sprawą.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę tę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.