II OSK 1822/21

II OSK 1822/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1760/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. J. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1760/20 w sprawie ze skargi M. Sp. J. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2020 r. znak DON.7100.160.2020.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 5 marca 2021 r., VII SA/Wa 1760/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. sp. j. we W. (Spółka, inwestor) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 24 lipca 2020 r., znak DON. 7100.160.2020.BSI, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na skutek rozpatrzenia odwołania Spółki GINB ww. decyzją z 24 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z 25 maja 2020 r., nr 405/2020, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (PINB) z 12 listopada 2019 r., nr 2218/2019.
2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1760/20 przywołano ustalenia GINB, z których wynika, że PINB w/w decyzją z 12 listopada 2019 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) nakazał Spółce jako właścicielowi obiektu budowlanego, zabytkowego Dworu [...] przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb [...]), usunięcie w terminie 10 miesięcy, od kiedy decyzja nakazowa stanie się ostateczna, nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczonej konstrukcji) poprzez:
1. wymianę wszystkich zniszczonych elementów więźby dachowej (z zachowaniem istniejących przekrojów), naprawę elementów osłabionych (poprzez oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi) oraz uzupełnienie elementów brakujących (w elementach o zniszczonych końcówkach, np. dolne końce krokwi - wymienić tylko zniszczone partie),
2. wymianę wszystkich zniszczonych jętek więźby dachowej (będących jednocześnie belkami stropów) nad obiema kondygnacjami poddasza z zachowaniem istniejących przekrojów,
3. wykonanie nowych podłóg drewnianych kondygnacji poddasza (z zachowaniem pierwotnego układu i formy),
4. wykonanie nowego pokrycia dachowego płytami Struktonit na deskowaniu grubości 19 mm (...),
5. wymianę zniszczonych, wzmocnienie osłabionych oraz uzupełnienie brakujących elementów belek stropów drewnianych nad parterem i I piętrem z zachowaniem istniejących przekrojów (...),
6. wymianę wszystkich zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji ryglowej w ścianach szkieletowych (...), naprawę elementów drewnianych uszkodzonych (...) oraz oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna elementów powierzchniowo uszkodzonych przez szkodniki biologiczne,
7. naprawę ścian murowanych (...),
8. wykonanie nowej stolarki drewnianej stylizowanej na historyczną w zakresie podziału okien i okuć,
9. wymianę i pogłębienie fundamentów ścian zewnętrznych obiektu wraz z wykonaniem warstw izolacyjnych,
10. wykonanie instalacji odgromowej obiektu.
2.3. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że DWINB po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, w/w decyzją z 25 maja 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej PINB z 12 listopada 2019 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji DWINB (decyzja I instancji), podnosząc naruszenie przepisów o ochronie zabytków, a także przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb poprzez jego zastosowanie przez organ powiatowy.
2.4. Rozpatrując powyższe odwołanie GINB podał, że przy ul. [...] we W. znajduje się zabytkowy obiekt budowlany dwukondygnacyjny z dwupoziomowym poddaszem o konstrukcji drewnianej szkieletowej od pierwszego piętra, o konstrukcji szachulcowej, parter wykonany jest w konstrukcji tradycyjnej murowanej. Obiekt wzniesiony został w XVI wieku, ów Dwór [...] został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 8 marca 2001 r. Jest to obiekt wolnostojący, w rzucie w kształcie prostokąta z dobudowanym skrzydłem od strony zachodniej. Obiekt jest nieużytkowany. Jego elementy konstrukcyjne wykazują duży stopień zużycia, co obrazują zdjęcia wykonane już w 2012 r., załączone do protokołu z oględzin z 9 sierpnia 2012 r., a także wynika to z protokołu nr /1/2012/11 z listopada 2012 r. z kontroli stanu technicznego elementów tego budynku dokonanej przez rzeczoznawcę budowlanego M.Y., jak również z ekspertyzy z 2013 r. Zły stan techniczny potwierdzają także dokumenty z lat późniejszych. Z protokołu kontroli z 25 czerwca 2019 r., dokonanej przez pracowników PINB wynika, że belki drewniane są skorodowane biologicznie, ściany posiadają liczne ubytki w wypełnieniu konstrukcji szachulcowej. Otwory okienne bez oszklenia, częściowo przysłonięte folią, w części zostały zamurowane, a częściowo niezabezpieczone. Dostęp do budynku istnieje przez niezamknięte drzwi. W poziomie parteru ściany zewnętrzne ceglane posiadają uszkodzenia. Stropy są w bardzo złym stanie technicznym, w wielu miejscach ich brak, zaś istniejące belki porażone są biologicznie korozją. Dach jest drewniany, przykryty folią. W 2018 r. na zlecenie Spółki została opracowana inwentaryzacja budowlana, wraz ze zdjęciami obrazująca stan techniczny tego obiektu, jak również została opracowana ekspertyza stanu technicznego zabytkowego Dworu [...]. Z wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej wynika, że stan konstrukcji budynku należy ocenić jako zły, 30 do 50 % elementów kwalifikuje się do wymiany. W opracowaniu wskazano również elementy zagrożone zawaleniem i wyszczególniono zakres niezbędnych do wykonania prac budowlanych do realizacji w trybie pilnym. Jak wskazano w ekspertyzie, zaniechanie wykonania tych prac może skutkować katastrofą budowlaną i zniszczeniem substancji zabytkowej.
2.5. Według GINB, organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 66 uPb w stosunku do omawianego obiektu, nakazując usunięcie nieprawidłowości w jego stanie technicznym mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wyjaśnił przy tym organ centralny, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. (Dz. U. 2018, poz. 2067 ze zm., Uoz) przewidziane zostały uprawnienia dla wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 Uoz). Jednakże organy nadzoru budowlanego, jak również organy konserwatorskie, pozostają organami od siebie niezależnymi. Ponadto wskazane uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 uPb. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów Uoz. Oznacza to, że między uPb, a Uoz zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych Uoz stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy uPb. Natomiast zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w uPb (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w Uoz (zwłaszcza w art. 36 tej ustawy). Zatem przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W doktrynie, jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko wskazujące, że art. 36 Uoz określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach uPb.
2.6. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że zarówno przepisy Uoz, jak również żaden przepis uPb nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji na podstawie art. 66 uPb. GINB uznał zatem, że decyzja PINB nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to zaś uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji I instancji.
3.1. Skargę na wskazaną powyżej decyzję GINB złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 K.p.a., w sytuacji nieuznania nieważności decyzji PINB, podczas gdy w ocenie Spółki naruszała ona m. in.:
- art 2 ust. 2 pkt. 3 uPb w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz, a tym samym art. 6, art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art 65 § 1 K.p.a., ze względu na to, że PINB uznał się za organ właściwy do nakazania skarżącej wykonania oznaczonych robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. Uoz organem właściwym do nakazania dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku jest wojewódzki konserwator zabytków;
- art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz polegającym na ich błędnej wykładni i w konsekwencji wydanie decyzji przez PINB bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, z uwagi na co decyzja PINB jest niewykonalna, gdyż każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art 44 ust. 1 i ust. 2 Uoz;
- art. 97 § 1 "ust. 4" w zw. z art. 100 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 7b K.p.a. polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego PINB nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót budowlanych przy zabytku i nie zawiesił postępowania do tego czasu;
- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb, polegające na ich błędnym zastosowaniu i wydaniu przez PINB decyzji nakazowej, podczas gdy rozpoczęcie inwestycji obejmującej remont zabytkowego dworu nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Wrocławia nr 2020/2019 z dnia 10 maja 2019 r., a przy tym PINB nie stwierdził, aby obiekt budowlany mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska,
- art. 40 § 2 w zw. z art. 32 K.p.a. i w konsekwencji rażące naruszenie zasad postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., polegające na ich błędnej wykładni i niezastosowaniu, w wyniku czego PINB dysponując całokształtem dokumentacji w sprawie, w tym wszystkimi pełnomocnictwami udzielonymi przez spółkę radcy prawnemu J.B. doręczał wszelkie pisma w sprawie, w tym decyzję nr 2218/2019, bezpośrednio skarżącej, z pominięciem jej pełnomocnika, wskutek czego skarżąca była pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie i ochrony swojego interesu, a jej możliwość udziału w postępowaniu dowodowym została znacznie ograniczona.
3.2. W związku z powyższym skarżąca wniosła:
1) o stwierdzenie nieważności decyzji GINB w całości i zobowiązanie GINB do wydania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez ten organ akt administracyjnych sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia - decyzji uchylającej decyzję Dolnośląskiego WINB i stwierdzenie nieważności orzeczenia PINB nr 2218/2019,
2). ewentualnie, o uchylenie decyzji GINB w całości i zobowiązanie organu do wydania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia - decyzji uchylającej decyzję Dolnośląskiego WINB i stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr 2218/2019,
3) ewentualnie o uchylenie decyzji GINB oraz decyzji organu I instancji w całości.
3.3. W wyroku sądu wojewódzkiego wskazano także uzasadnienie złożonej skargi.
3.4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie.
3.5. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
3.6. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że uprawnienie dla wojewódzkiego organu ochrony zabytków do wydania decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych niezbędnych z uwagi na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, wynikające z art. 49 ust. 1 Uoz, w żadnym razie nie wyłącza właściwości rzeczowej i nie pozbawia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb, jeżeli względem zabytku nieruchomego zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie. W konsekwencji nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że w sprawie zakończonej badaną decyzją PINB doszło do przypisania sobie przez ten organ nadzoru budowlanego kompetencji przynależnych wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.
3.7. Sąd pierwszej instancji stanął także na stanowisku, że zarówno przepisy Uoz, jak również żaden przepis uPb, nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym, w ocenie tegoż sądu, nie sposób zgodzić się ze Spółką, że wydanie decyzji nakazowej przez PINB w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb, uzależnione było od wcześniejszego wydania decyzji przez organ konserwatorski w oparciu o art. 36 Uoz. Obowiązek tego rodzaju spoczywa bowiem na skarżącej, jako osobie dysponującej tytułem prawnym do zabytku, która przed przystąpieniem do realizacji nakazanych w drodze decyzji PINB robót budowlanych przy tym obiekcie, powinna uzyskać stosowne pozwolenie właściwego organu nadzoru konserwatorskiego.
3.8. Podsumowując sąd wojewódzki nawiązał do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i wskazał, że Spółka nie wykazała, aby decyzja PINB nakazująca usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym należącego do niej obiektu zabytkowego nie była możliwa do realizacji.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz, polegającym na dokonaniu przez WSA w Warszawie ich błędnej wykładni i w konsekwencji niestwierdzeniu na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nieważności decyzji GINB odmawiającej uchylenia decyzji z 25 maja 2020 r. nr 405/2020 wydanej przez DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr 2218/2019 z 12 listopada 2019 r., co skutkowało utrzymaniem w obrocie decyzji nakazowej, mimo że PINB wadliwie uznał się za organ właściwy do nakazania stronie skarżącej, jako właścicielowi Dworu - zabytku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] - dokonania oznaczonych robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. Uoz organem właściwym do nakazania dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku jest wojewódzki konserwator zabytków;
2) art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz, polegającym na jego błędnej wykładni i zaniechania uznania przez WSA w Warszawie, iż w przypadku stwierdzenia, że PINB był właściwym organem do wydania decyzji nakazowej, koniecznym jawiło się uzyskanie pozwolenia właściwych organów konserwatorskich na dokonanie robót budowlanych przy zabytku, co wskazywało, iż przedmiotowe regulacje konstytuowały w sprawie zagadnienie wstępne, które winno być rozpatrzone w toku postępowania, co uzasadniało w konsekwencji zastosowanie przez sąd wojewódzki regulacji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 6 K.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji GINB odmawiającej uchylenia decyzji DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej,
3) art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz polegającym na dokonaniu przez sąd wojewódzki ich błędnej wykładni i w konsekwencji "niestwierdzeniu na podstawie regulacji K.p.a. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 i 6 K.p.a." nieważności decyzji GINB odmawiającej uchylenia decyzji DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej, co skutkowało utrzymaniem jej w obrocie, wydanej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, z uwagi na co decyzja nakazowa jawiła się jako niewykonalna prawnie, bowiem każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art. 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 Uoz, a także zachodziła jej faktyczna niewykonalność,
4) art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb polegającym na dokonaniu przez WSA w Warszawie ich błędnej wykładni i w konsekwencji nie stwierdzeniu na podstawie art. 145 §1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji GINB odmawiającej uchylenia decyzji DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy, podczas gdy organ nie stwierdził w niniejszej sprawie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.
4.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 Ppsa w związku ze wskazanymi poniżej przepisami postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi i dokonania nieprawidłowej wykładni, a w konsekwencji zaniechania uwzględnienia wskazanych poniżej przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której decyzja GINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i "oddaleniu" przez GINB odwołania strony skarżącej od decyzji DWINB w sytuacji, w której decyzja DWINB "oddalała skargę" strony skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, czym DWINB dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 oraz 6 K.p.a. dokonując ich błędnej wykładni i nie uznając na ich podstawie nieważności decyzji nakazowej, która wydana została z naruszeniem:
- art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 65 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 6 K.p.a., a polegającym na uznaniu się przez PINB za organ właściwy do nakazania stronie skarżącej, jako właścicielowi zabytku wpisanego do rejestru zabytków dokonania oznaczonych robót budowlanych, podczas gdy organem właściwym do nakazania dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku jest wojewódzki konserwator zabytków co wynika z dyspozycji art. 2 ust. 2 pkt. 3 uPb w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz;
- art. 97 § 1 "ust. 4" K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 7b K.p.a. polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego PINB nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót przy Dworze i w tym celu zawieszenie postępowania i wezwanie strony skarżącej, aby w określonym terminie zwrócił się do konserwatora zabytków w celu pozyskania takiego pozwolenia - jak wynika to z regulacji art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, co uwidoczniło brak jakiegokolwiek współdziałania PINB z konserwatorem zabytków w celu sprawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;
- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., a w konsekwencji art. 7 K.p.a. polegającym na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niepozyskaniu przez PINB zasadniczego dowodu dla możliwości wydania decyzji oraz następczego jej realizowania przez stronę skarżącą, jakim było uzyskanie stanowiska konserwatora zabytków w formie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy Dworze;
b. mimo wskazanych w lit. a) powyżej naruszeń jakich dopuścił się PINB oraz DWINB, a w konsekwencji GINB, a następczo także WSA w Warszawie, sąd wojewódzki z naruszeniem wskazanej regulacji art. 151 Ppsa oddalił skargę i zaniechał zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 1 Ppsa nie stwierdzając nieważności decyzji GINB i nie zobowiązując tego organu do wydania decyzji uchylającej decyzję DWiNB i stwierdzającej nieważność decyzji nakazowej, tym samym naruszając:
- art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 65 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 6 K.p.a. polegającego na ich błędnej wykładni i uznaniu, iż decyzja nakazowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i nie zobowiązanie GINB do wydania decyzji uchylającej decyzję DWINB, a wskutek tego stwierdzającej nieważności decyzji nakazowe, mimo że PINB błędnie uznał się za organ właściwy do nakazania stronie skarżącej, jako właścicielowi Dworu dokonania oznaczonych robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. Uoz organem właściwym do nakazania dokonania wszelkich robót budowlanych przy zabytku jest wojewódzki konserwator zabytków;
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 "ust. 4" w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 7b K.p.a. polegającego na ich błędnej wykładni i uznaniu, iż decyzja nakazowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji GINB i niezobowiązanie GINB do wydania decyzji uchylającej decyzję DWINB, a wskutek tego stwierdzającej nieważności decyzji nakazowej, mimo że decyzja ta wydana została bez uprzednio dokonanego przez PINB rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót przy Dworze (z uwagi na dyspozycję art. 2 ust. 2 pkt. 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz) i w tym celu zawieszenie postępowania i wezwanie strony skarżącej, aby w określonym terminie zwrócił się do konserwatora zabytków w celu pozyskania takiego pozwolenia w związku, z którymi to naruszeniami uwidoczniony został brak jakiegokolwiek współdziałania PINB z konserwatorem zabytków w celu sprawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
- art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. polegającego na błędnej wykładni i błędnym uznaniu, iż decyzja nakazowa jest wykonalna i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji GINB i nie zobowiązanie GINB do wydania decyzji uchylającej decyzję DWINB, a wskutek tego stwierdzającej nieważności decyzji nakazowej, mimo że decyzja wydana została przez PINB bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków (ze względu na art. 2 ust. 2 pkt. 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz), z uwagi na co decyzja nakazowa jawi się jako niewykonalna prawnie, bowiem każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art. 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 Uoz, a także jest niewykonalna faktycznie z uwagi na określony w niej zakres i rodzaj robót oraz przewidziany czas ich realizacji;
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. polegającego na ich błędnej wykładni i uznaniu, iż decyzja nakazowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji GINB i niezobowiązanie GINB do wydania decyzji uchylającej decyzję DWINB, a wskutek tego stwierdzającej nieważności decyzji nakazowej, mimo że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niepozyskaniu przez PINB w toku wydawania tej decyzji zasadniczego dowodu dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy decyzją oraz następczego jej realizowania przez stronę skarżącą, jakim było uzyskanie stanowiska konserwatora zabytków w formie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy Dworze (z uwagi na regulację art. 2 ust. 2 pkt. 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 Uoz);
c. ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd naruszenia, o którym mowa w punkcie lit. a) w zw. z lit. b) powyżej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 1 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 6 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., a polegającym na ich błędnej wykładni wskutek czego WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności decyzji GINB i nie zobowiązał GINB do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzji, którą GINB przekazywałby sprawę do ponownego rozpoznania DWINB.
4.4. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zobowiązanie GINB do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych niniejszej sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia, decyzji uwzględniającej odwołanie strony skarżącej od decyzji DWINB i w wyniku tego uchylenie decyzji DWINB i stwierdzenie nieważności decyzji nakazowej: ewentualnie:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zobowiązanie GINB do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych niniejszej sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia, decyzji przekazującej DWINB sprawę do ponownego rozpoznania; ewentualnie:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji GINB, oraz zobowiązanie GINB do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez GINB akt administracyjnych niniejszej sprawy wraz z załączonym odpisem prawomocnego orzeczenia, decyzji przekazującej DWINB sprawę do ponownego rozpoznania; ewentualnie:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji GINB; ewentualnie
- uchylenie orzeczenia WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.
We wszystkich powyższych przypadkach wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu Spółka starała się rozwinąć podniesione podstawy kasacyjne
4.6. Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.3. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa tylko wówczas uznać należałoby za usprawiedliwiony, gdyby zasadne okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia szeregu przepisów K.p.a., których dopuścić się miały organy orzekające w sprawie. Przepis ten ma charakter wynikowy, na jego podstawie sąd oddala skargę w całości lub w części, jeśli uznaje ją za nieuzasadnioną (odpowiednio w całości lub w części), nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
5.4. Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, jak również zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 19 w zw. z art. 65 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 6 K.p.a., podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.
5.5. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucając błędną wykładnię art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb dowodzi zarazem, że błędnie organy orzekające w przedmiocie nieważności decyzji organu powiatowego przyjęły, że był on organem właściwym do wydania decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, podczas gdy organem właściwym do wydania nakazu wykonania wszelkich robót budowlanych jest wojewódzki konserwator zabytków. Stanowisko to nie jest prawidłowe.
5.6. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt Dworu [...] stanowi zabytek, co jednak nie wyłącza uprawnień organu nadzoru budowlanego, skoro zarazem jest on obiektem budowlanym poddanym reżimowi ujętemu w przepisach uPb. Z przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o Uoz. W opracowaniach doktrynalnych wskazuje się, że stwierdzenie "ustawa nie narusza" należy rozumieć w ten sposób, że w tej relacji aktów normatywnych ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest traktowana jako przepisy ogólne (lex generalis), zaś przepisy wskazanych ustaw w takim zakresie, w jakim dotyczą zabytków, jako regulacja szczegółowa (lex specialis) – por. K. Zeidler, w: K. Zalasińska Katarzyna, K. Zeidler, Wykład prawa ochrony zabytków, Rozdział 1, Zagadnienia systemowe, Gdańsk 2015 (LEX/el). W judykaturze słusznie zatem wskazuje się, że z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych Uoz stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy uPb (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II OSK 1733/11, LEX nr 1361598). Podzielając ten pogląd nie można zgodzić się z zarzutem Spółki eksponującej kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, który może decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 Uoz) i którego to pozwolenia konserwatora zabytków wymaga m. in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1) Uoz).
W judykaturze, jak i piśmiennictwie prezentowana jest również teza, wedle której przepisy Uoz - w świetle literalnego brzmienia jej art. 2 ust. 1 - nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów uPb czy innych regulacji wskazanych w tym unormowaniu. Regulacje te należy stosować równolegle i równocześnie (A. Ginter, A. Michalak (w:) A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 2). Przepisy Uoz nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy uPb, nie zawierają bowiem super norm, które wyłączałyby w tego rodzaju sprawach przepisy tej ostatniej ustawy. Żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowania prowadzi też konserwator zabytków. Ani w uregulowaniach ustawy - Prawo budowlane, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia (art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb i art. 2 ust. 1 Uoz) – por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II OSK 961/13, LEX nr 1643782. Twierdzenia te Sąd Naczelny akceptuje i przyjmuje jako własne w realiach przedmiotowej sprawy.
5.7. Słusznie sąd pierwszej instancji uwypuklił, że organy nadzoru budowlanego, jak również organy ochrony zabytków pozostają organami od siebie niezależnymi. W konsekwencji poprzednich uwag za prawidłowe uznać należy ten wywód sądu a quo, odwołującego się obszernie do dorobku judykatury, a wedle którego uprawnienie dla wojewódzkiego organu ochrony zabytków do wydania decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych niezbędnych z uwagi na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, wynikające z art. 49 ust. 1 Uoz, w żadnym razie nie wyłącza właściwości rzeczowej i nie pozbawia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb, jeżeli względem zabytku nieruchomego zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie. Znajduje on wsparcie w literaturze afirmującej stwierdzenie, że wskazane uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (Z. Kostka, Prawo Budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s. 164-165). Z tych samych względów kompetencja konserwatora zabytków ujęta w art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, nie wyklucza możliwości wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
W konsekwencji nie można było przyjąć, jak czyniła to Spółka, że w sprawie zakończonej badaną w trybie nieważnościowym decyzją PINB doszło do przypisania sobie przez ten organ nadzoru budowlanego kompetencji przynależnych wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Stanowisko Spółki, co do posiadania oznaczonych kompetencji przez konserwatora zabytków z racji charakteru przedmiotowego obiektu – "Dworu [...]" – jest zresztą w samej skardze kasacyjnej rozbieżne. Od wywodzenia, że organ nadzoru budowlanego nie posiada właściwości w tym przypadku do orzekania w trybie przepisów art. 66 uPb, po eksponowanie, iż decyzja konserwatora stanowi zagadnienie wstępne, aż po ujmowanie, że decyzja konserwatora jest dowodem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego.
5.8. W konsekwencji poprzednich uwag odnośnie współstosowania przepisów uPb i Uoz, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 (a nie "ust. 4" – uwaga Sądu) w zw. z art. 100 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 7b K.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z powyżej przywołanymi przepisami w zakresie, w jakim wskazuje się w skardze kasacyjnej, że PINB nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego, którym – w ocenie Spółki – było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót przy zabytku. Wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 66 uPb odnośnie obiektu stanowiącego zabytek, nie było uzależnione od uprzedniego uzyskania przez ten organ pozwolenia konserwatora zabytków. Takie pozwolenie konserwatorskie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nakazującego zawiesić postępowanie główne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd z tego względu nie zachodziła podstawa do zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ powiatowy.
5.9. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niestwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji, gdy organ miałby nie stwierdzić, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jak również nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80, a w konsekwencji art. 7 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niepozyskaniu przez PINB dowodu w postaci stanowiska konserwatora zabytków. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa w tym, że PINB nie uzyskał stanowiska konserwatora zabytków w formie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.
Formułując takie zarzuty Spółka zdaje się pomijać, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, których przedmiotem weryfikacji była decyzja nakazowa organu powiatowego. Z tego względu nieuprawnione byłoby wywodzenie o takim naruszeniu przepisów postępowania czy przepisów prawa materialnego, których zarzut naruszenia mógłby podlegać kontroli w ramach postępowania instancyjnego, do którego nie doszło, skoro od decyzji nakazowej PINB Spółka nie wniosła odwołania. Trafnie w tym względzie sąd a quo zwracał uwagę, że działanie organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym, a nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad ciężkich, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Słusznie ponadto w zaskarżonym wyroku eksponowano, przywołując w tym względzie trafnie poglądy doktrynalne, iż żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.
5.10. Skarga kasacyjna nie podważyła, zdaniem Sądu Naczelnego, trafnej oceny sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu przed PINB dokonane przezeń ustalenia stanu faktycznego były poprawne i nie pozostawiały wątpliwości co do złego z kolei stanu technicznego budynku Dworu [...] należącego do skarżącej Spółki. Stan ten został potwierdzony w wyniku ustalenia kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB, jak i opracowana ekspertyza stanu technicznego zabytkowego z 2018 r. Dokumenty te znajdują się w aktach źródłowej sprawy. Wynika z nich, że istnieje realne zagrożone zawaleniem tego obiektu, a zaniechanie wykonania niezbędnych prac naprawczych może skutkować katastrofą budowlaną, co niewątpliwie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ustalenia powyższe dawały przeto podstawę do wydania przez PINB decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Niespornie organ powiatowy ustalił w toku postępowania, że stan techniczny obiektu zabytkowego należącego do Spółki jest nieodpowiedni, znaczna część jego elementów grozi zawaleniem, zaś zaniechanie wykonania prac wynikających ze sporządzonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej, nakazanych następnie w badanej decyzji organu powiatowego, może skutkować katastrofą budowlaną i zniszczeniem substancji zabytkowej. W następstwie tych ustaleń organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, skoro musiał zareagować, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.
Z tych samych względów co powyżej, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 14a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w odrębnym zakresie przedmiotowo-podmiotowym, niż decyzja nakazowa PINB, na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego, z tego względu podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut tzw. rei iudicatae (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) nie jest trafny. Z pozwolenia na budowę Spółka może realizować oznaczone roboty budowlane, ale na zasadzie dowolności co do ich podjęcia i terminu realizacji, zaś w przypadku decyzji nakazowej takiej swobody adresat tego typu decyzji już nie ma.
5.11. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., przy czym błędnie Spółka podnosi go w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa. Uzasadnianie cechy niewykonalności decyzji nakazowej wydanej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków ze względu na art. 2 ust. 2 pkt 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz zostało omówione uprzednio, Sąd Naczelny nie podzielił w tym aspekcie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Dodatkowo podstawa stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność ujęta została przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., zarzutu zaś naruszenia cyt. przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
5.12. Nie jest wreszcie skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 1 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 1-3 i 6 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. Tak skonstruowane zarzuty sprowadzają się do błędnej wykładni, przy czym w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej nie wyłuszczono którego (których) z tych przepisów ujętych w podstawie kasacyjnej dotyczy ów zarzut. Zarzut błędnej wykładni podnoszony w skardze kasacyjnej zasadniczo formułowany jest przy użyciu podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa i dotyczy przepisów prawa materialnego, nie zaś procesowego. Podnosząc zaś taki zarzut należałoby jednoznacznie wskazać, który (które) z wyłuszczonych przepisów miałby być dotknięte taką wadliwością i wskazać na czym miałaby polegać jego (ich) prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna w tej części uzasadnienia (s. 26-27), gdzie odniesiono się do rozważanej podstawy kasacyjnej takiego uzasadnienia nie zawiera, które pozwalałoby sądowi drugiej instancji na rozpoznanie zarzutu błędnej wykładni, skoro nie sprecyzowano którego (których) przepisu (przepisów) zarzut ten dotyczy, ani na czym ma polegać prawidłowa wykładnia.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stanowiącego dla sądu administracyjnego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, to w skardze kasacyjnej jednoznacznie nie wskazano, z jakich powodów sąd pierwszej instancji miałby stwierdzać nieważność zaskarżonej decyzji. Podano co prawda szereg podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-3 oraz 6 K.p.a., z tym, że te wady decyzji odnoszono nie do zaskarżonej decyzji GINB, ale do decyzji nakazowej PINB poddanej kontroli w trybie nieważnościowym. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto na czym miałyby polegać uchybienia natury procesowej w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez DWINB, które miałyby uzasadniać podjęcie przez GINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
6. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.