II OSK 1820/21

II OSK 1820/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 523/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 3,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.D. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 523/20 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 maja 2020 r., nr SKO.4150.288.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 523/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 5 maja 2020 r., nr SKO.4150.288.2020 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego M.D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Burmistrza M. z 15 stycznia 2020 r., znak GIŚ.6730.13.2019.DB w przedmiocie ustalenia na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW, budynku socjalnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w obrębie [...] M., gm. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium przyjęło m.in., że warunek dobrego sąsiedztwa winien być w rozpoznawanej sprawie wyłączony przepisem art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż produkcja gazu odbywać się będzie na dużą skalę – do 500 kW, w związku z czym inwestycja ta należy do inwestycji produkcyjnych. Następnie pozytywnie zweryfikowało spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. oraz odnotowano, że w toku prowadzonego postępowania Burmistrz M. wystąpił 6 grudnia 2019 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie – Wydział Spraw Terenowych 1 w Z., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Nadzoru Wodnego w T. oraz do Starosty W. i Gminy T. celem zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. 17 grudnia 2019 r. wpłynęło uzgodnienie Burmistrza T.; 18 grudnia 2019 r. postanowienie uzgadniające od Starosty W.; 19 grudnia 2019 r. z PGW Wody Polskie; 19 grudnia 2019 r. pismo z RDOŚ informujące, iż z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji poza granicami ustanowionych form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody brak jest przesłanek do uzgodnienia lokalizacji inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
Organ odwoławczy stwierdził też, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.
Nadto w uzasadnieniu podniesiono, że kwestia zagadnień środowiskowych w prowadzonym postępowaniu nie może być przedmiotem badania, bowiem organ I instancji wydał już rozstrzygnięcie – decyzję z 7 marca 2019 r., znak GIŚ. 6220.4.2018.AM, na mocy której umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn: "Budowa bioelektrowni M. w gminie T. na działce nr [...] położonej w miejscowości M.". Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne i prawomocne.
Kolegium podniosło również, że odrębnym wnioskiem inwestor wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie farmy ryb w obiegu zamkniętym, dla której także uzyskał decyzje umarzającą postępowanie w sprawie. Zdaniem SKO, obie wyżej wskazane inwestycje stanowią dwa różne przedsięwzięcia, które różnią się częściowo lokalizacją, planowaną działalnością oraz przyjętymi rozwiązaniami technicznymi. Nie można zatem przyjąć, że inwestycje te stanowią to samo przedsięwzięcie powiązane technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś"). Kolegium podzieliło stanowisko co do odrębności postępowań środowiskowych względem obu procesów inwestycyjnych.
Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji sprowadzające się do przyjęcia, że biogazownia jako całość jest przedsiębiorstwem służącym do produkcji energii elektrycznej i cieplnej.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, sprowadzających się do twierdzeń, że organ prowadzący postępowanie nie dokonał wizji w terenie, a w konsekwencji określił parametry i realne odległości przy wartościach liczb takich jak np. szerokość frontu "ogólnikowo" przez wskazanie "około 125 m" organ odwoławczy stwierdził, iż należy mieć na uwadze specyfikę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie występowania przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast określenie parametrów przedsięwzięcia następuje w pewnym przybliżeniu, bowiem parametry szczegółowe zostaną doprecyzowane w ramach pozwolenia na budowę.
Decyzja Kolegium została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M.D. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM") i w konsekwencji wyeliminowanie udziału społeczeństwa w postępowaniu, a w szczególności uznania, że przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy planowane przedsięwzięcie (rozpatrywane łącznie, tj. budowa hodowli ryb i biogazowni rolniczej w tym samym miejscu przez te same osoby) należy uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
2. Naruszenie przepisów § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontowej (co wynika z części graficznej), a obszar analizowany nie przyjął formy okręgu, ponadto na kopii mapy stanowiącej część graficzną analizy nie wyznaczono granic obszaru analizowanego tworzącego zwartą całość urbanistyczną; strona postępowania otrzymała nieczytelną kopię mapy, na której okrąg przypomina kwadrat i ucina się w pewnym momencie na części wschodniej mapy.
3. Naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez sporządzenie analizy graficznej na nieczytelnej kopii mapy, na mapie stanowiącej załącznik nr 3 a nie zaznaczono obiektu (działki). Na mapie tej widoczna jest granica analizowanego obszaru (w postaci części okręgu). Strona skarżąca poddaje pod wątpliwość skalę mapy, albowiem widać, że jest to powiększona mapa (z pierwszej decyzji). Mapa składa się z dwóch części (prawdopodobnie powiększonych na kopiarce) przez co jest nieczytelna, niespójna, a poszczególnych części mapy, tj. załączników nr 3a i 3b nie można połączyć, tak, aby stanowiły jedną całość. Poszczególne mapy dostarczone przez inwestora choć są opisane, że zostały sporządzone w skali 1:1000 znacząco różnią się od siebie, choćby pomiarami działki, świadczy to o fakcie, że mapy te zostały przerobione dla własnych potrzeb, wobec czego nie mogą być wykorzystane w przedmiotowej sprawie.
4. Naruszenie przepisów art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie biogazowni rolniczej jako inwestycji produkcyjnej lokalizowanej na terenie przeznaczonym na ten cel, podczas gdy z wniosku strony i akt postępowania wyraźnie wynika, że będzie to biogazownia rolnicza, a teren na którym ma powstać nie jest terenem przeznaczonym na ten cel.
5. Naruszenie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755 z późn. zm.) przez przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja będzie przedsiębiorstwem energetycznym, podczas gdy z wykładni tego przepisu wynika, że planowanej inwestycji nie można traktować jako przedsiębiorstwa energetycznego.
6. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak dostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
– pominięcie faktu tej samej lokalizacji obu inwestycji realizowanych przez te same osoby fizyczne, które utworzyły dwie osoby prawne celem obejścia przepisów środowiskowych,
– pominięcie faktu, że hodowla sandacza w obiegu zamkniętym będzie ściśle powiązana z biogazownią rolniczą,
– pominięcie faktu, że kształt i umiejscowienie działki na której mają być realizowane obie inwestycje przedstawiony na kopii map stanowiących załączniki do decyzji odbiegają od wielkości, kształtu i umiejscowienia działki przedstawionej w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta i Gminy T.,
– art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
7. Błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na błędnym przyjęciu przez organ I i II instancji, że planowane inwestycje budowy farmy ryb oraz biogazowni rolniczej należy traktować osobno, podczas gdy z dostarczonego wraz z decyzjami materiału graficznego, tj. map, wyraźnie wynika, że obie te inwestycje będą realizowane w tym samym miejscu, tj. na działce [...] w jej północno-wschodniej części, inwestorem są dwie różne osoby prawne z tym samym adresem siedziby, w których w zarządach zasiadają te same osoby fizyczne.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przypisanych.
Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Burmistrza M. o dostarczenie dokumentacji związanej z wydaniem decyzji nr GIŚ.6730.12.2019.DB z 15 stycznia 2020 r. w celu wykazania, że budowa farmy ryb i biogazowni rolniczej stanowi jedną inwestycję, a ich rozdzielenie przez tego samego inwestora podyktowane jest obejściem przepisów środowiskowych.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wykazały trafność części zarzutów skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości postępowania i wydania przez Burmistrza M. decyzji z 7 marca 2019 r. "o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa bioelektrowni M. w gminie T." na działce nr [...] położonej w miejscowości M.", którą B. sp. z o.o. przedłożyła wraz z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Było to bowiem odrębne postępowanie (w którym skarżący brał udział i przysługiwały mu środki prawne do zaskarżenia zapadłego w nim rozstrzygnięcia), niemieszczące się w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Zatem zarzuty skargi podnoszące nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia uznać należało za nietrafne – jako bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie. Przy czym Sąd zauważył, że decyzja Burmistrza M. z 7 marca 2019 r., znak GIS.6220.4.2018.AM, dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa bioelektrowni M.", a nie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, będącej przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wzbudziło wątpliwości, czy przedłożona przez inwestora decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dotyczyła tego samego przedsięwzięcia, a co za tym idzie, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. czy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym wymogami wynikającymi z przepisów u.i.ś. i czy została prawidłowo sklasyfikowana w świetle przepisów rozporządzenia RM, zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę, że na tej samej części działki nr [...] planowane jest zamierzenie inwestycyjne (wprawdzie innego podmiotu p.n. E. sp. z o.o.) dla przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy ryb w obiegu zamkniętym". Sąd dostrzegł przy tym, że z akt postępowania w obu sprawach wynika, iż został w nich zakreślony ten sam teren analizowany celem ustalenia warunków zabudowy, a z załączonych do wniosków o wydanie warunków zabudowy koncepcji zagospodarowania terenu obie inwestycje stanowią w zasadzie jedną całość i mają wspólne niektóre elementy zabudowy, np. budynek socjalny. W związku z tym budzi istotne wątpliwości stanowisko SKO, że oba przedsięwzięcia nie są powiązane technologicznie, w szczególności, że mają być zlokalizowane na tym samym terenie o łącznej powierzchni obu inwestycji przekraczającej 21.000 m2.
Sąd przychylił się też do stanowiska skarżącego, kwestionującego spełnienie przez planowaną inwestycję niektórych wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podnosząc w tym względzie, że organ I instancji, stosując się do uwag zawartych we wcześniejszej decyzji SKO uchylającej poprzednią jego decyzję, powołując się na art. 61 ust. 2 u.p.z.p., według którego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139, dalej: "u.z.p."), odstąpił od zbadania spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd odwołując się do treści decyzji wskazał, że nie wynika z niej by działka, której dotyczą warunki zabudowy była objęta planem miejscowym, który utracił moc na podstawie przywołanego wyżej przepisu, co oznacza, że powoływanie się w tym zakresie na art. 61 ust. 2 u.p.z.p. jest nieuzasadnione. Zatem brak oceny, czy planowana inwestycja na wskazanym przez inwestora terenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za naruszenie art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, co samo w sobie jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogów w pkt 1 ust. 1 nie stosuje się również wobec instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2020 r. poz. 261 z poźn. zm., dalej: "u.o.z.e."), ale analizy pod tym kątem ani organ I instancji, ani II instancji nie przeprowadzili, co również stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Wątpliwości – zdaniem Sądu – budzi także stwierdzenie organu, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tzn. że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. W ocenie Sądu, istotnym uchybieniem organów jest brak załączenia do akt mapy gleboznawczej, na podstawie której można byłoby zweryfikować ocenę Starosty W. zawartą w jego postanowieniu z 16 maja 2019 r., że użytki rolne kl. R IVa i R IVb, na których ma być usytuowana inwestycja to gleby pochodzenia mineralnego. Ustalenie w tym zakresie należy bowiem do organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd zauważył także, że jak wynika z akt postępowania oraz map stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji, łączna powierzchnia działki nr 492/1, na której mają być usytuowane obie inwestycje, tj. biogazownia rolnicza jak i ekologiczna hodowla ryb, posiada powierzchnię 42,0201 ha, z czego 11.9931 ha stanowią grunty klasy bonitacyjnej R IIIa i R IIIb, które to grunty wymagają w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej w przypadku usytuowania na nich przedsięwzięć niezwiązanych z ich dotychczasowym przeznaczeniem.
Następnie Sąd zaznaczył, że obszar obu planowanych inwestycji graniczy bezpośrednio z gruntem oznaczonym jako klasa IIIb, który będzie przez to objęty oddziaływaniem inwestycji, ograniczającym na tym gruncie produkcję rolną, a wręcz uniemożliwi ją w czasie budowy inwestycji. Ponadto według Sądu należy mieć na uwadze, iż teren, na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja nie został w szczególny sposób wydzielony, co w kontekście zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż przylegający do drogi fragment działki, na którym ma być zrealizowana inwestycja wynosi "około 125 m" budzi dodatkowe zastrzeżenia.
Zasadny w ocenie Sądu okazał się też zarzut niewyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjęto w zaskarżonej decyzji, a wcześniej w jej załączniku stanowiącym analizę, szerokość frontu terenu, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja ok. 125 m oraz granice obszaru analizowanego w odległości 375 m od granic terenu inwestycji. Granice te zostały zaznaczone na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji, ale nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie ustalono powyższe parametry. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor na załączonej mapie nie określił szczegółowo położenia inwestycji. Zostało ono oznaczone liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji, jednakże z akt sprawy nie wynika, czy teren ten wskazał w sposób jednoznaczny inwestor czy autor części graficznej analizy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu kwestie te wymagają dodatkowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawione wyżej uwagi i zastrzeżenia oraz jednoznacznie wyjaśnić podniesione wyżej wątpliwości co do spełnienia przez wniosek inwestora wszystkich wymaganych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków wydania dla decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł w pierwszej kolejności M.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, to jest w zakresie punktu I.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 54b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w poprzednim stanie prawnym § 3 ust. 1 pkt 52 b) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 u.i.ś. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi normami prawa przepisy te powinny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia wyroku.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie uzasadnienia nie odpowiadającemu prawu (niezawierającego wszystkich elementów, zbyt ogólnikowego), co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku strony o uchylenie decyzji organu I instancji i niezastosowania art. 135 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przypisanych.
W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 523/20, wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przyjęcie, że organ ten nie ustalił okoliczności spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy teren inwestycji nie był przeznaczony na cele produkcyjne w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. i nie ma do niego zastosowania wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi instalację odnawialnego źródła energii, w myśl art. 2 pkt 13 u.o.z.e., które nie musi spełniać zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji ewentualne naruszenie organu w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i decyzja nie powinna zostać uchylona;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przyjęcie, że budzi wątpliwość stanowisko organu odwoławczego, że oba przedsięwzięcia (biogazownia wnioskodawcy i farma rybna innego podmiotu) nie są ze są powiązane technologicznie skoro zlokalizowane są na tym samym terenie, mają wspólne niektóre elementy zabudowy (budynek socjalny);
3. naruszenie art. 141 par. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie przez WS jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku uwzględnienia i analizowania obu inwestycji jako jednego zamierzenia inwestycyjnego, w konsekwencji nie sposób więc stwierdzić jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji w zakresie prawnego obowiązku łączenia w niniejszym postępowaniu dwóch odrębnych inwestycji;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przyjęcie, że organ odwoławczy nie dostrzegł podczas oceny przesłanki wynikającej z pkt 4, że należy sumować oba przedsięwzięcia (biogazownie wnioskodawcy i farmę rybną innej firmy) a nadto że tego rodzaju połączenie powodują, że na obszarze graniczącym (oznaczonym gruntem klasa III b) dojdzie do ograniczenia produkcji rolnej oraz jej uniemożliwienia w trakcie trwania (budowy) inwestycji oraz błędnego założenia przez sąd administracyjny, że przesunięcie inwestycji o "około" 0,5 m spowodować może zajęcie gruntu rolnego klasy III;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przekroczenie przez sąd I instancji granic skargi i poddanie kontroli sądowoadministracyjnej sprawy zakończonej postanowieniem Starosty W. z 16 maja 2019 r., podczas gdy przedmiotowe postanowienie jest odrębnym od decyzji wydanej w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem administracyjnym, na które służyło stronom zażalenie oraz dalej skarga do sądu administracyjnego, w ramach której podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co przesądza o niemożności jego weryfikacji w toku niniejszego postępowania kontrolnego w tym w zakresie istotnych dowodów jak mapy glebowo-rolnicze a także nieprawidłowe zarzucenie organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku mapy gleboznawczej, w sytuacji gdy podlegała ona ocenie w odrębnym postępowaniu przed ww. Starostą W.;
6. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie przez Sąd I instancji granic skargi i poddanie kontroli sądowoadministracyjnej sprawy zakończonej decyzją Burmistrza M. z 4 lipca 2019 r. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamierzenie inwestycyjne w niniejszej sprawie należy rozpoznać łącznie z zamierzeniem inwestycyjnym zakończonym ww. decyzją Burmistrza M.
II. naruszenia prawa materialnego:
1. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne powinno spełniać przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.;
2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego zostało wydane postanowienie Starosty W. z dnia 16 maja 2019 r. w trybie art. 106 § 1 k.p.a., które jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne, z którego wynika, że teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, albowiem nie jest spełniona przesłanka określona w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony przeciwnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej M.D., nie można zgodzić się z podnoszonym przez niego zarzutem naruszenia § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia RM w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew temu zarzutowi Sąd stwierdził jedynie, że decyzja z 7 marca 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa bioelektrowni M. w gminie T." została wydana w odrębnym postępowaniu, w którym skarżący brał udział, a co za tym idzie, przysługiwały mu przewidziane prawem środki prawne do jej zaskarżenia. Przyjął też słusznie, że powyższa decyzja nie mieści się w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez użycie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowania "w granicach danej sprawy", ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z 8.01.2014 r., II GZ 778/13, LEX nr 1452807, a także wyroki NSA z: 7.02.2017 r., II OSK 1800/15, LEX nr 2271911; 14.11.2018 r., II OSK 2746/16, LEX nr 2589117; 6.03.2019 r., 11.04.2019 r., II FSK 3713/18, LEX nr 2653225; II FSK 712/17, LEX nr 2641642).
Poza tym Sąd podniósł w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję Kolegium, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wątpliwości, czy przedsięwzięcie p.n. "Budowa bioelektrowni M.", co do którego została wydana decyzja Burmistrza M. z 7 marca 2019 r., znak GIS.6220.4.2018.AM o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest tożsame z przedsięwzięciem pn. "budowa biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW, budynku socjalnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej", będącym przedmiotem ustalenia warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji. Wątpliwość ta – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – pozostawia otwartą kwestię wypełnienia przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodności planowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, tu: przepisami u.i.ś. i rozporządzenia RM).
Również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.
Należy w tym miejscu przypomnieć, wielokrotnie podnoszone w orzecznictwie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyjaśniono istotę prawnej konstrukcji art. 135 p.p.s.a., a które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego przepis ten określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa (zob. przykładowo wyroki NSA z: 10.07.2018 r., I OSK 2093/16, LEX nr 2537281; 17.07.2019 r., I GSK 167/19, LEX nr 2698777; 27.03.2019 r., II OSK 1046/17, LEX nr 2705335).
Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika zaś obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu wyroku każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Wypada też podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu za nietrafny należało uznać także zarzut skarżącej kasacyjnie spółki podniesiony w pkt I. 3 petitum skargi kasacyjnej.
Również pozostałe zarzuty podniesione w drugiej skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. I tak, nie sposób zgodzić się z skarżącą kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (zarzut I.1) oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zarzut II.1 merytorycznie związany z zarzutem I.1). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wziął pod uwagę wyjątek wyłączający wypełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a dotyczący między innymi wyłączenia spod tych wymogów instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.o.z.e., przy czym słusznie podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono odpowiedniej analizy pod kątem tego przepisu, co należało uznać za naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Błędne okazały się także związane ze sobą zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut I.2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (zarzut I.4), art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut I.5) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut I.6).
Otóż Sąd I instancji, odnosząc się do lokalizacji farmy ryb na tej samej działce, na której skarżąca kasacyjnie planuje budowę biogazowni, nie dokonywał kontroli legalności rozstrzygnięć w sprawie warunków zabudowy odnoszących się do tejże farmy, a tym bardziej nie kwestionował ich legalności. Natomiast trafnie wskazał na uzasadnione wątpliwości związane z zamiarem realizacji wspomnianego przedsięwzięcia na tej samej działce, na której skarżąca kasacyjnie planuje budowę biogazowni w kontekście przepisów rozporządzenia RM, zwłaszcza że w odniesieniu do obu tych inwestycji został wyznaczony ten sam obszar analizowany w rozumieniu § 3 rozporządzenia MI. Należy jednak zaznaczyć, że podnoszone przez Sąd wątpliwości dotyczyły postępowania wyjaśniającego w sprawie warunków zabudowy dla biogazowni a nie ekologicznej hodowli ryb. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że w zaskarżonym wyroku Sąd wykroczył poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zarzut II.2).
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji ani nie zakwestionował postanowienia Starosty W. z 16 maja 2019 r. wydanego w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ani też nie przyjął, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami u.o.g.r.l. Natomiast wyraził szereg wątpliwości w odniesieniu do stwierdzenia organu, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej, podnosząc że łączna powierzchnia działki nr [...], na której mają być usytuowane obie inwestycje, wynosi 42,0201 ha, z czego 11,9931 ha stanowią grunty klasy bonitacyjnej R III a i R III b, które to grunty wymagają wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej w przypadku usytuowania na nich przedsięwzięć niezwiązanych z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Zauważył bowiem, że ze wskazanego na mapie usytuowania obu inwestycji wynika, że ich obszar graniczy bezpośrednio z gruntem oznaczonym jako klasa III b, który będzie przez to objęty oddziaływaniem inwestycji, ograniczającym na tym gruncie produkcję rolną, zaś w czasie realizacji planowanej inwestycji uniemożliwi ją. Ponadto teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja (której dotyczą warunki zabudowy) nie został w szczególny sposób wydzielony, co w związku z przyjętym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, że przylegający do drogi fragment działki, na którym ma być zrealizowana inwestycja wynosi "około 125 m" budzi w tym względzie dodatkowe zastrzeżenia.
Dodatkowo w odniesieniu do powyższej kwestii Sąd uznał, że istotnym uchybieniem było niezałączenie do akt sprawy mapy gleboznawczej, na podstawie której można byłoby zweryfikować ocenę Starostę W., zgodnie z którą użytki rolne kl. R IVa i R IVb, na których ma być usytuowana inwestycja, to gleby pochodzenia mineralnego. Sąd przypomniał, że ustalenia w tym zakresie należą do organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ich brak oznacza naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.