II OSK 1819/14

II OSK 1819/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 931/13 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 188, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 181, art. 182
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 31 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 931/13 w sprawie ze skargi Spółki W.-Ś. w D., P. K., D. W. "M." M.F. S. S.J. w D., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie rozwiązania spółki wodnej i ustanowienie likwidatora 1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach drugim, trzecim i czwartym, w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 2) oddala skargę, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 931/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Spółki Wodno-Ściekowej w D., P. K., Domu Wypoczynkowego "M." M.F. S. Spółka jawna w D., M. N. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 17 czerwca 2013 r., nr ..., w przedmiocie rozwiązania spółki wodnej i ustanowienia likwidatora (1) odrzucił skargę Spółki Wodno-Ściekowej w D., zw. dalej spółką lub spółką wodno-ściekową, (2) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr ..., (3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, (4) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących P. K., Domu Wypoczynkowego "M." M.F. S. Spółka jawna w D., M. N. solidarnie kwotę 581,80 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że SKO decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 181 ust. 2 pkt 1 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), zw. dalej Prawem wodnym lub ustawą, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r. Starosta S., zw. dalej Starostą, orzekł o ustanowieniu zarządu komisarycznego spółki wodno-ściekowej w osobie J. L. i określił czas funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia 31 grudnia 2012 r. Zarząd komisaryczny ustanowiony został celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania spółki, a przede wszystkim zwołania Walnego Zgromadzenia celem dokonania wyboru nowego zarządu spółki. Z uwagi na trudności w zwołaniu Walnego Zgromadzenia decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r. Starosta przedłużył działalność zarządu komisarycznego do 5 marca 2013 r. ustanawiając ponownie zarządcą komisarycznym J. L. Na zwołanym przez zarządcę komisarycznego w dniu 4 marca 2013 r. Walnym Zgromadzeniu podjęto dwie uchwały w sprawie wyboru zarządu spółki: uchwała nr 1 w sprawie wyboru zarządu spółki w składzie: J. L. – Przewodniczący Zarządu Spółki, K. W. – pełnomocnik Zarządu; uchwała nr 2 w sprawie wyboru Zarządu Spółki – P. K., F. S., M. N. Powyższe skutkowało wydaniem przez Starostę w dniu 4 kwietnia 2013 r. decyzji stwierdzającej nieważność opisanych uchwał, a następnie na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. rozwiązującej spółkę i wyznaczającą K. W. jej likwidatorem. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że obydwie uchwały w przedmiocie wyboru zarządu podjęte zostały z naruszeniem postanowień statutu spółki, który nie dopuszcza istnienia i funkcjonowania w spółce dwóch zarządów. Przy zwoływaniu Zgromadzenia nie zachowano wymogów określonych w § 16 statutu, jak również liczba członków uprawnionych do uczestnictwa w Walnym Zgromadzeniu była większa niż uznana przez zarządcę komisarycznego, ponadto nie zachowano wymogów określonych w § 20 ust. 3 i § 21 statutu dotyczących wymaganej liczby członków zarządu i osób mogących pełnić powyższą funkcję. Mając na uwadze, że ustanowiony na okres do 5 marca 2013 r. zarząd komisaryczny spółki nie zdołał skutecznie zwołać Walnego Zgromadzenia i dokonać wyboru nowego zarządu spółki, na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, Starosta wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K. działający jako pełnomocnik Spółki Wodno-Ściekowej w D. reprezentowanej przez zarząd spółki w osobach P. K. i F. S. oraz jako pełnomocnik F. S. reprezentującego Spółkę Wodno-Ściekową - Dom Wypoczynkowy S. w D.
W wyniku rozpoznania odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty w przedmiocie rozwiązania spółki i ustanowienia likwidatora.
Na opisana decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli w imieniu Spółki Wodno-Ściekowej P. K. i F. S. reprezentowani przez radców prawnych Z. K. i A. D., P. K. reprezentowany przez tych samych pełnomocników, Dom Wypoczynkowy M. M. F. S. sp. j. reprezentowany przez radców prawnych Z. K. i A. D. oraz M. N.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Pismem procesowym z dnia 27 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania Gmina D. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarga pochodzi od osób nieuprawnionych do występowania w imieniu Spółki będącej w likwidacji, bowiem uprawnionym do występowania w imieniu spółki jest likwidator. Nadto uczestnik wskazał, że postanowieniem z dnia 22 lipca 2013 r. Sądu Rejonowego w K. spółka została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego.
Rozpoznając sprawę Sąd I instancji przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że nie zgadza się z twierdzeniem uczestnika Gminy D., że skarga pochodzi od osób nieuprawnionych. Sąd wziął tu pod uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja orzekająca o rozwiązaniu Spółki Wodno-Ściekowej w D. i ustanowieniu likwidatora. W chwili, gdy organ I instancji wydawał swoje rozstrzygnięcie spółka nie posiadała legalnie ustanowionego zarządu, czy też innej osoby mogącej ją reprezentować. Zarząd Spółki został rozwiązany decyzją Starosty z dnia 19 grudnia 2011 r., Nr ..., utrzymaną w mocy przez SKO w dniu 5 marca 2012 r. a nowego zarządu nie zdołano legalnie wyłonić. Zarządca komisaryczny przestał pełnić swoją funkcję z uwagi na upływ czasu, na jaki został ustanowiony, tj. do 5 marca 2013 r. Nie mógł też spółki reprezentować likwidator, bowiem decyzja Starosty nie była ostateczna, a zatem wykonalna. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, że podmiotami mającymi interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zw. dalej "k.p.a.", są wspólnicy mającej ulec rozwiązaniu spółki. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że nie istniałby podmiot mogący wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Starosty w przedmiocie rozwiązania spółki wodno-ściekowej i pozostawałaby ona poza kontrolą instancyjną.
Sąd zauważył, że wprawdzie Kolegium rozpatrzyło odwołanie tylko jednego ze wspólników, pomijając P. K., jednak uchybienie to nie wywołało negatywnych skutków, gdyż decyzję doręczono jego pełnomocnikowi, a nadto wniósł on skargę do Sądu. Dlatego wskazane uchybienie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Słusznie też, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że spółka wodno-ściekowa, w imieniu której odwołanie wnieśli P. K. i F. S. reprezentowani przez radców prawnych Z. K. i A. D., nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Wymienione osoby wchodziły w skład jednego z dwóch powołanych podczas Walnego Zgromadzenia w dniu 4 marca 2013 r., o innym składzie osobowym, zarządów spółki. Z uwagi na naruszenie powyższym działaniem statutu spółki, Starosta decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r., nr ..., w oparciu o przepis art. 179 ust. 2 i ust. 4 Prawa wodnego, stwierdził nieważność ww. uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu członków spółki. Powyższe spowodowało, że z dniem 4 kwietnia 2013 r. spółka pozbawiona została organu, tj. zarządu spółki.
Z tych samym powodów Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi spółka nie posiadała organu uprawnionego do jej reprezentowania na zewnątrz, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a to skutkowało tym, że Sąd I instancji uznał, iż skarga wniesiona przez spółkę wodno-ściekową jest nieskuteczna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd uznał również, że w takiej sytuacji bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że w dniu 22 lipca 2013 r. spółka wodno-ściekowa wykreślona została z Krajowego Rejestru Sądowego, skoro i tak nie mogła wnieść skutecznie skargi.
W ocenie Sądu I instancji, skarga wniesiona przez P. K., Dom Wypoczynkowy "M." M.F. S. Spółka jawna w D., M. N. – wspólników spółki wodno-ściekowej, zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd zauważył, że Starosta rozstrzygnięcie o rozwiązaniu spółki i ustanowieniu likwidatora oparł na treści przepisu art. 181 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że spółka wodna może być rozwiązana przez starostę w drodze decyzji, jeżeli upłynął termin, na jaki został ustanowiony zarząd komisaryczny, o którym mowa w art. 180 ust. 3, a walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu.
W ocenie Sądu, z użycia zwrotu "może" wynika, że podejmowane na podstawie wymienionego przepisu rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy, to jest organy administracji mogą, ale nie muszą np. nałożyć określone obowiązki, gdyż celowość podjęcia takich działań została uzależniona od dokonanej przez nie oceny. Sąd wskazał, że w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że działania podejmowane przez organy administracji w tej formie nie mają charakteru dowolnego ale podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga to zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było działanie w ramach uznania administracyjnego oraz, czy nie zostały przekroczone granice, kierując się w tym zakresie dyspozycjami art. 7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, powyższym wymogom organ I instancji nie sprostał. W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji ograniczył się do opisania okoliczności przytoczonych w przepisie art. 182 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. wskazania faktu ustanowienia zarządu komisarycznego, czasu jego trwania oraz stwierdzenia, że walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu. Sąd uznał, że ustalenie tych okoliczności dopiero otwierało drogę do rozważenia czy zasadne jest podjęcie decyzji o likwidacji spółki. W treści decyzji zabrakło zbadania i rozważenia okoliczności sprawy związanych z powołaną podstawą prawną, w szczególności czy zarządca podjął wszelkie czynności mające na celu zwołanie Walnego Zgromadzenia, dlaczego nie dokonano wyboru nowego zarządu. W ocenie Sądu, skoro w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nie dokonał tych ustaleń, to naruszył art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekonującego uzasadnienia decyzji.
Sąd wskazał również, że SKO rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, nie tylko nie dostrzegło powyższego uchybienia, ale samo naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania wskutek zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej stanowiącej rozwiązanie spółki, opierając je na przepisie art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Sąd podzielił pogląd, w myśl którego zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a granice rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznaczone są granicami rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu organu I instancji.
Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji orzekał w niniejszej sprawie w przedmiocie rozwiązania spółki na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2. Zdaniem Sądu, nie ulega też wątpliwości, że SKO, mimo, że podzieliło stanowisko organu I instancji, to dokonało zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołując przepis art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym spółka może być rozwiązana przez starostę, jeżeli jej działalność narusza prawo lub statut. Wskazanie innej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia oznaczało, że organ odwoławczy po raz pierwszy w drugiej instancji orzekł w przedmiocie, co do którego nie było rozstrzygnięcia w decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu, powyższa zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia spowodowała zmianę tożsamości sprawy oraz rozpoznanie sprawy w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem organu I instancji.
Sąd uznał, że prawidłowo SKO odmówiło skarżącym zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które według skarżących stanowi rozstrzygnięcie przez Starostę wniosku spółki z dnia 4 maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych dwiema decyzjami starosty z dnia 4 kwietnia 2013 r. decyzji nr ... stwierdzającej nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia członków spółki z dnia 4 marca 2013 r. o wyborze dwóch różnych zarządów spółki oraz decyzji Nr ... stwierdzającej nieważność trzech uchwał podjętych przez jeden z powołanych zarządów spółki.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że w błędzie pozostają skarżący twierdząc, że wymienionymi decyzjami starosta uchylił uchwały Walnego Zgromadzenia, bowiem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że były to decyzje stwierdzające nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia członków spółki. Wyjaśnił, że spółce wodnej przysługuje prawo zwrócenia się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko wówczas, gdy uchwała spółki na mocy decyzji starosty została uchylona. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast tryb wewnętrznej kontroli decyzji przez starostę, nie ma w ocenie Sądu, zastosowania w przypadku decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały spółki wodnej. Takiej decyzji ustawodawca nadał bowiem przymiot ostateczności, której skutkiem jest przyznanie stronie niezadowolonej z takiej decyzji prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że wnioski dowodowe zgłoszone w skardze podlegały oddaleniu, gdyż stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Strona skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodów z innych postępowań prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, przed Sądem Rejonowym w K., Wojewodą Z., wszelkich umów, ugód, porozumień zawartych między Gminą D., a J. L. lub K. W. nadto dowodów z przeprowadzanych rozmów ze Starostą, które jej zdaniem przemawiają za nadużywaniem kompetencji nadzorczych nad Spółką przez Starostę S., nieumiejętnymi i niezgodnymi z prawem działaniami zarządcy komisarycznego – J. L. W związku z powyższym, Sąd podkreślił, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego ani też nie gromadzi dowodów w takim postępowaniu, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek dotyczących rozwiązania spółki, zadaniem organu I instancji jest usunięcie wskazanych uchybień. Przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych dowodów z dokumentów stanowiłoby w istocie ustalanie stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a więc wkraczaniem przez Sąd w kompetencje zastrzeżone dla organów administracji publicznej.
Końcowo Sąd I instancji wywiódł, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności decyzji administracyjnych dotyczy konkretnej decyzji administracyjnej, poddanej wskutek jej zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie decyzji w przedmiocie rozwiązania spółki i ustanowienia likwidatora. Natomiast w ramach powyższej kontroli sąd administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy, tj. dokonywać oceny kompetencji ustanowionego zarządcy, czy też nakazywać SKO wydawanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 19 grudnia 2012 r. w przedmiocie rozwiązania zarządu spółki, wyznaczenia J. L. do pełnienia obowiązków zarządu spółki, wyznaczenia J. L. do zwołania Walnego Zgromadzenia; decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki w osobie J. L., określenia czasu funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia 31 grudnia 2012 r. i innych, gdyż są to kwestie odrębne stanowiące przedmiot odrębnych postępowań.
Ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów k.p.a. zarówno w rozstrzygnięciu organu II jak i I instancji Sąd I instancji orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Gmina D. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy:
- art. 181 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 182 ust. 3, art. 180 ust. 3, art. 164 ust. 1 i 2, art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) stosownie do art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3, art. 140 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że w sprawie, której przedmiotem jest rozwiązanie w drodze decyzji spółki wodnej przy braku dokonania przez Walne Zgromadzenie wyboru nowego jej zarządu, rozstrzygnięcie organu I instancji winno nastąpić przede wszystkim w związku z upływem terminu na jaki został ustanowiony zarząd komisaryczny tej spółki z art. 180 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak i przez dalsze przyjęcie ograniczonego zakresu przesłanek do interwencji tego organu, w tym nadzoru i kontroli nad działalnością spółki wodnej, zwłaszcza przesłanek powołania tego zarządu komisarycznego stosownie do zasady uznaniowości organów w prowadzonym postępowaniu,
- art. 181 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 182 ust. 3, art. 164 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne stosownie do art. 107 § 1-3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 140 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na przyjęciu (przy wyznaczonym zakresie uznaniowości organów postępowania) wymogów podjęcia działania w ramach tego uznania co do wszelkich czynności zarządu przedmiotowej spółki w związku ze zwołaniem jej Walnego Zgromadzenia, możliwych przyczyn braku dokonania wyboru nowego zarządu, w tym dalsze przyjęcie ustaleń i kontroli także w tym zakresie w niniejszym postępowaniu z wyłączeniem niespełniania zadań tej spółki z art. 164 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, wymogów ustawowych oraz statutowych jej działalności oraz założenie przekroczenia granic uznania organów, jak i wadliwości podstawy i uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć przez organa postępowania,
- art. 181 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 182 ust. 3, art. 164 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w zw. z 67 § 1-2 k.p.a., art. 68 § 1-2 k.p.a., art. 71 k.p.a., art. 107 § 1-3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię w szczególności wpływu zawarcia w decyzji organu I instancji w jej podstawie prawnej regulacji z art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego na istniejące przesłanki rozwiązania przedmiotowej spółki, ograniczenie celowości oraz zasadności przesłanek rozwiązania tej spółki w związku z prowadzonym nadzorem i kontrolą nad działalnością tej spółki wodnej oraz konieczności wyboru alternatywnie jedynie pojedynczej przesłanki z art. 181 ust. 2 pkt 1-3 stosownie do zasady wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,
2) stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- art. 106 § 3 i 5, art. 113, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury obowiązującej organa obu instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w zakresie podejmowania rozstrzygnięć co do błędnej oceny zgromadzenia całości materiału dowodowego, zbadania i rozważenia okoliczności sprawy z powołaną przez organa podstawą prawną ich rozstrzygnięć, rozważenia podjętych przez zarządcę tej spółki czynności zmierzających do zwołania jej Walnego Zgromadzenia, przyczyn braku wyboru nowego zarządu, w efekcie przyjęcie przez Sąd I instancji braku dokonania tych ustaleń oraz ich wpływu na te rozstrzygnięcia organów, uznania że w toczącym się postępowaniu naruszono zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, wszechstronnego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do wybranych regulacji czy też uwzględnienie skargi w sytuacji braku wadliwości materialnej i procesowej decyzji,
- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3-5 i art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1-3, art. 140 k.p.a. stosownie art. 181 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, przez brak rozpoznania w pełni niniejszej sprawy, uwzględnienie skargi przy stwierdzeniu, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia procedury obowiązującej organa postępowania oraz przyjęcie, że postępowanie w sprawie wymaga dokonania wyboru alternatywnego przesłanki podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 181 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, przyjęcie wadliwości podstawy prawnej rozpatrywanej decyzji organu I instancji, jej zmiany w toku postępowania przez organ II instancji, w efekcie brak wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, nieorzekanie w oparciu o całość materiału dowodowego,
- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, 113, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, błędne ustalenie w szczególności w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przesłanek rozstrzygnięcia organów obu instancji, w tym zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ II instancji, błędną, nierzetelną i nielogiczną ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób niecałościowy oraz niewszechstronny, zaakceptowanie następnie przez Sąd I instancji w ten sposób ustalonego stanu faktycznego sprawy, ograniczonego do przyjętego zakresu postępowania, co skutkowało uwzględnieniem skargi oraz stwierdzeniem wpływu podnoszonych okoliczności na wynik niniejszej sprawy mimo wymienionych naruszeń Sądu I instancji,
- naruszenie art. 152 p.p.s.a. przez wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji przez Sąd I instancji, pomimo braku takich przesłanek,
- naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony decyzja odpowiadała ustawowym wymogom, a ewentualne naruszenia podnoszone przez Sąd I instancji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd I instancji w punkcie pierwszym kontrolowanego orzeczenia orzekł o odrzuceniu skargi Spółki Wodno-Ściekowej w D. ze względu na brak zdolności ww. spółki do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej Gmina D. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie, jednakże w skardze tej nie przedstawiła zarzutów odnoszących się do punktu pierwszego wyroku Sądu I instancji. Wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w tej części oddalił skargę kasacyjną.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 181 ust 2 pkt 2 Prawa wodnego.
Art. 181 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że spółka wodna może być rozwiązana uchwałą walnego zgromadzenia, ust. 2 tego przepisu wskazuje, że spółka wodna może być rozwiązana przez starostę w drodze decyzji, jeżeli: (1) działalność spółki narusza prawo lub statut albo (2) upłynął termin, na jaki został ustanowiony zarząd komisaryczny, o którym mowa w art. 180 ust. 3, a walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu, (3) liczba członków jest mniejsza niż określona w art. 165 ust. 1. Tak więc przepis ten przewiduje dwa tryby rozwiązania spółki wodnej, tj. poprzez podjęcie uchwały i w drodze decyzji starosty.
Trybem nadzwyczajnym jest rozwiązanie spółki wodnej w drodze decyzji starosty. W rozwiązaniu tym przejawia się publicznoprawny charakter działalności spółki wodnej. Starosta może rozwiązać spółkę wodną w trzech enumeratywnie wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Pierwsza z nich polega na tym, że działalność spółki narusza prawo lub statut. Drugą przesłanką jest upływ terminu funkcjonowania zarządu komisarycznego, w ciągu którego nie wybrano nowego zarządu, gdyż celem działania zarządu komisarycznego jest doprowadzenie do wyboru nowego zarządu spółki lub związku. Po trzecie, spółka ulegnie likwidacji w drodze decyzji starosty również wtedy, gdy liczba członków spółki lub związku będzie mniejsza niż trzy osoby. Zaistnienie tych przesłanek uprawnia starostę do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania decyzji (por. B. Rakoczy, Komentarz do art. 181 Prawo wodne, LEX).
W przedmiotowej sprawie ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że została wyczerpana przesłanka z art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, a mianowicie, że nie doszło do zwołania walnego zgromadzenia przez osobę pełniącą obowiązki zarządcy komisarycznego. Jest więc faktem niepodważalnym, że w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wystąpiła.
Nadto, po analizie decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej można również powiedzieć, że zaistniały również przesłanki do wydania decyzji o rozwiązaniu spółki w oparciu o art. 181 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż powodem wydania wcześniejszej decyzji Starosty o powołaniu tego zarządu były naruszenia prawa i statutu, które miały miejsce w działalności spółki. Okoliczności te były szeroko opisywane w treści decyzji organu I instancji, na te same okoliczności powoływał się również organ II instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to że organ II instancji przyjął jako podstawę rozwiązania art. 181 ust 2 pkt 1 Prawa wodnego jest niewątpliwie naruszeniem przepisu, ponieważ przyjął on inną podstawę prawną niż organ I instancji. Naruszenie to jest jednak co najmniej wątpliwe w zakresie wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zmiana podstawy prawnej decyzji drugoinstancyjnej nie oznacza sama przez się, że zostały naruszone przepisy postępowania w sposób istotny, a jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powołano w niej również argumentację odnoszącą się do podstaw z art. 181 ust 2 pkt 1 Prawa wodnego.
Istotny wpływ na wynik sprawy oznaczałby takie oddziaływanie naruszeń prawa, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, lub gdyby przy zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu II instancji nastąpiły zaburzenia zasady instancyjności. Okoliczności takie mogłyby mieć miejsce w przypadku gdyby organ II instancji rozstrzygał poza sprawą coś co nie miało miejsca do tej pory. W niniejszej sprawie już w decyzji I instancji wyraźnie opisywano ww. naruszenia i wskazywano w jej treści, że same mogłyby być podstawą do rozwiązania spółki, co organ drugiej instancji wyraził też w swoim uzasadnieniu. Co więcej, nie jest również tak, że organ II instancji nie zauważył, że podstawą do ustalenia zarządu komisarycznego było niezwołanie zgromadzenia w terminie. Kolegium odniosło się do ww. kwestii w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji. Z tych względów trzeba przyjąć, że te ewentualne naruszenia nie miały istotnego wpływu na sprawę.
Na gruncie powyższego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do rozwiązania spółki w drodze decyzji Starosty, co doprowadziło do otwarcia postępowania likwidacyjnego.
Spółki wodne są tworem prawnym, których korzeni powstania należy się doszukiwać w instytucjach cywilnoprawnych. Sama nazwa wskazuje, że jest to instytucja prawa cywilnego, której powierza się wykonywanie pewnych zadań publicznoprawnych, w związku z tym przy powoływaniu spółki wodnej czy jej ewentualnym rozwiązywaniu w drodze przymusowej, a także w zakresie nadzoru nad uchwałami tej spółki działają organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym przypadku Starosta. Działalność organu nadzoru w osobie Starosty, a także możliwość wydania decyzji o rozwiązaniu spółki nie oznaczają jeszcze, że zmienia się charakter i natura tej spółki. Z postanowień art. 181 i 182 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że spółka wodna może być rozwiązana uchwałą walnego zgromadzenia. Oznacza to, że spółka ta może być rozwiązana z dowolnego powodu. W ust. 2 art. 181 Prawa wodnego mowa jest o tym, że spółka może być rozwiązana przez starostę. Starosta wkracza tutaj jednak nie jako organ nadzoru, gdyż jako taki organ działa on w zakresie przepisów art. 178-180 Prawa wodnego. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu nadzorczym członkowie spółki nie mają legitymacji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1573/13). Jednakże inaczej jest w sytuacji, kiedy chodzi o administracyjne rozwiązanie spółki, gdyż postępowanie to nie jest częścią postępowania nadzorczego, a skutkiem ewentualnych naruszeń prawa. Decyzja o rozwiązaniu spółki jest zatem decyzją o innym charakterze niż decyzja nadzorcza, dlatego też tego rodzaju decyzję mogą zaskarżać członkowie spółki wodnej. Ponadto, jak w przedmiotowej sprawie, gdy upłynął termin, na który został wybrany zarząd komisaryczny, a walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu, wydanie decyzji jest niezbędne do rozpoczęcia postępowania likwidacyjnego i dokonania rozliczeń majątkowych, które należą do sfery cywilnoprawnej. Powyższe determinuje też kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawione zatem jest podstaw prawnych dochodzenie z jakich przyczyn zarząd komisaryczny nie zdołał wyznaczyć walnego zgromadzenia lub badanie dlaczego Starosta mając świadomość, że w wyznaczonym okresie do zwołania walnego zgromadzenia nie doszło nie zmienił likwidatora w sprawie publiczno prawnej.
Zasadniczą zaś przyczyną uchylenia decyzji było to, że Sąd I instancji uznał za konieczne sprawdzenie dlaczego nie dokonano wyboru nowego zarządu i czy zarządca podjął wszystkie czynności mające na celu zwołanie walnego zgromadzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny, czy zaszły przesłanki do administracyjnego rozwiązania spółki po myśli art. 181 Prawa wodnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny częściowo uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art.151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach drugim, trzecim oraz czwartym i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę w myśl wymienionych wyżej przesłanek NSA uznał, że skargę zwykłą należało oddalić.
Skutkiem tego stała się prawomocna ostateczna decyzja Kolegium orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji rozwiązującej spółkę i wyznaczającą likwidatora spółki. Podejmując to rozstrzygnięcie NSA miał również na uwadze to, że spółka została już rozwiązana po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, a także, że jak wynika z KRS, zarządca tymczasowy stracił możliwość działania ze względu na upływ czasu, na który został powołany.
Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w zakresie punktu pierwszego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w tej części, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekając jak w punkcie trzecim sentencji.
-----------------------
14