II OSK 1819/06

II OSK 1819/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 483/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2006-07-13
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, art. 176, art. 174, art. 145, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
par. 7 i 10
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 483/06 w sprawie ze skargi B. M. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2005r. sygn. akt II SA/Rz 779/04 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 483/06 oddalił skargę B. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem tego sądu z dnia 22 września 2005 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia u wymienionej choroby zawodowej.
Przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia u B. M. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby [...] związanej z wysiłkiem głosowym. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w wyniku zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej [...] u B. M., PPIS w S. W. przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne i ustalił, iż zainteresowana w latach 1988-1998 pracowała na stanowisku telefonistki w [...] S.A. Zakład [...] w T. – Rejon w S. W. Jej praca polegała na manipulowaniu rękami, łączeniu sznurami gniazdek łącznicy, wybieraniu abonenta za pomocą tarczy numerowej oraz na rozmowie z abonentem lub z centralą. Przeprowadzone w sprawie postępowanie diagnostyczno-orzecznicze miało miejsce przy udziale Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym orzeczenia lekarskie, organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do stwierdzenia wskazanej choroby zawodowej u B. M.
Składając odwołanie strona zarzuciła, że postępowanie w sprawie było powierzchowne.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R., utrzymując decyzję organu I instancji, uznał, że ustalenia faktyczne w sprawie nie budziły wątpliwości, a organ sanitarny nie miał prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Dwie niezależne jednostki orzecznicze stwierdziły u badanej [...] oraz zaburzenia w czynności typu [...], czemu sprzyja ta anomalia. Nie stwierdzono natomiast zmian chorobowych w obrębie [...] typowych dla skutków przeciążenia głosu, tj. obecności guzków głosowych, przerostu fałdów głosowych oraz cech niedowładu. Wobec tego charakter oraz przyczyna rozpoznania zaburzeń fonacji wykluczają zawodową etiologię schorzenia, pomimo niekwestionowanego narażenia na wysiłek głosowy.
B. M. skarżąc decyzję do sądu administracyjnego podniosła, że w czasie pracy zmuszona była nadużywać siły głosu i nocą pracowała ponad 10 godzin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 września 2005 r. oddalił skargę B. M. Z protokołu rozprawy wynikało, że skarżąca nie stawiła się, będąc prawidłowo zawiadomiona. Wyrok się uprawomocnił.
Pismem z dnia 20 maja 2006 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie została powiadomiona o rozprawie.
Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że należy tę skargę oddalić. Na wstępie Sąd wskazał, że skarga B. M. o wznowienie postępowania spełniała wymogi z art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. i wniesiona została w terminie. Skarga wskazywała również ustawową podstawę wznowienia wymienioną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z dyspozycją art. 281 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zawiadomienie na rozprawę w dniu 23 września 2005 r. nie zostało skutecznie doręczone skarżącej (nieprawidłowy adres), wskutek czego B. M. została pozbawiona możliwości działania. W tych okolicznościach Sąd ponownie rozpoznał skargę B. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...].
Sąd uznał za prawidłowe rozpatrzenie sprawy przez organy administracyjne w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, w związku z treścią § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Z unormowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wynika, że przesłankami stwierdzenia choroby zawodowej jest wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy, wystąpienie choroby określonej w załączniku do rozporządzenia oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a czynnikami szkodliwymi. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że organ sanitarny wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej.
W sprawie B. M. uprawnione jednostki orzecznicze nie stwierdziły choroby zawodowej. Przy czym opinie medyczne zebrane w postępowaniu spełniają wymogi jakie stawiane są rzetelnej opinii lekarskiej. WOMP w R. podał, że u skarżącej stwierdzono [...] oraz zaburzenia typu [...]. Identyczne rozpoznanie znalazło się w opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który wskazał, że chorobie sprzyja anomalia rozwojowa. W uzasadnieniu podano również, iż u badanej nie uwidoczniono zmian chorobowych w obrębie [...] typowych dla skutków przeciążenia głosu. Uzasadnienie tego ostatniego orzeczenia odpowiada wymogom opinii i trafnie zostało ocenione przez organy sanitarne. Stąd, pomimo istnienia narażenia, z uwagi na brak rozpoznania przez właściwą jednostkę orzeczniczą choroby zawodowej, wymienionej w wykazie, nie można było stwierdzić choroby zawodowej. Zatem, w ocenie Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do warunków pracy, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
B. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania i zmianę decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]. W skardze kasacyjnej zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodów z wskazanych dokumentów o charakterze medycznym.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt [...] wykazu chorób zawodowych;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj:
- art. 84 k.p.a. w zw. z § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), przez oparcie rozstrzygnięcia na orzeczeniach lekarskich nie odpowiadających wymogom wskazanym w wymienionych przepisach;
- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ w sprawie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi wymienione w tym przepisie, a w szczególności wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Zdaniem skarżącej w trakcie postępowania zostało wykazane, że cierpi ona na chorobę wymienioną w pkt [...] wykazu chorób zawodowcy, w środowisku pracy występowały czynniki szkodliwe oraz istniał związek przyczynowy pomiędzy stwierdzoną chorobą a czynnikami występującymi w miejscu pracy. Nadto wskazała na niekonsekwencję w wywodach Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony stwierdził, że była narażona na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy, z drugiej zaś strony, skoro brak rozpoznania przez jednostki orzecznicze choroby wymienionej w wykazie, to brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej.
Z kolei lekarze wydający opinie w sprawie nie wzięli pod uwagę, że skarżąca przez okres 10 lat pracowała w charakterze telefonistki w warunkach szkodliwych. W tym okresie czasu przechodziła badania okresowe i żaden z badających ją lekarzy nie stwierdził u niej [...], która jest wynikiem anomalii rozwojowej. Jest to tym bardziej zastanawiające, że w ramach badań okresowych poddawana była również badaniom [...].
Skarżąca podniosła dalej, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jaki i organy administracyjne oparły swoje rozstrzygnięcia na orzeczeniach lekarskich, które nie spełniają wymogów określonych przez ustawodawcę. Wbrew dyspozycji art. 84 k.p.a. orzeczenia te nie zawierają należytego uzasadnienia, a ograniczają się jedynie do wykluczenia zawodowego pochodzenia schorzenia i stwierdzenia, że powstało ono w związku z wrodzoną wadą [...]. Wobec tego zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy dopuścili się naruszenia art. 84 k.p.a. oraz § 7 i 10 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Ponadto Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem nie uwzględnił skargi mimo, że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia, w szczególności wskazane w podstawach skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Zatem z powyższych przepisów wynika, iż do autora skargi należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Zatem wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 84 k.p.a. w związku z § 7 i 10 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ... (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Dokonując oceny tak postawionego zarzutu, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał dokładnie przepisu postępowania sądowego naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera szerszą regulację, ujętą w jednostkach redakcyjnych oznaczonych literami a, b, c, w których określono, jakiego rodzaju naruszenie prawa stanowi podstawę uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej. Wobec tego zarzucając naruszenie przepisów postępowania należy wskazać dokładnie - z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i litery - przepis, który został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się bądź interpretować intencji strony skarżącej co do podstaw skargi kasacyjnej. Użyte przez autora skargi kasacyjnej sformułowanie, iż zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi wymienione w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wyjaśnia, które z podstaw wymienionych w tym przepisie pod literami a, b, c, zdaniem strony uzasadniały uchylenie decyzji administracyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie zawiera pełnego wskazania omawianego przepisu. Wadliwa konstrukcja niniejszego zarzutu uniemożliwiła dokonanie oceny jego zasadności.
Konsekwencją powyższej wady jest to, iż nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 84 k.p.a. w związku z § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż wprawdzie w zarzucie skarga kasacyjna mówi o rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, iż strona powołuje przepisy § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. W tej sytuacji ostatecznie możliwym było uznanie, iż strona w zarzucie, podając prawidłowe oznaczenia przepisów, mylnie określiła rozporządzenie, którego przepisy w jej ocenie zostały naruszone.
Wracając do głównego nurtu rozważań trzeba wskazać, iż zarówno art. 84 k.p.a., jak i § 7 i 10 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. są stosowane przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajdują on zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powyższej ustawy jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać w sposób prawidłowy przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec wadliwego powołania przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, iż art. 84 k.p.a. oraz § 7 i 10 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. powołane zostały w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, co nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został postawiony w sposób umożliwiający zakwestionowanie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła błędna wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt. [...] wykazu chorób zawodowych.
Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Skarżąca natomiast nie wskazuje na czym w jej ocenie polegało mylne rozumienie treści wskazanych przepisów, lecz w istocie rzeczy kwestionuje prawidłowość ich zastosowania. Jednakże w sytuacji, kiedy skarżąca nie podważyła skutecznie stanu faktycznego, brak jest podstaw uzasadniających uwzględnienie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżąca nie wykazała na czym polega błędna wykładnia przepisu, zaś w ustalonym stanie faktycznym nie można postawić zarzutu, iż nie odpowiada on hipotezie wskazanej w skardze kasacyjnej normy prawnej, zawierającej definicję choroby zawodowej. Z poczynionych, a nie podważonych skutecznie, ustaleń wynika, że rozpoznane u skarżącej schorzenie nie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.