II OSK 1815/06

II OSK 1815/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 405/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-03-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 113 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i par. 14 ust.2 pkt 1 lit. c) w związku z art. 250 p.p.s.a.
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 405/04 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić radcy prawnemu J. W. z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych wraz z 22% podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej E. R. z urzędu.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 405/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi H. S. – uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych; oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego H. S. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 123 i art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...], nr [...] w ten sposób, że w stosunku do oznaczenia działki budowlanej na str. 1 rozstrzygnięcia zamiast "nr [...]" wpisał "nr [...] ".
W zażaleniu na to postanowienie H. S. zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., gdyż nie była to omyłka pisarska organu, lecz błąd w ustaleniach organu I instancji i zaskarżone postanowienie jest próbą skorygowania wadliwej decyzji merytorycznej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 113 § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie prowadzone było w stosunku do garażu posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w G.. Na skutek podziału geodezyjnego z działki nr [...] została wydzielona m. in. działka nr [...], na której w chwili obecnej znajduje się przedmiotowy garaż. Organ I instancji omyłkowo operował dotychczasowym numerem działki, a zatem mógł sprostować ten numer w trybie przepisów k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. S. ponowił zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, iż art. 113 § 1 oraz art. 111 § 1 k.p.a. dopuszczają możliwość sprostowania decyzji. Przedmiotem sprostowania według art. 113 § 1 k.p.a. mogą być błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, zawarte w wydanych przez organy administracyjne decyzjach. Zakresem sprostowania objęta jest cała decyzja, a więc wszystkie jej elementy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1091/96 (LEX nr 33 532) Sąd stwierdził, że skoro w art. 113 k.p.a. nie ma zawartej ustawowej definicji pojęć "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "oczywiste omyłki" to - stosując ten przepis - należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć tj. stosowane w życiu codziennym. Szczególnego rodzaju błędami występującymi w decyzjach administracyjnych oraz innych dokumentach są błędy ortograficzne, gramatyczne, zecerskie, jak również błędy "maszynowe", a więc błędy powstałe "przy przepisywaniu tekstu na maszynie, polegające najczęściej na zmianie lub przestawieniu litery". Sprostowanie dotyczyć może błędu ortograficznego, przestawienia liter, zamiany wyrazów, zgodnie z regułami języka polskiego. Oczywistość omyłki można zatem stwierdzić, porównując tekst decyzji z tekstem niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (por. G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II. Zakamycze. 2005). Takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne (J.Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks,.., s. 512). Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87 (OSP 1990, z. 11-12, poz. 398 z aprobującą glosą W. Tarasa) Sąd podkreślił, iż sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Nie mogą także podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej.
Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest sprostowanie numeru działki w rozstrzygnięciu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie błędnego numeru działki, na której prowadzone mają być prace budowlane jest "oczywistą omyłką pisarską". Oznaczałoby to bowiem w istocie, iż organ badając przesłanki udzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych badał je w odniesieniu do innej działki, niż wynikałoby ze sprostowanego rozstrzygnięcia.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 136/02, iż: "Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Różnica między "zmianą decyzji" a sprostowaniem decyzji wynika z tego, czy decyzja jest dotknięta wadą istotną, czy też nieistotną, co decyduje również o formie rozstrzygnięcia - decyzją lub postanowieniem. Nie można w decyzji o pozwoleniu na budowę numerów określających poszczególne działki, na których ma być realizowana inwestycja, traktować jako cyfr, które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa.
Sąd zaznaczył, że sprostowanie numeru działki w niniejszej sprawie nastąpiło w wyniku odwołania od decyzji, w którym strona w zarzutach podniosła, iż inwestor nie posiadał uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji. W takiej sytuacji sprostowanie numeru działki potwierdza pogląd, iż nie była to oczywista omyłka pisarska, w stosunku do której można zastosować przepis art. 113 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia wniosła E. R., reprezentowana przez radcę prawnego J. W..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], mimo że nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi, albowiem organy administracji prawidłowo zastosowały art. 113 § 1 k.p.a. i postanowienia te odpowiadały prawu,
b) art. 113 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że omyłka popełniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie podlega sprostowaniu.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oczywistość omyłki wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. W niniejszej sprawie organ administracji, oznaczając w decyzji numer działki, popełnił oczywistą omyłkę. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, na której działce położony jest garaż, którego dotyczy postępowanie. Dokonano oględzin właściwego garażu i właściwej działki. Omyłka wynika jedynie z faktu, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego działka przy ul. [...] w G., na której posadowiony był garaż nosiła numer [...], zaś na skutek podziału geodezyjnego, związanego ze zniesieniem współwłasności nieruchomości, została wydzielona m. in. działka nr [...], na której w chwili obecnej znajduje się przedmiotowy garaż. Organ administracji dysponował zawiadomieniem o zmianie numeracji działki oraz dokumentami potwierdzającymi tą okoliczność. Treść wniosku, pisma informującego o zmianie oraz okoliczności związane ze zmianą numeracji działki nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że wskazanie w decyzji pierwotnej numeracji działki stanowi oczywistą omyłkę pisarską.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sprostowania tej omyłki nie można traktować jako zmiany merytorycznej orzeczenia, odmiennego od pierwotnego. Fizyczna lokalizacja nie uległa zmianie, a postanowienie prostujące wyeliminowało wyłącznie poprzednie oznaczenie numerycznej działki, na której jest usytuowany garaż i wprowadziło, w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...], aktualne oznaczenie geodezyjne, nadane w związku z nowym podziałem terenu.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił E. R. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.
Oznacza to, że omyłka musi być widoczna w samej treści orzeczenia lub jego uzasadnieniu i polegać w szczególności na błędach pisarskich lub rachunkowych.
Oczywistość omyłki pisarskiej, rachunkowej lub innej wynika z natury samej omyłki. Omyłka pisarska to widoczne, niezamierzone użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, błąd gramatyczny lub niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Błędem pisarskim będzie np. błąd, który powstał przy sporządzaniu czystopisu maszynowego decyzji przez naciśnięcie niewłaściwego klawisza. Błędem rachunkowym w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. będzie omyłka w działaniu matematycznym, jeżeli jest ono zawarte w treści decyzji. Inne oczywiste omyłki to omyłki co do swojej istoty zrównane z błędami pisarskimi i rachunkowymi.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uprzednio z orzecznictwem NTA - zachowującym w tym zakresie aktualność - oraz Sądu Najwyższego, istota błędów i omyłek podlegających sprostowaniu polega na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez niewłaściwy dobór słowa, omyłkę pisarską (por. J. Litwin – Postępowanie administracyjne, Łódź 1948, s. 64, Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań 1992, s. 287 – 288, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod redakcją J. Jodłowskiego, K. Piaseckiego, Warszawa 1989, tom II, s. 565-566).
Podkreślić przy tym należy, że w literaturze i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, C.H. BECK Warszawa 1996 r., s. 514; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91 - ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 93).
Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji ( art. 113 § 1 k.p.a. ), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1988 roku, III SA 1466/87 z glosą W.Tarasa – OSP z 1990 roku, z. 11-12, s. 846 - 848).
Tym samym sprostowanie nie może być kolejnym sposobem zmiany rozstrzygnięcia sprawy w zastępstwie ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.
Błędne oznaczenie działki budowlanej tj. jej numeru ewidencyjnego w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - wydanej na podstawie art. art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako sprostowanie oczywistej omyłki.
Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie działki budowlanej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia.
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] – po rozpatrzeniu sprawy samowolnie prowadzonych robót budowlanych - udzielił T. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z remontem garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w C.. Zauważyć należy, iż protokoły oględzin z dnia [...] jak i z dnia [...] stanowią odzwierciedlenie przeprowadzenia oględzin na działce nr [...]. Protokoły oględzin nie odzwierciedlają położenia przedmiotowego garażu po podziale działki nr [...] (w wyniku zniesienia współwłasności) na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Przypomnieć należy, iż postanowienie Sądu Rejonowego w G. zapadło w dniu [...]., zaś postanowienie Sądu Okręgowego w G. w dniu [...]. Nadto inwentaryzacja robót budowlanych również dotyczy działki nr [...].
W tej sytuacji podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż wadliwość decyzji polegająca na niewłaściwym oznaczeniu działki budowlanej, na terenie której mają być prowadzone roboty budowlane nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a zatem nie podlega sprostowaniu w trybie tego przepisu.
Sprostowanie w ten sposób decyzji jest równoznaczne ze zmianą decyzji tj. zmianą rozstrzygnięcia co do terenu, na którym mają być prowadzone roboty budowlane. Zmiana zaś rozstrzygnięcia decyzji w zakresie miejsca wykonywania robót budowlanych, nawet podjętego na skutek błędu bądź wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym, nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem wad istotnych decyzji, tryb jej weryfikacji nie może być zastąpiony przez tryb usuwania wad nieistotnych (błędów, omyłek). Wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych.
Zastosowania trybu z art. 113 § 1 k.p.a. nie uzasadnia fakt, iż działka nr [...] przy ul. [...] w G. została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż podział działki nr [...] nastąpił w wyniku zniesienia współwłasności tejże nieruchomości, a zatem łączył się ze zmianą prawa własności osób będących jej współwłaścicielami.
W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 113 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W punkcie drugim sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - orzekł o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu J. W. - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.