II OSK 1810/22

II OSK 1810/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1624/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-01
II OZ 487/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 1-4
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1624/21 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 października 2021 r. nr IFXIV.7840.9.10.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Ł. W. solidarnie na rzecz G. Z. i A. Z. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt ll SA/Gl 1624/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 zwanej dalej: p.b.) odmówił G.Z. i A.Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki [...] (obręb [...]) w rejonie ul. S. w G. - w granicy z działkami [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie zostały usunięte przez inwestora wszystkie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a ponadto z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość lokalizacji budynków w granicy z sąsiednią nieruchomością.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez inwestorów, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych na działkach [...] (obręb [...]) w rejonie ul. S. w G.. Organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami § 12 ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; zwanej dalej: r.w.t.). W uzasadnieniu tym odniesiono się do kwestii zacieniania i podkreślono fakt, że z uwagi na brak zabudowy sąsiednich nieruchomości nie można badać zacienienia. Podkreślono także, że z uwagi na wysokość projektowanych budynków problematyka zacieniania nie występuje. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do zagrożenia przeciwpożarowego i podkreślono, że z uwagi na projektowaną ścianę takie zagrożenie nie występuje. W konkluzji uznano, że brak jest przesłanek dla nie wydania dla inwestorów pozytywnej decyzji
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł.W. podniósł, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami § 12 ust. 1, 2 i 4 r.w.t. oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego skoro na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt ll SA/Gl 1624/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję Wojewody oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji wyjaśnił, że na terenie objętym pozwoleniem na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca 2016 r. nr XIV/359/2016 (Dz. Urz. woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 1860). W planie tym brak jest jakichkolwiek odniesień do możliwości budowania w granicy lub też w odległości mniejszej od granicy niż wynika to z postanowień ustawy. Sąd I instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 wskazując, że w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t
W ocenie Sądu I instancji unormowania przewidziane § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t. będą miały zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość. Brak zamieszczenia stosownej regulacji w przywoływanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy interpretować jako brak dopuszczenia skorzystania z możliwości przewidzianej wskazanym przepisem rozporządzenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że w § 12 przedmiotowego rozporządzenia mówi się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (ust. 2), albo "uwzględniając przepisy odrębne", a zatem między innymi postanowienia przywoływanego planu (ust. 4).
Skoro na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania przywoływany powyżej § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t. W przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne są odstępstwa od wymogów wynikających z postanowień tego planu jedynie wówczas, gdy będą one w nim przewidziane.
Sąd I instancji uznał także, że trafnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy wystąpili o budowę dwóch budynków spełniających wymogi formalne przewidziane treścią § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t. albowiem są one od siebie oddalone o 50 cm. W ocenie Sądu organowi umknęła istotna rzecz, otóż taka lokalizacja wskazanych budynków stanowi przykład obejścia prawa i zastosowania go w sposób sprzeczny z wartościami, które legły u podstaw wprowadzenia takiej regulacji. Przyjęcie interpretacji przedstawionej przez organ odwoławczy powoduje, że w granicy nieruchomości postawione są dwa budynki, które w łącznej długości przekraczają dopuszczalną w rozporządzeniu długość, sygnalizowana odległość między nimi ma charakter symboliczny i w niczym nie poprawia sytuacji właściciela nieruchomości graniczącego z tymi budynkami.
W skardze kasacyjnej A.Z. i G.Z. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) § 12 ust. 2 r.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i uznanie iż:
- przepis ten należy stosować również w przypadku zabudowy o charakterze jednorodzinnym i zagrodowym wskazanym w § 12 ust. 4 r.w.t., podczas gdy z brzmienia przepisu § 12 ust. 2 wynika, iż należy go stosować jedynie w przypadku sytuowania budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt. 2, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż w przypadku sporządzenia dla danego terenu planu miejscowego, zabudowę o której mowa w § 12 ust. 4 można realizować tylko w przypadku gdy miejscowy plan na to pozwala;
- z przepisu tego wynika zasada niedopuszczalności sytuowania budynków w granicy działki, w przypadku braku określenia w planie miejscowym dopuszczalności wznoszenia budynków w taki sposób;
- przepis ten stanowi przepis odrębny, o którym mowa w § 12 ust. 4, podczas gdy, wykładnia taka jest nieuprawniona i pozostaje nielogiczna w sytuacji, gdy pozostałe przepisy rozporządzenia, które należy uwzględnić przy wznoszeniu budynków zgodnie z warunkami określonymi w § 12 ust. 4 zostały wymienione enumeratywnie.
2) § 12 ust. 4 r.w.t poprzez jego niezastosowanie z uwagi na błędną wykładnię przedmiotowego przepisu polegającą na uznaniu, iż:
- w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego lub garażu w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej o wymiarach określonych w tym przepisie dotyczy wznoszenia budowli na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy należy stosować ograniczenia określone w § 12 ust. 2, podczas gdy w przepisie tym brak jest odwołania do wskazanego przepisu;
- przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, w której na terenie, na którym ma być wzniesiona budowla będąca przedmiotem decyzji obowiązuje plan miejscowy nieokreślający warunków wznoszenia budynków bezpośrednio w granicy działki, podczas gdy wykładania taka jest nieuprawniona, a to z uwagi, że z literalnego brzmienia przepisu nie wynika konieczność uwzględnienia ograniczeń wskazanych w § 12 ust. 2, a powyższa wykładnia prowadzi do sytuacji, w których w przypadku obowiązywania miejscowego planu automatycznie wprowadzone są bardziej rygorystyczne wymogi do wznoszenia budynków w zabudowie o charakterze jednorodzinnym lub zagrodowym niż te wynikające z ogólnych zasad normowanych rozporządzeniem.
- przepis § 12 ust. 2 r.w.t. stanowi przepis odrębny, o którym mowa w § 12 ust. 4, który należy uwzględnić sytuując budynek bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - podczas, gdy pozostałe przepisy rozporządzenia, które należy uwzględnić pozostają enumeratywnie wymienione i stąd przyjęcie, iż § 12 ust. 2 stanowi przepis odrębny, o który mowa w tym przepisie jest nieuprawnione.
Skarżąc kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący kasacyjnie wskazali, że w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 3/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż § 12 ust. 2 r.w.t. jest przepisem szczególnym w stosunku do § 12 ust. 1 r.w.t., z tym, że w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej dalsze szczegółowe unormowania zostały przewidziane w § 12 ust. 3 (stary stan prawny), co oznacza, że w stosunku do takiej zabudowy przepis § 12 ust. 3 wyłącza stosowanie przepisu § 12 ust. 2. Nie sposób nie zauważyć, że w tej uchwale NSA wskazał, iż w przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 r.w.t., stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 r.w.t.. Oznacza to, że § 12 ust. 2 r.w.t. nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Skoro na chwilę obowiązywania przepisów o treści przytoczonej powyżej NSA powziął uchwałę, w której wprost stwierdza, iż § 12 ust. 2 nie wyłączą stosowania § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy jednorodzinnej, to i w obecnym stanie prawnym nie należy dokonywać wykładni, która zastosowanie ust. 4 wyłącza.
§ 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. wyraża ogólną zasadę budowania budynków (jeżeli z przepisów odrębnych i tych wymienionych we wskazanym § nie wynikają inne wymagania) w odległości 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy. § 12 ust. 2 wprost wskazuje, iż norma ta dotyczyć ma wyłącznie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2. Jeżeli zgodnie ze szczegółową dyrektywą wykładni językowej, żadnego fragmentu tekstu normy prawnej nie można traktować tak jakby był zbędny - to niewątpliwie uznać należy, iż ust. 2 nie należy stosować do budynków w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, o której mowa w ust. 4 rozporządzenia. Ust. 2 należy odnosić wyłącznie do budynków o których mowa w ust. 1 pkt. 2, a nie wszystkich rodzaju budynków, w tym także tych, o których mowa w ust. 4, co oznacza - ze nie sposób argumentować, iż należy obostrzać warunki wskazane w ust. 4 w przypadku istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej takiego, który kwestii budowy w linii działki w tym zakresie nie reguluje.
W przypadku, w którym na terenie ma powstać budynek będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony winno stosować się reguły określone w ust. 4 rozporządzenia. Analogicznie w przypadku, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa warunków budowy "w granicy działki" przyjąć należy, iż zasadnym jest stosowanie reguł określonych w ust. 4 rozporządzenia. Pozbawione logiki i wprost sprzeczne z celem przyświecającym rozporządzeniu pozostaje interpretacja korelacji przepisów ust. 2 i ust. 4, zgodnie z którą w przypadku obowiązywania, na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nawet gdy plan ten nie określa warunków do budowy w granicy działki - wyłączona zostaje możliwość wznoszenia budowli o charakterystyce zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej na warunkach określonych w ust. 4. Taka analiza powoduje bowiem, iż na skutek niedookreślenia warunków budowy w granicy działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunki do budowy budowli o charakterze jednorodzinnym i zagrodowym jest bardziej obostrzona niż wynikałoby to z ogólnych reguł wznoszenia takich budowli w sytuacji a) gdyby ust. 2 rozporządzenia nie został uchwalony; b) gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony; c) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony ale nie reguluje wznoszenia budynków w linii działki. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, iż celem prawodawcy przyświecającym tworzeniu uregulowań § 12 było ustalenie odrębnych zasad budowy w linii działki nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Wykładnia zgodnie z którą ust. 2 należy stosować także w sytuacji gdy uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie określa warunków budowy w "linii działki" dla tego rodzaju nieruchomości pozostaje sprzeczna z celem rozporządzenia i nie powinna być stosowana. W przypadku jednak, kiedy nieruchomością mającą być przedmiotem pozwolenia na budowę ma być nieruchomość o charakterze nieruchomości jednorodzinnej i innych, o których mowa w ust. 4 w przypadku, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa warunków do budowy w linii działki zastosowanie niewątpliwie winny znaleźć normy określone w ust. 4.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sądu I instancji wykładni § 12 ust. 4 r.w.t. oraz wzajemnej relacji między § 12 ust. 2 i § 12 ust. 4 r.w.t. Sąd I instancji przyjął, że § 12 ust. 4 r.w.t. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdy w planie miejscowym dopuszczono możliwość sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjna.
§ 12 r.w.t. wskazuje na kilka, zupełnie różnych podstaw dopuszczalności sytuowania budynku względem granicy sąsiedniej działki budowlanej. Zasadą jest sytuowanie obiektów na działce budowlanej w odległościach wskazanych w § 12 ust. 1 r.w.t., a zatem od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Kolejne przepisy § 12 r.w.t. przewidują wyjątki od wskazanego sposobu sytuowania obiektów, dopuszczając możliwość lokalizacji obiektu w mniejszej odległości od granicy lub w granicy z nieruchomością sąsiednią. W § 12 ust. 2, 3 i 4 r.w.t. określono niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tych zasad wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. Określają one oddzielne względem siebie sytuacje, jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku, ani nie uzupełniają się (wyroki NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1153/22 oraz z 10 października 2023 II OSK 1150/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
§ 12 ust. 4 w pkt 1-3 r.w.t. przewiduje przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach względem granicy działki budowlanej. Dotyczy on terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy na granicy działki. Możliwość zlokalizowania budynku w odległości określonej w § 12 ust. 4 r.w.t nie jest uzależniona od przewidywania takiej możliwości przez plan miejscowy (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1880/22; z 25 października 2023 r., II OSK 226/21; z 7 grudnia 2022 r. II OSK 3892/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako błędne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zatem stanowisko Sądu I instancji, iż § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t. będzie miał zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość.
Nie jest kwestionowanym w sprawie, że obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca 2016 r. nr XIV/35912016 nie reguluje możliwości posadowienia budynku w granicy lub też w odległości 1,5 od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że w sprawie mógł znaleźć zastosowanie § 12 ust. 4 pkt. 3 r.w.t., co zostało błędnie zakwestionowane przez Sad I instancji.
Mając na uwadze, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, a istota sprawy została należycie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.